II SA/RZ 588/25

II SA/Rz 588/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11 g ust. 3, art. 12
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg Ł. P. i J. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2025 r. nr I-III.7821.3.2024 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – skargi oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg J.P. oraz Ł.P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 24 lutego 2025 r. nr I-III.7821.3.2024, wydana w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Z 2024 r. poz. 311; dalej zwana: "specustawą") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], decyzją Nr D/III/2/2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: AB.6740.7.2.2024, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Budowa drogi gminnej publicznej, ul. [...] w K. od km 0+003 do km 0+431 wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi", w jednostce ewidencyjnej K., powiat [...], na wymienionych w sentencji decyzji działkach położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji.
W ramach wydanego zezwolenia Starosta między innymi: zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany; zatwierdził podział nieruchomości w obrębie ewidencyjnym: [...], w jednostce ewidencyjnej [...] oraz [...], w jednostce ewidencyjnej [...] zgodnie z dokumentacjami podziału nieruchomości, włączonymi do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [....] nr ewid. [...] w dniu 8 grudnia 2023 r., stanowiącymi załącznik Nr 2 do decyzji; oznaczył nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Gminy [...] oraz określił inne obowiązki i warunki w zakresie realizacji tej inwestycji, wynikające z przepisów prawa. W decyzji wskazano, że jej integralną część stanowią załączniki: nr 1 - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz istniejące uzbrojenie terenu, nr 2 - załącznik mapowy zawierający projekt podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych, nr 3 - projekt zagospodarowania terenu; nr 4 - projekt architektoniczno-budowlany.
W odwołaniach od powyższej decyzji J.P. i Ł.P. zarzucili, że pod realizację inwestycji zajęto większe niż pierwotnie ustalono części ich nieruchomości odpowiednio - [...] o szerokości 2,8 m zamiast ustalonego 1,5 m. Skarżący podnieśli, że przejęcie przez gminę wskazanych w decyzji części ww. nieruchomości znacznie utrudni z nich korzystanie i spowoduje spadek ich wartości, podczas gdy na przedmiotową inwestycję może zostać wykorzystana działka znajdująca się po drugiej stronie drogi. Wskazali, że w roku 2017 r. została zawarta umowę z A. S.A. dotyczącą odstąpienia części nieruchomości [...] (o szerokości 1,5 m) na przebudowę sieci energetycznej, która ma polegać na umieszczeniu w ziemi kabli średniego napięcia, o czym Gmina [...] ma wiedzę od roku 2018 r., a co ze względu na konieczność przesunięcia ogrodzenia działek spowoduje dalsze ograniczenie powierzchni tych nieruchomości.
W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, w tym między innymi:
- w pkt I, uchylił załącznik Nr 1 do decyzji i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu, będącego załącznikiem Nr 1 do wydanej decyzji;
- w pkt II, uchylił załącznik Nr 3 i Nr 4 do decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego załącznika, stanowiącego projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, będącego załącznikiem Nr 3.1 i Nr 3.2 do wydanej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa publicznej drogi gminnej stanowiącej przedłużenie ul. [...], przebiegającej od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Projektowana droga będzie łączyć się od zachodu, poprzez ul. [...], z drogą powiatową nr [...] - ul. [...], która łączy K. z drogą wojewódzką nr [...] relacji [...]. Od wschodu, poprzez istniejący odcinek ul. [...], droga będzie łączyć się z ul. [...]. Planowana droga gminna stanowi kategorię dróg publicznych, a ta uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej.
Następnie Wojewoda podał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone specustawą. Przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo organów: Zarządu Województwa Podkarpackiego, Burmistrza [...] oraz Zarządu Powiatu [...] (adresat wystąpienia nie zajął stanowiska, co traktuje się jako brak zastrzeżeń). Do wniosku załączył wymagane dokumenty, w tym pozytywne opinie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], informujące, że na trasie projektowanej inwestycji brak jest gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, jak też wymaganą odrębnymi przepisami decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2023 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka istniejącego rowu.
Wojewoda ocenił, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Również postępowanie administracyjne zostało przez organ I instancji przeprowadzone przy zachowaniu wymogów proceduralnych. Natomiast wydana decyzja nie zawiera wad skutkujących koniecznością jej uchylenia w całości. Czyni przy tym zadość wymogom określonym w art. 11 f ust. 1 specustawy, zawierając wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Organ stwierdził jednak, że decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej.
Wojewoda wskazał, że wezwano inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, w wyniku czego dokonano korekty wniosku oraz dokumentacji projektowej. Ponadto z uwagi na konieczność dokonania minimalnej korekty mapy z proponowanym przebiegiem drogi, mapa wymagała ponownego zatwierdzenia i stanowi załącznik Nr 1 do decyzji. Uzupełnienia wymagały również błędy dotyczące części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Wojewoda wyjaśnił także, że w sentencji decyzji wydanej przez Starostę w sposób nieprawidłowy określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] zatem uchylono w tym zakresie znajdujący się na stronie 2 pkt 3 zapis i w tym zakresie orzeczono poprzez ustalenie nowego zapisu. Dodatkowo inwestor przedłożył skorygowany wniosek o wydanie decyzji dotyczący nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, w związku z powyższym organ uchylił również zapisy dotyczące działek oraz celu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i orzekł o nowej treści zapisów.
Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że Starosta nie rozstrzygnął w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do kwestii tej odniósł się jedynie w uzasadnieniu decyzji. Jednak ponieważ inwestor wycofał ten wniosek na etapie postępowania odwoławczego, dostrzeżone uchybienie nie stanowi podstawy do reformacji decyzji.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach, Wojewoda podkreślił, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza interesu prawnego tej jednostki w sposób niezgodny z prawem. Wyjaśnił, że organ rozpoznający wniosek inwestora nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Wedle wyjaśnień udzielonych przez inwestora, trasa drogi, elementy zagospodarowania terenu oraz przebieg projektowanych i przebudowywanych sieci infrastruktury technicznej zostały zaprojektowane z uwzględnieniem racjonalnego przebiegu pod względem technicznym i kosztów budowy. Proponowany przebieg drogi zakłada, że działki drogowe o nr ewid. [...] oraz [...] zostaną objęte liniami rozgraniczającymi projektowany pas drogowy, co pozwoli na maksymalne ograniczenie zajęcia gruntów prywatnych. Ponadto właściciele działek zajmowanych pod inwestycję zostali poinformowani, że przysługuje im stosowne odszkodowanie za zajętą nieruchomość, roślinność oraz ogrodzenie.
W odniesieniu stricte do działek skarżących nr [...] oraz [...], inwestor zaznaczył, że podział działki wynika z konieczności pozyskania terenu dla istniejącego kabla sieci energetycznej średniego napięcia kolidującego z projektowaną drogą. Zgodnie z mapą do celów projektowych oraz warunkami technicznymi zarządcy sieci – A. S.A. pod nawierzchnią projektowanej drogi biegną dwa, istniejące kable energetyczne średniego napięcia kolidujące z projektowaną infrastrukturą - utwardzeniem drogi betonem asfaltowym ograniczającym dostęp do sieci w razie awarii, kanalizacją deszczową oraz wodociągiem sieci miejskiej. Wyjaśniono także, że zajętość terenu wynika z konieczności zachowania normatywnej odległości kabli od krawędzi jezdni (1 m), odległości między kablami usytuowanymi względem siebie (1 m) oraz konieczności pozyskania terenu niezbędnego do wykonania robót ziemnych, jak również z ograniczenia kosztów przełożenia kabli i innych sieci oraz mufowania.
Wojewoda ocenił, że zatwierdzona dokumentacja projektowa nie przewiduje rozwiązań, które prowadziłyby do nadmiernej albo nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji jest ograniczona wyłącznie do koniecznego zakresu.
W odniesieniu do podnoszonych kwestii utrudnień w korzystaniu z wywłaszczanych nieruchomości oraz spadku ich wartości, organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, że organy orzekające w sprawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie analizując zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Ponadto w zakresie wskazanej umowy z 2017 r. zawartej pomiędzy właścicielami działek a A., wskazano, że inwestorem tego przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu nowej sieci kablowej średniego napięcia jest A., a inwestycja ta nie jest powiązana z inwestycją drogową i będzie realizowana przez zarządcę tej sieci w ramach odrębnego postępowania.
Skarżący nie zgodzili się z wydaną decyzją, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie tożsame w swej treści skargi, w których zarzucili organowi naruszenie:
- art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności działek skarżących jest niezbędna i zezwala na realizację inwestycji drogowej, powodując naruszenie istoty prawa własności, w tym rażące obniżenie wartości rynkowej dzielonych przymusowo działek i znaczące obniżenia możliwości prawidłowego gospodarowania i rozporządzania zmniejszonymi działkami przez dotychczasowych właścicieli;
- art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a. w związku z art. 11 c i art. 11 g ust. 3 specustawy, z uwagi na brak uchylenia decyzji organu I instancji, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;
- art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy, poprzez obrazę dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące pozbawieniem stron prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, poprzez korygowanie w niej przebiegu oraz parametrów inwestycji, co miało miejsce w pkt l-XI zaskarżonej decyzji,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności uznanie, że do wnioskowanej inwestycji zostały załączone wymagane przepisami opinie, podczas gdy załączone przez inwestora opinie dotyczyły przesłanej do zaopiniowania dokumentacji inwestycji drogowej w kształcie przyjętym w decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, a nie inwestycji drogowej w zmienionym kształcie, w oparciu o zmienioną dokumentację, zatwierdzoną w decyzji wydanej przez organ drugiej instancji oraz zaniechanie ustalenia konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony interesów skarżących i właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również oparcie orzeczenia na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie jest możliwy inny przebieg drogi, który nie spowodowałby zajęcia pod realizację inwestycji tak dużej części nieruchomości skarżących;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w tym braku wskazania w niej podstawy dokonywania istotnych zmian o szerokim zakresie w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji, gdyż wskutek nich faktycznie jest to orzeczenie o nowych parametrach inwestycji.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg ponowili zarzuty zaprezentowane w odwołaniach.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 15 maja 2025 r., sygn. II SA/Rz 589/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie połączył sprawy ze skarg Ł.P. i J.P. o sygn. akt odpowiednio II SA/Rz 588/25 i II SA/Rz 589/25 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Rz 588/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skargi są niezasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 24 lutego 2025 r., wydana w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Decyzją tą Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2024 r., udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej publicznej, ul. [...] w K. od km 0+003 do km 0+431 wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi" w jednostce ewidencyjnej K., powiat [....] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy m.in. art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 12 specustawy drogowej.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, z poszanowaniem zasad wynikających ze specustawy drogowej i k.p.a. oraz że organ przy jej wydaniu nie naruszył ani przepisów procesowych, ani materialnoprawnych w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Skarżący zarzucili, naruszenie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11c i art. 11g ust. 3 specustawy.
Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji dokonał w pkt l-XI tak istotnych modyfikacji decyzji organu pierwszej instancji, iż nie można uznać zachowania ram, o których mowa w art. 11 g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W szczególności dokonywane zmiany obejmowały np. mapę, projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno- budowlany. Powyższe działania organu nie zostały podjęte w konsekwencji rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji (które w całości nie uwzględniono), nie zostały podjęte w jej interesie, a uniemożliwiły stronom dokonanie kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym wprowadzonych zmian (stąd zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 139 k.p.a.). W związku z tym – ich zdaniem - należy wskazać na pogląd, zgodnie z którym weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego; organ odwoławczy {organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz determinuje zakres tego postępowania. Natomiast jak podaje się w orzecznictwie sądowym istota zakazu reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu i instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony", a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15.06.2023 r., sygn. akt EH SA/Wr 11/22).
Ponadto podnieśli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 07.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1140/19, wyrok WSA w Kielcach z 15.02.2018r., sygn. akt II SA/Ke 26/18)".
W nawiązaniu do powyższego, podnieśli, iż organ odwoławczy nie zrealizował również ciążącego na nim obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uchybił zasadę prawdy obiektywnej. Brak ustaleń i rozważań w zakresie nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji (a nie tylko objętych wnioskiem inwestora) skutkuje uznaniem, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2023 r. o sygn. akt li OSK 2337/20).
Sąd nie podziela tych zarzutów.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracyjny II instancji może dokonać częściowej reformacji decyzji, jeżeli uzna, że część tej decyzji jest niezgodna z prawem, a jednocześnie istnieje możliwość rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i w granicach wniosku strony.
Decyzję o częściowym uchyleniu i jednoczesnym orzekaniu co do istoty sprawy są prawnie dopuszczalne w sytuacjach, gdy organ odwoławczy znajduje się w posiadaniu wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie merytorycznej oceny sprawy bez konieczności jej przekazywania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie działanie ma na celu przyspieszenie procesu administracyjnego oraz zagwarantowanie efektywności postępowania, zgodnie z zasadą szybkości i prostoty, którą wyraża art. 12 Kpa. Ponadto orzekanie co do istoty sprawy w granicach, uchylonej części decyzji jest zgodne z zasadą praworządności (art. 6 Kpa), która zobowiązuje organy administracji do działania w granicach prawa oraz w sposób zapewniający jego realizację.
Wojewoda nie był związany zarzutami podniesionymi w odwołaniach.
Prawidłowo ustalił, że Inwestor spełnił wszystkie nałożone omawianą ustawą wymogi. Jak wynika z analizy akt sprawy zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej zarządca drogi uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo organów. W aktach organu I instancji zalega:
opinia Zarządu Województwa Podkarpackiego — Uchwała nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r.,
wystąpienie o wydanie opinii do Zarządu Powiatu [...] - pismo z dnia 14 lipca 2022 r. (adresat wystąpienia nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, co zgodnie z art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Powyższe zostało potwierdzone przez pełnomocnika Inwestora stosownym oświadczeniem).
opinia Burmistrza [....] - pismo znak: [...] z dnia 15 lipca 2022 r.
Do wniosku dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. We wniosku określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, a także dokonano analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi.
Określono również nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy [...] i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy' z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Do wniosku dołączono również pozytywną opinię Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pismo z dnia 20 lipca 2022 r., znak: [...], pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pismo z dnia 29 lipca 2022 r., znak: [...] oraz pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia 26 lipca 2022 r., znak: [...], informujące, iż na trasie projektowanej inwestycji brak jest gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych.
Ponadto do wniosku dołączono wymaganą odrębnymi przepisami decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2023 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka istniejącego rowu.
Analiza akt sprawy wykazała, iż przedłożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany, jest zgodny z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679, z późn. zm.). Projekt sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera odpowiednie oświadczenie projektanta o zgodności z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został również uzgodniony na naradzie koordynacyjnej (zob. adnotacja na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" o tym, że dokumentacja była przedmiotem narady koordynacyjnej z dnia 16 marca 202j r., znak: GK.ZUDP.6630.1.31.2023).
Wojewoda prawidłowo poddał kontroli prowadzone przez Starostę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że nie naruszono w tym zakresie przepisów prawa.
Słusznie przyjął on, że przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zachowane wymogi proceduralne, ustalone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Starosta [...], zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia 14 lutego 2024 r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku o wydanie tej decyzji, wysyłając zawiadomienia na adres widniejący w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. Starostwa, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [....], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. urzędu oraz w prasie lokalnej – [....]. W powyższym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków, a także wskazał nieruchomości lub ich części, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Również kontrola wydanej przez Starostę [...] decyzji Nr D/III/2/2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: AB.6740.7.2.2024, prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona wad powodujących jej uchylenie w całości w trybie odwoławczym przez organ odwoławczy.
Wojewoda słusznie stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, a także działki w stosunku do których wprowadzono tymczasowe ograniczenia w korzystaniu (teren niezbędny dla obiektów budowlanych). Decyzja zawiera ponadto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii (pkt 7 decyzji) oraz określa Ii nie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik Nr 1 do decyzji) i linie podziału nieruchomości (załącznik Nr 2 do decyzji), który to podział przedmiotowa decyzja zatwierdza w pkt 2, na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę [...] pod numerem ewidencyjnym: [...] w dniu 08.12.2023 r. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany (pkt 1 decyzji) i określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] (pkt 3 decyzji). Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 8 decyzji), określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9 decyzji), a także szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (pkt 10 ppkt 2 decyli), jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt 10 ppkt 5 decyzji).
Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, działając na podstawie art 11a ust. 1 oraz art. 11f ust 1 specustawy drogowej Starosta [...] wydał w dniu 8 kwietnia 2024 r. zaskarżoną decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
O wydaniu przedmiotowej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 11f ust 3 specustawy drogowej, strony postępowania organ I instancji zawiadomił w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwu Powiatowego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. Starostwa, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. urzędu oraz w prasie lokalnej – [...].
W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu, zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy zrid organ podał informację o miejscu i terminie, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.
Ponadto decyzja została wysłana do wnioskodawcy za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wskazanych w katastrze nieruchomości, wysłane zostało zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r, znak: [...], również za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
Prawidłowo ustalono więc, że zarządca drogi spełnił wszystkie wymagania w zakresie kompletności i zawartości wniosku o ZRID ustalone cytowanymi wyżej przepisami art. 11d ust. 1 specustawy, a organ po dopełnieniu wskazanych powyżej wymogów wydał decyzję zgodną z regulacjami art. 11f ust. 1 ww. ustawy.
Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził jednak słusznie, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej.
Oceniając zebrane w sprawie dokumenty, w tym dokumentację projektową Wojewoda prawidłowo doszedł do przekonania, iż wymagają one uzupełnienia i przedłożenia dodatkowych wyjaśnień ze strony Inwestora. Wobec powyższego pismem z dnia 5 września 2024 r. wezwał on Burmistrza [...] do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty i wyjaśnienia wskazane w tym piśmie. Pełnomocnik Burmistrza [...] dokonał uzupełnień i złożył wyjaśnienia w dniu 30 października 2024 r. W wyniku tych działań dokonano korekty wniosku oraz dokumentacji projektowej, której weryfikacja wykazała, iż odpowiada ona prawu.
Z uwagi na konieczność dokonania minimalnej korekty mapy z proponowanym przebiegiem drogi poprzez m.in. uzupełnienie mapy o oznaczenie kilometrażu początku i końca projektowanych robót budowlanych stosownie do wniosku, prawidłowe określenie w legendzie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii określających granice terenu niezbędnego, mapa ta wymaga ponownego zatwierdzenia i stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji.
Uzupełnienia wymagały ponadto błędy dotyczące części opisowej i rysunkowej PZT oraz PAB. Z uwagi na formę dokonanej przez projektanta korekty dokumentacji projektowej tut. Organ postanowił uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i zatwierdzić PZT oraz PAB na nowo (wobec czego PZT i PAB stanowią załącznik Nr 3.1 i Nr 3.2 do niniejszej decyzji).
Z uwagi na fakt, iż w sentencji zaskarżonej decyzji zrid w sposób nieprawidłowy określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] uchylono w tym zakresie znajdujące się na stronie 2 pkt 3 zapis i w tym zakresie orzeczono poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu.
Ponadto Inwestor przedłożył skorygowany wniosek o wydanie decyzji zrid dotyczący nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, w zakresie celu ograniczenia w korzystaniu. Tym samym tut. Organ uchylił również w sentencji zaskarżonej decyzji zapisy dotyczące działek oraz celu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i orzekł w miejsce uchylenia, o nowej treści zapisów.
Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć prawidłowo – zdaniem Sądu - uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., gdyż stanowią w istocie skorygowanie dostrzeżonych nieprawidłowości, bez zmiany przyjętych rozwiązań projektowych, a w szczególności bez zmiany przebiegu inwestycji.
Z uwagi na dokonywane uzupełnienia materiału dowodowego, Wojewoda pismem z dnia 18 listopada 2024 r" znale I-III.7821.3.2024 poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie składania ewentualnych wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie wniosła uwag.
W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody.
Jeżeli chodzi o sytuację prawną skarżących, reformatoryjna decyzja Wojewody nie zmieniła co do zasady istoty rozstrzygnięcia organu I instancji.
Reformacja miała charakter porządkujący, uzupełniający, korygujący zauważone błędy, ale jej charakter żadną miara nie doprowadził do orzeczenia na niekorzyść odwołujących się. O naruszeniu zakazu reforationis in peius nie ma mowy. Sami skarżący nie wskazali precyzyjnie nas czym naruszenie tego zakazu miałoby w ich przypadku polegać.
Skupili się na dopuszczalnym, co wyjaśniono już wcześniej, działaniu Wojewody w granicach zaskarżenia. Wojewoda jest instancją merytoryczną i w sytuacji zaskarżenia decyzji organu I instancji w całości, mógł ją zreformować, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji.
Zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11c i 11g ust. 3 specustawy jest więc niezasadny.
Skarżący zarzucili ponadto:
- naruszenie prawa materialnego, a to:
art 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wglądu na ochronę interesu właściciela nieruchomości położonej w K. o numerze ewidencyjnym [...], w ten sposób, że pod realizację inwestycji zajęto większą niż pierwotnie ustalono część nieruchomości dz. ewid. [...], w sytuacji gdy wielokrotnie wskazywano na możliwość wykorzystania do tego celu innej nieruchomości;
- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 7, 77, 78, 80 k.p.a., polegające na nie podjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez nie wzięcie pod uwagę, że pod przebudowę drogi można wykorzystać również część nieruchomości leżącej po drugiej stronie drogi, co spowoduje zmniejszenie obciążenia działki [....].
art. 7, 8, 9, 11 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r., poprzez naruszenie podstawowych zasad, tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli i zasady przekonywania, a także zasady równości wobec prawa, poprzez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie ustalenie daleko idących negatywnych skutków mających wpływ na sytuację życiową skarżącej, biorąc pod uwagę fakt, że działka [...] stanowi działkę komercyjna, a przejęcie przez gminę wskazanej w decyzji części nieruchomości znacznie utrudni z niej korzystanie i spadek jej wartości, w sytuacji, gdy na przedmiotową inwestycję może zostać wykorzystana działka znajdująca się po drugiej stronie drogi, naprzeciwko nieruchomości skarżącej.
Skarżący są właścicielami działek nr [...].
Skarżąca jest ponadto właścicielem nieruchomości położonej w K. o nr ewid [...].
W uzasadnieniu skarg podniesiono, że po zapoznaniu się w dniu 19 lutego 2024 r. w siedzibie Starostwa w [...] z projektem inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej publicznej, ul. [...] w K. od km 0+003 do km 0+431 wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi" pismem z dnia 28 lutego 2024 r. i kolejnym z dnia 18 kwietnia 2024 r. skarżący zgłosili zastrzeżenia, iż nie można zgodzić się z przedstawionymi na mapie założeniem zajęcia, na realizację wspomnianego projektu, nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] o szerokości 2,8 m. Na mapach projektu inwestycji drogowej zostało wskazane, iż pod planowaną przebudowę drogi z nieruchomości [...] ma zostać zajęta cześć nieruchomości o szerokości 2,8 m. Według zapewnień udzielonych, przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez inwestora - Gmina [...] na powyższą inwestycję drogową miała zostać zajęta część ww. nieruchomości o szerokości 1,5 m, na co została wyrażona zgoda. Powyższe zostało ustalone podczas spotkania w dniu 29 września 2023 r. z ówczesnym Burmistrzem [....] J.Z. i projektantem wspomnianej inwestycji M.T. Wynikający z projektu zamiar zajęcia, na realizację wymienionego projektu drogowego nieruchomości [...] i nr [...] o szerokości 2,8 m stoi w sprzeczności z pierwotnymi ustaleniami dotyczącymi przedmiotowej inwestycji.
Skarżący wskazali, że w roku 2017 r. została zawarta umowa z A. S.A. dotyczącą odstąpienia części nieruchomości [...] i nr [...] (o szerokości 1,5 m) na przebudowę sieci energetycznej, która ma polegać na umieszczeniu w ziemi kabli średniego napięcia ( mapa planowanej modernizacji w załączeniu). O danym fakcie inwestor (Gmina [...]) miał wiedzę od roku 2018 r. Umieszczenie kabli w ziemi wzdłuż drogi, która ma zostać przebudowana, wiążę się z tym, że trzeba również jeszcze dalej przesunąć ogrodzenie działki, co faktycznie spowoduję dalsze ograniczenie powierzchni nieruchomości.
Na realizację wspomnianej inwestycji drogowej i dotyczącej modernizacji sieci energetycznej jest odstępowana nieruchomość [...] o szerokości 3 m. Dodatkowe, poza pierwotnymi ww. ustaleniami - 1,5 m, zajęcie przez Gminę [...] 1,3 m (łącznie z inwestycją modernizacyjną sieci energetycznej - 5,3 m) nieruchomości pod wykonanie inwestycji drogowej jest okolicznością, którą nie można zaakceptować.
Zaznaczyli ponadto, że pod inwestycję na danym odcinku może zostać również przeznaczona działka leżąca po drugiej stronie drogi.
Gdyby organ administracji przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowanie dowodowe, z pewnością ustaliłby stan sprawy zgodny ze stanem rzeczywistym, co pozwoliłoby zastosować w niniejszej sprawie właściwe przepisy, a przede wszystkim odnieść się do przedstawionego w pismach z dnia 28 lutego 20245 r. i 18 kwietnia 2024 r.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarg organ dogłębnie, z poszanowaniem zasady proporcjonalności przeprowadził kontrolowane postępowanie.
Co do miejsca realizacji inwestycji, inwestor złożył w toku postępowania przekonujące wyjaśnienia w odpowiedzi na zarzuty skarżących.
W piśmie z dnia 14 marca 2024 r. wyjaśnił on, że:
"Gmina [...] realizuje dokumentację projektową dla ww. zadania inwestycyjnego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2023.162 tj. z dnia 2023.01.20).
Trasa drogi, elementy zagospodarowania terenu oraz przebieg projektowanych i przebudowywanych sieci infrastruktury technicznej zostały zaprojektowane ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnego przebiegu pod względem rozwiązań technicznych oraz kosztów realizacji robót budowlanych. Parametry zaprojektowanej drogi gminnej bezpośrednio wynikają z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022. i 518 z dnia 2022.07.20). Przebieg podziemnych sieci infrastruktury technicznej zaprojektowany został na podstawie warunków technicznych i norm branżowych.
Proponowany przebieg drogi został zaprojektowany z założeniem, że istniejące działki drogowa nr ew. [...] - obręb K. (własność Gminy [...]) i [...] - obręb K. (własność Gminy [....] w udziale 8769/10240) zostaną objęte liniami rozgraniczającymi projektowany pas drogowy. Dzięki temu w maksymalnym stopniu ograniczone zostanie zajęcie gruntów prywatnych pod budowę drogi.
Właściciele działek dzielonych pod inwestycję zostali poinformowani, że zarówno za nieruchomość zajętą pod drogę, jak i za składniki roślinne (drzewa) oraz za ogrodzenie przysługuje im odszkodowanie, ustalone na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego.
• W odniesieniu do działki [...];
Podział działki wynika z konieczności pozyskania terenu dla istniejącego kabla sieci energetycznej średniego napięcia kolidującego z projektowana droga. Zgodnie z mapą do celów projektowych oraz warunkami technicznymi zarządcy sieci – A. S.A. pod nawierzchnia projektowanej drogi biegną dwa, istniejące kable energetyczne średniego napięcia kolidujące z projektowaną infrastrukturą — utwardzeniem drogi betonem asfaltowym ograniczającym dostęp do sieci w razie awarii, kanalizacją deszczową oraz wodociągiem sieci miejskiej.
Przebudowane kable zaprojektowano w obrębie dzielonej działki [...] z uwagi na konieczność zachowania odległości kabli energetycznych; od krawędzi jezdni {I m), wzajemnie od siebie (1 m) oraz teren niezbędny do wykonania robót ziemnych (szerokość wykopu i odkład ziemi w trakcie kopania rowów) jak również ograniczenie kosztów przełożenia kabli - brak ich ciecia, wydłużania, zabezpieczania przy skrzyżowaniach i innymi sieciami i mufowania.
Lokalizacja kabli po przeciwnej stronie drogi nie jest możliwa, z uwagi na projektowane, nowe sieci instalacyjne zlokalizowane pod projektowanym chodnikiem: - wodociąg miejski 0200, - oświetlenie uliczne, dla którego wymagane jest również pozyskanie działek prywatnych w trybie ZR.ID, - wymogi normatywne określające wzajemne odległości pomiędzy sieciami instalacyjnymi oraz dodatkowymi kosztami związanymi z wydłużeniem tras kablowych oraz ich zabezpieczeniem przy skrzyżowaniu z istniejąca kanalizacją teletechniczną ośmiorurową - oznaczenie 8t, projektowaną kanalizację deszczową, projektowanym wodociągiem.
Podział działki nr ew. [...] pod inwestycję dotyczy jedynie niezagospodarowanej część działki o powierzchni 0,37 ara (kształt zbliżony do prostokąta o wymiarach ok. 1,3x29,6 m). Przytoczona w Piśmie szerokość 2,8 m zajęcie działki nr ew. [...] odnosi się do łącznej zajętości z działką [...].
• W odniesieniu do działki [...]
Podział działki wynika z konieczności pozyskania terenu dla istniejącego kabla sieci energetycznej średniego napięcia kolidującego z projektowana droga. Zgodnie z mapą do celów projektowych oraz warunkami technicznymi zarządcy sieci – A. S.A. pod nawierzchnia projektowanej drogi biegną dwa, istniejące kable energetyczne średniego napięcia kolidujące z projektowaną infrastrukturą - utwardzeniem drogi betonem asfaltowym ograniczającym dostęp do sieci w razie awarii, kanalizacją deszczową oraz wodociągiem sieci miejskiej.
Na podzielonej działce, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu przebiega część nawierzchni jezdni wraz z krawężnikiem oraz przebudowane kable których średniego napięcia których przebieg wymagagachowania normatywnej odległości od krawędzi jezdni (Im), wzajemnie od siebie (I m) oraz teren niezbędny do wykonania robót ziemnych (szerokość wykopu i odkład ziemi w trakcie kopania rowów) jak również ograniczenie kosztów przełożenia kabli - brak ich ciecia, wydłużania, zabezpieczania przy skrzyżowaniach i innymi sieciami i mufowania.
Lokalizacja kabli po przeciwnej stronie drogi nie jest możliwa, z uwagi na projektowane, nowe sieci instalacyjne zlokalizowane pod projektowanym chodnikiem: - wodociąg miejski 0200, - oświetlenie uliczne, dla którego wymagane jest również pozyskanie działek prywatnych w trybie ZR.ID, — wymogi normatywne określające wzajemne odległości pomiędzy sieciami instalacyjnymi oraz dodatkowymi kosztami związanymi z wydłużeniem tras kablowych oraz ich zabezpieczeniem przy skrzyżowaniu z istniejąca kanalizacją teletechniczną ośmiorurową - oznaczenie 8t, projektowana kanalizacja deszczową, projektowanym wodociągiem.
Podział działki nr ew. [...] pod inwestycję dotyczy jedynie niezabudowanej części działki o powierzchni 0,5 ara (kształt zbliżony do trapezu o wymiarach ok. 2,8x1,3x24,9 m).
Projekt zagospodarowania terenu jak i przebieg przebudowywanych kabli jest zgodny:
Warunkami technicznymi usunięcia kolizji istniejącej sieci elektroenergetycznej A. - pismo nr [...] z 16.12.2022 r.
Protokołem z narady koordynacyjnej ZUDP nr [...] z 06.07.2023 r.
Uzgodnieniem branżowym A. - Protokół nr [...] z 30.10.2023 r.
Gmina [...] nie odnosi się do przytoczonej w piśmie umowy z 2017 r. pomiędzy Właścicielami działek a A. Inwestorem tego przedsięwzięcia (wykonanie nowej sieci kablowej średniego napięcia — oznaczonej na PZT jako siec projektowana) jest A., a inwestycja ta nie jest powiązana z inwestycją drogową i będzie realizowana przez zarządcę tej sieci.
W dniu 29.09.2023 r. odbyło się w terenie spotkanie z Właścicielami przedmiotowych nieruchomości z udziałem przedstawicieli Gminy [...] oraz Projektanta.
Celem spotkania było przedstawienie właścicielom przyjętych rozwiązań projektowych oraz próba wypracowania takiego rozwiązania, które byłoby poprawne techniczne pod względem projektowanych rozwiązań oraz w jak najmniejszym stopniu minimalizowało zajętość gruntów prywatnych. Z tego powodu odstąpiono od ingerencji w działkę nr [...] kosztem działek [...] oraz zawężając szerokość drogi do 5m.
Projektant podjął próbę uświadomienia Właścicielom, że ze względu na różnice wysokościowe pomiędzy prawą i lewą stroną pasa drogowego wskazanym jest wejście również w działkę [...] celem uniknięcia koniecznej przebudowy zjazdu do posesji i nr bud. [...] na działkę [...], na co Właściciele kategorycznie nie wyrazili zgody. Projektant i Inwestor poinformowali Właścicieli, że ogrodzenie posesji będzie zdemontowane, natomiast nie będzie konieczności demontażu bramy wjazdowej, która w stanie istniejącym jest cofnięta i zlokalizowana w granicy działek [...].
Właściciele działek oznajmili kilkukrotnie, że nie zgadzają się na zmianę istniejących granic działek niezależnie od uciążliwości wynikających z bezpośredniej lokalizacji drogi od granic posesji i wyniesienia w stosunku do działek po przeciwnej stronie drogi. Wobec braku możliwości osiągnięcia jakiegokolwiek kompromisu i braku płaszczyzny porozumienia, nie dokonano wiążących ustaleń co do ostatecznego przebiegu pasa drogowego".
Wyjaśnienia te –m zaakceptowane przez organy - mają pokrycie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zostały zaprzeczone przez skarżących. Samo, zrozumiałe poczucie krzywdy czy niesprawiedliwości nie może być podstawą do wzruszenia prawidłowej, mającej oparcie w przepisach obowiązującego prawa decyzji.
Wojewoda oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Zawarcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w tym przepisie nie oznacza, że należało uwzględnić prawo własności działek skarżących i poprowadzić drogę w inny sposób, który nie ingerowałby w ich granice.
Prawo własności nieruchomości nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone (art. 64 ust. 3 Konstytucji), w zakresie nie naruszającym istoty tego prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności.
Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. (NSA II OSK 2526/19).
Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań.
Odnosząc powyższe do realiów sprawy należy wskazać, że owszem zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości działek skarżących poprzez ich wywłaszczenie pod planowaną drogę ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem.
Fakt, że – ich zdaniem - możliwe było poprowadzenie drogi z mniejszym uszczerbkiem dla ich własności nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji z.r.i.d. kontroli sądowej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej. Zachodzi ona gdy doszło do niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – realizacja planowanej drogi jest uzasadniona celami publicznymi, a zatem brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie.
Nadto zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżących co do alternatywnego przebiegu inwestycji. Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżących prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące lokalizacji planowanej drogi. Rola organu w tej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżących do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej w innym miejscu.
Powołane w skardze normy konstytucyjne odnośnie ochrony prawa własności nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt SK 17/13, umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności: 1) art. 1, art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zakresie, w jakim ustawodawca nie uregulował przesłanki materialnoprawnej "niezbędności danej nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego" dającej organom administracji publicznej instrument do kontroli wniosku inwestora inwestycji drogowej w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego, z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 23 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim regulacja tego przepisu oraz przyjmowana na jego gruncie interpretacja prowadzi do uznania, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się art. 112 ust. 3 u.g.n. (przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej), z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji; 3) art. 1, art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do uznania, że wojewoda w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest związany wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza jego oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych rozwiązań co do lokalizacji inwestycji drogowej oraz, że analiza przebiegu inwestycji powinna być dokonywana nie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
W ocenie Trybunału: "ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w u.g.n. Zasady uzyskiwania nieruchomości określone w tej ustawie dotyczą obszernego katalogu celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 u.g.n. Budowa dróg publicznych wszelkich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych, do których należy także m.in. budowa linii kolejowych, lotnisk, czy zapewnienie obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, szkół czy domów opieki społecznej. W tym kontekście wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne." "W wyroku Trybunału z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), dotyczącym ustawy o inwestycjach drogowych, stwierdzono m.in., że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi". Także w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), który odnosi się do ustawy o inwestycjach drogowych, Trybunał wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".
Z powyższego wynika, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.
Podkreślić należy, że za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 specustawy).
Nieuwzględnienie proponowanego przez skarżących, alternatywnego przebiegu inwestycji odpowiada prawu bowiem organy ani Sąd w toku postępowania o wydanie decyzji z.r.i.d. nie są uprawnione oceniać racjonalności przedstawionego przez inwestora przebiegu drogi a tym bardziej go modyfikować. Żaden przepis specustawy nie dał im takiej kompetencji.
W świetle brzmienia art. 11a i art. 11e z.r.i.d. zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy z.r.i.d. nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Przedmiotowy wniosek i decyzja wydana na jego podstawie spełniały te kryteria.
Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Z uwagi na ukształtowanie zabudowy, budowa drogi na tym terenie jest niewątpliwie celowa, potrzeba ta nie była przez nikogo kwestionowana.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.. 151 P.p.s.a. oddalił skargi jako niezasadne.