II SA/RZ 584/22

II SA/Rz 584/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 marca 2022 r. nr P-II.4131.2.77.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Baranów Sandomierski - skargę oddala -
Uzasadnienie
Rada Miejska w Baranowie Sandomierskim zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 marca 2022 r. nr P-II.4131.2.77.2022 stwierdzające nieważność uchwały Nr XLI/341/22 Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 23 lutego 2022r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Baranów Sandomierski. W podstawie prawnej Organ nadzoru powołał art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022r. poz. 172), określanej w dalszej części jako "u.o.p.l.".
Zakwestionowana uchwała uregulowała zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Baranów Sandomierski, a wydano ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 21 ust. 1, 2 i 3 u.o.p.l. Stwierdzając jej nieważność Wojewoda wskazał, że tego rodzaju akt, w świetle brzmienia art. 21 ust. 3 u.s.g., musi regulować wszystkie wskazane w tym przepisie zagadnienia, a ponadto rada może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe regulacje związane z najmem. Pominięcie przez radę któregoś z obligatoryjnych elementów uchwały skutkuje natomiast brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody, kontrolowana przez niego uchwała nie obejmuje swym zakresem wszystkich wymienionych w powołanym przepisie kwestii. Nie zamieszczono w niej bowiem regulacji dotyczącej: określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l.), warunków dokonywania zamiany lokali pomiędzy najemcami lokali należących do zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach (art. 21 ust. 3 pkt 4 u.o.p.l.), sposobu poddania kontroli społecznej spraw rozpatrywanych i załatwianych z wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali (art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l.). Ponadto, zdaniem Wojewody, badany akt zwiera jeszcze inne naruszenia prawa. W rozdziale 2 uchwały zatytułowanym "Dochód i jego wysokość jako przesłanka oddania w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokalu w § 3 ust.2 pkt 1 zawarto bowiem zapis o treści: "Uprawnionym do najmu lokalu socjalnego są osoby, które nabyły prawo do wynajęcia takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądu." Następnie, w rozdziale 4 uchwały określającym kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokalu zamieszczono zapis, w myśl którego pierwszeństwo do zawarcia umowy lokalu mieszkalnego przysługuje osobom "które są uprawnione do otrzymania lokalu zamiennego na podstawie przepisów ustawy lub orzeczenia sądowego". Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.p.l., w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu albo braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia najmu socjalnego lokalu ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Dlatego też, zdaniem Organu nadzoru, materia dotycząca możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą upoważnioną do tego na mocy wyroku sądu, stanowi materię uregulowaną w ustawie i leży poza kompetencją uchwałodawczą rady gminy. W sytuacji, gdy nie istnieją regulacje wskazujące, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l., przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu.
Wojewoda zauważył również, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l., w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rada powinna określić zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W § 8 ust. 2 i 3 badanej uchwały zawarto jednakże regulacje dotyczące określenia warunków, jakie mają spełniać tego rodzaju osoby, aby pozostać w lokalu. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.p.l., prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, w świetle którego niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. Ustawodawca przypisał bowiem kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego jedynie przypadkowi zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego, co wynika z art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Wojewoda zaznaczył, że pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków uprawniających do zawarcia umowy najmu wobec osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, takich jak: wiek, brak tytułu prawnego do innego lokalu, brak możliwości zamieszkania wspólnie z rodzicami, posiadanie rodziny, brak możliwości przekwaterowania na poprzednie miejsce zamieszkania wykracza poza delegację ustawową. Poza tym, w myśl art. 5 u.o.p.l., oddanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy do odpłatnego używania (najem) następuje w wyniku zawarcia umowy. W kwestii zdolności do dokonywania czynności prawnych i zawierania umów, w tym umów najmu przez osoby ubiegające się o ich zawarcie zastosowanie będą miały zatem przepisy Kodeksu cywilnego. Wprowadzanie w uchwale (§ 8 ust.3 pkt 2) warunku uprawniającego do zawarcia umowy najmu, jakim jest "wymagany wiek pełnoletności" jest zatem całkowicie nieuprawnione. Podobną uwagę należy także odnieść do przepisu § 2 uchwały.
Następnie, Wojewoda zakwestionował brzmienie § 10 pkt 1-11 uchwały, w którym określono procedurę rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem socjalny lokali. Wskazał, że najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy następuje na podstawie umowy. Wprawdzie akt zatwierdzający listę osób uprawnionych do zawarcia takiej umowy jest aktem z zakresu administracji publicznej i decyzję o zamieszczeniu na liście podejmuje organ wykonawczy gminy, jednakże nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem jest najem mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym gminy, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. Rozstrzygnięcie, czy wnioskodawca może zostać zakwalifikowany i w jakiej kolejności do zawarcia umowy najmu ma jednakże charakter administracyjnoprawny. Jego istotą jest sama kwalifikacja do grupy osób uprawnionych do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Podlega ono kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stąd, w ocenie Organu nadzoru, Rada nie może być określona w procedurze mającej na celu ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu jako organ odwoławczy od rozstrzygnięć Burmistrza dotyczących zamieszczenia na tej liście. Ponadto, rozpatrywanie odwołań i podejmowanie w wyniku ich rozpatrzenia rozstrzygnięć przez Radę w indywidualnych sprawach z wniosków o zawarcie umowy najmu naruszałoby kompetencje przyznane organowi wykonawczemu gminy przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza) należy gospodarowanie mieniem komunalnym oraz z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującym, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt (burmistrz). Nie można, zdaniem Organu nadzoru, również uznać, że Rada przyznając sobie prawo do rozpatrywania odwołań od decyzji Burmistrza w sprawie "przydzielenia lokalu mieszkalnego" określiła w istocie sposób poddania kontroli społecznej rozpatrywania i załatwiania spraw z wniosków o najem lokali, do czego jest obowiązana na podstawie art. 21 ust.3 pkt 5 u.o.p.l. Kontrola społeczna, o której mowa w tym przepisie powinna bowiem obejmować tryb rozpatrywania wszystkich, bez ograniczenia, wniosków o najem lokali, a nie tylko tych, od których zostałoby wniesione odwołanie. Dodatkowo, kontrola społeczna musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego.
W zakresie przyznanej radzie delegacji nie mieści się także w ocenie Organu nadzoru ustalenie obligatoryjnych elementów wniosku o zawarcie umowy najmu. Należy to do organu wykonawczego gminy. Stąd też wymaga zakwestionowania załącznik do uchwały, którym jest "Wniosek o przydział lokalu mieszkalnego komunalnego, socjalnego, lokalu zamiennego". Poza tym, niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawy jest zawarte zarówno w treści uchwały, jak i we wskazanym załączniku sformułowanie: "lokal socjalny". W związku z wprowadzoną w życie w dniu 21 kwietnia 2019r. zmianą ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz.756) przestało bowiem obowiązywać pojęcie "lokal socjalny". Ustawodawca obecnie posługuje się pojęciem "najmu socjalnego lokalu".
W ocenie Organu nadzoru, zawarta w § 11 uchwały regulacja została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 , art. 21 ust. 3 pkt 1 i art. 21 ust. 3b u.o.p.l. We wskazanym paragrafie zawarto zapis, w myśl którego lokale mieszkalne o powierzchni powyżej 80 m2 będą zasiedlane w drodze przetargu otwartego odnośnie do ustalenia stawki czynszu. W przetargu będą mogły brać udział osoby nie posiadające innego lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do powyższej regulacji Wojewoda wskazał, że lokale o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 stanowią element mieszkaniowego zasobu gminy i powinny podlegać wynajmowi na takich samych zasadach, jak inne mieszkania komunalne, w tym co do wysokości czynszu. Wprawdzie art. 21 ust. 3b u.o.p.l. przewiduje możliwość określenia przez radę w uchwale, o której mowa w ust. 1 pkt 2, kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jednakże, jak wskazuje art. 21 ust. 3c u.o.p.l., kryteria te stosuje się tylko w sytuacji, w której lokalu nie można wynająć w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, których wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy został przyjęty do realizacji. Ponadto, powyższa regulacja, z której wynika, iż przedmiotowe lokale oddawane są w najem w drodze przetargu jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 i ust.2, art. 21 ust.3 pkt 1 i art. 21 ust. 3b u.o.p.l., w myśl których zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, osiągających określony w uchwale dochód. W kontekście powyższych przepisów niedopuszczalne jest zatem wynajęcie lokali mieszkalnych w drodze przetargu na wysokość miesięcznego czynszu za najem.
Zdaniem Organu nadzoru, zawarte w uchwale unormowanie nie spełnia ponadto wymogów poprawnej legislacji w zakresie tego, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Stosownie do określenia w tytule rozdziału 2 uchwały materii, jaka powinna być tam uregulowana, zawarte w tym rozdziale przepisy powinny dotyczyć wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu. Materia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 2-4 i ust. 2 pkt 1 zamieszczonym we wskazanym rozdziale uchwały dotyczy jednakże warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Co więcej, ta sama materia jest w uchwale unormowana po raz kolejny w § 5 tej uchwały, zamieszczonym w kolejnym rozdziale pn.: "Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", co prowadzi do tego, że przepisy w tym zakresie są niejasne i nieprecyzyjne. Rozdział 3 uchwały nie zawiera z kolei żadnej regulacji, dotyczącej zasad stosowania obniżek czynszu pomimo, że rozdział ten zatytułowano: "Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokalu oraz zasady stosowania obniżek czynszu". W § 7 ust. 2 i 3 uchwały zawarto natomiast niejasne regulacje dotyczące dokonywania zamiany lokali. Nie wynika z nich bowiem jednoznacznie czy zamiana każdego wynajmowanego lokalu na inny lokal wymaga zgody Burmistrza Miasta i Gminy Baranów Sandomierski, czy tylko w przypadku, o którym mowa w §7 ust. 3 uchwały (tj. gdy w wyniku zamiany zwolniony zostaje lokal o powierzchni większej od lokalu proponowanego do zasiedlenia) taka zgoda jest wymagana.
Rada Miejska w Baranowie Sandomierskim zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 21 ust. 3 pkt 1 i pkt 3-6 u.o.p.l.;
art. 21 ust. 3c u.o.p.l.,
art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.
W związku z powyższym, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Organu kosztami postępowania w sprawie.
W ocenie Rady, zawarte w uchwale zapisy odzwierciedlają w pełni regulacje ustawowe. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia wymogów poprawnej legislacji Rada wskazała, że zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu. W przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiot skargi mogą stanowić akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten sprawowany jest m. in. przez wojewodę, a jego kryterium stanowi zgodność z prawem, o czym przesądza art. 85 i art. 86 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru orzeka o nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Czyni to w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia takiej uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie każde jednak naruszenie prawa powoduje wskazany wyżej skutek, o czym przesądza brzmienie art. 91 ust. 4 u.s.g., wedle którego, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, a ogranicza się wówczas do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały zalicza się fakt jej podjęcia przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenie procedury jej uchwalania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11.02.1998 r. II SA/Wr 1459/97).
Sąd administracyjny kontroluje zaskarżone formy działalności administracji publicznej również pod kątem zgodności z prawem, do czego obliguje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt, o czym mowa w art. 148 P.p.s.a. Jeśli zaś uznaje skargę za bezzasadną, wówczas oddala ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W niniejszym postępowaniu zaskarżone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, które stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 23 lutego 2022 r. Nr XLI/341/22. Uchwała ta podjęta została na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a konkretnie w oparciu na art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tego aktu. W świetle tych unormowań, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przy czym, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (art. 21 ust. 3 u.o.p.l.):
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
Wojewoda zarzucił, że kontrolowana uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie, w sytuacji, gdy są one obligatoryjne, a zatem muszą znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich zapisach uchwały, a tylko dodatkowo mogą być w niej określone jeszcze inne elementy. Uwagę tę należy uznać za słuszną. Brzmienie art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wskazuje bowiem wyraźnie, że "w szczególności" wymienione w nim kwestie winny zostać uregulowane w uchwale. Organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie zasad wynajmowania lokali nie może zatem pominąć żadnego z elementów wskazanych w przywołanym przepisie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w danej materii. Powołany art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. nakazuje, by w uchwale wskazana została wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca stosowanie obniżek czynszu. Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że w kwestionowanym akcie brak jest realizacji drugiej części powołanego przepisu, bowiem Rada nie zamieściła unormowań dotyczących wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu. Z kolei, w § 3 ust. 1 pkt 2-4 zawarła przepisy odnoszące się do warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do poprawy, które na dodatek częściowo powtórzyła w rozdziale 3 zatytułowanym "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do poprawy", który to zabieg powtórzenia jest oczywiście niedopuszczalny, bowiem zaburza jasność i spójność regulacji. Prawodawca gminny winien zaś niewątpliwie zapewnić czytelność tworzonych przez siebie przepisów, co jest elementem reguł poprawnej legislacji, wynikających z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego.
Trafnie Wojewoda zwrócił także uwagę na nieprawidłowość zapisu w § 6 pkt 2 rozdziału 4 uchwały, zatytułowanego "Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokalu oraz zasady stosowania obniżek czynszu". Wedle wskazanego paragrafu, "Pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego przysługuje następującym osobom: są uprawnione do otrzymania lokalu zamiennego na podstawie przepisów ustawy lub orzeczenia sądowego". Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały, "Uprawnionym do najmu socjalnego lokalu są osoby, które nabyły prawo do wynajęcia takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądu". Następnie, Wojewoda zasadnie powołał także art. 14 ust. 1 u.o.p.l., który stanowi, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu albo braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia najmu socjalnego lokalu ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Słusznie więc Organ nadzoru podniósł, że kwestia dotycząca najmu socjalnego lokalu jest już uregulowana w ustawie i nie wymaga normowania w uchwale rady gminy, co wskazuje na to, że kompetencja uchwałodawcza gminy jej nie obejmuje. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył szereg orzeczeń sądowych, z których konkluzjami Sąd w składzie niniejszym w pełni się zgadza. Podniesiono w nich, że art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l., przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych (obecnie ustawodawca posługuje się pojęciem najmu socjalnego lokali) i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 u.o.p.l. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. charakter przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25.06.2010 r. I OSK 732/10, z 12.10.2022 r. III OSK 1530/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13.05.2021 r. III SA/Gl 296/21). Skoro więc żaden przepis ustawowy nie pozwala na uprzywilejowanie osób eksmitowanych z przyznanym wyrokiem sądu powszechnego uprawnieniem do lokalu socjalnego, względem innych osób oczekujących na lokal gminny, to gmina nie ma podstaw prawnych, aby w uchwale w przedmiotowym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo.
W konsekwencji, ustalone w § 6 pkt 2 kontrolowanej uchwały pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu mieszkalnego w stosunku do określonej w tym przepisie kategorii osób, a zatem tych, które są uprawnione do otrzymania lokalu zamiennego na podstawie przepisów ustawy lub orzeczenia sądowego, wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt. 3 u.o.p.l. Przepisy tej ustawy nie dają bowiem podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. To art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 tej u.o.p.l., wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im "lokali socjalnych". Tworzone zaś przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą samodzielnie tworzyć granic tego ustawowego obowiązku. Tym samym, zasadnie Wojewoda przyjął, że regulacja powołanego przepisu uchwały ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania "lokali socjalnych" na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 u.o.p.l., co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego.
W dalszej kolejności Wojewoda zakwestionował treść § 8 ust. 2 i ust. 3 uchwały. Pierwszy z tych przepisów stanowi o tym, że "Osobom pozostającym w lokalu opuszczonym przez najemcę lub osobom, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy może być przyznany ten lokal, jeżeli spełnią warunki określone w ust. 3. W ustępie tym przedstawiono zaś te warunki, wśród nich "wymagany wiek pełnoletności". Trafnie w odniesieniu do powyższego Wojewoda zauważył, że art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. nakazuje w uchwale określić zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Nie stanowi więc o potrzebie uregulowania warunków przyznania lokalu, co stanowi niewątpliwie o wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego. Brak jest podstaw, by przepisy gminne wprowadzały zapisy wyłączające pewne kategorie mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu nieruchomości. Określenie dodatkowych kryteriów zawarcia umowy najmu lokalu dla osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, nie ma więc oparcia w przepisach prawa i wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l.
Zgodzić się także należy ze stwierdzeniem Organu nadzoru, iż odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy. Powyższe skutkuje koniecznością przyjęcia, że co do zdolności do zawarcia takich umów zastosowaniu podlegają odpowiednie regulacje ustawy Kodeks cywilny, a zatem zawarcie przez Radę wymogu pełnoletności jako koniecznego do zawarcia umowy nie znajduje uzasadnienia. Wykracza bowiem poza materię, którą Rada w przedmiotowej uchwale mogła unormować. Taka sama sytuacja ma miejsce w § 2 uchwały, w którym mowa jest o tym, że lokale mieszkalne w budynkach stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy oddawane są w najem na czas nieoznaczony osobom pełnoletnim.
Nie można również odmówić słuszności stwierdzeniu Organu, że w sposób nieuprawniony podany został w § 8 ust. 3 pkt 5 uchwały jako warunek przyznania lokalu osobie, która nie wstąpiła w najem po śmierci najemcy lub pozostała w lokalu opuszczonym, brak tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Warunek taki, jak to wynika z art. 23 ust. 2 u.o.p.l. dotyczy bowiem tylko przypadków umów najmu socjalnego lokalu. Tym samym nie można go rozciągać na inne umowy dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Zakwestionowane przez Wojewodę zostały także unormowania § 6, § 8 i § 11 uchwały. Zawarto je w rozdziale zatytułowanym: "Procedura rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem socjalnych lokali oraz sposób poddania kontroli społecznej". Przewidują one, że na podstawie złożonych wniosków oraz uzyskanej opinii Burmistrz podejmuje decyzję o przydzielenie lokalu mieszkalnego. Odwołanie od rozstrzygnięć Burmistrza rozpatruje Rada, zaś osobom, które nie zostały ujęte na listach osób oczekujących na przydział najmu lokalu przysługuje prawo wniesienia odwołania do Burmistrza.
Słusznie Wojewoda podkreślił, że najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy następuje na podstawie umowy, a zatem mają tutaj zastosowanie regulacje Kodeksu cywilnego. Równocześnie jednak, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny (zob. również postanowienie NSA z 21.03.2018 r. I OSK 320/18). Tak więc ta część procedury przydziału lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, w której weryfikuje się wnioski w tym zakresie w celu stworzenia listy mieszkaniowej ma charakter administracyjnoprawny, bowiem kolejny etap to zawarcie umowy, a zatem materia cywilnoprawna. Okoliczność jednak, że ten wskazany wstępny etap to kwestia administracyjnoprawna nie oznacza, że wydawana jest w tym zakresie decyzja administracyjna, od której przysługiwałoby w dalszej kolejności prawo wniesienia odwołania. Jak wyżej podniesiono, w orzecznictwie przyjęto, że rozstrzygnięcie burmistrza co do tego, kto jest uprawniony do zawarcia umowy o przydział lokalu mieszkalnego to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który służy skarga do sądu administracyjnego. Nadto, jak zasadnie zauważył Organ nadzoru, rozpatrywanie odwołań i podejmowanie w wyniku ich rozpatrzenia rozstrzygnięć przez Radę w indywidualnych sprawach z wniosków o zawarcie umowy najmu naruszałoby kompetencje przyznane organowi wykonawczemu gminy przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza) należy gospodarowanie mieniem komunalnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującym, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt (burmistrz).
Sąd podziela także spostrzeżenie Wojewody, że nie można uznać, że Rada przyznając sobie prawo do rozpatrywania odwołań od decyzji Burmistrza w sprawie "przydzielenia lokalu mieszkalnego" określiła w istocie sposób poddania kontroli społecznej rozpatrywania i załatwiania spraw z wniosków o najem lokali, do czego jest obowiązana na podstawie art. 21 ust.3 pkt 5 u.o.p.l. Taka kontrola społeczna powinna bowiem obejmować nie tylko wnioski, w przypadku których zostało złożone odwołanie do Rady, ale także te, w odniesieniu do których takiego odwołania brak. Poza tym, istotny jest również realny wymiar sprawowanej kontroli społecznej. Oznacza to, że w badanej uchwale brak jest obligatoryjnego jej elementu wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l.
Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Wojewody co do tego, że kwestia obligatoryjnych elementów wniosku o najem lokalu, jako składanego do Burmistrza, który ocenia taki wniosek i rozstrzyga co do uprawnienia do zawarcia umowy, nie należy do Rady. Tym samym, przekroczeniem delegacji ustawowej jest załącznik do skarżonej uchwały zawierający formularz takiego wniosku. W załączniku tym nieprawidłowo użyto ponadto pojęcia "lokalu socjalnego" w sytuacji, kiedy ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie posługuje się nim, a zawiera pojęcie "najmu socjalnego lokalu".
Nie można także odmówić słuszności stanowisku Organu nadzoru co błędnego sformułowania § 11 uchwały. Stanowi on, że "lokale mieszkalne o powierzchni powyżej 80 m.kw. będą zasiedlane w drodze przetargu otwartego odnośnie ustalenia stawki czynszu. W przetargu będą mogły brać udział osoby nie posiadające innego lokalu mieszkalnego." W art. 21 ust. 3b u.o.p.l. ustawodawca upoważnił radę do tego, by mogła ona w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustalić kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W kolejnym jednak ustępie tj. 3c ustawodawca zastrzegł, że kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 stosuje się, jeżeli lokalu nie można wynająć w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, których wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy został przyjęty do realizacji. Z zakwestionowanego tymczasem paragrafu nie wynika, by ustalone przez Radę inne reguły w odniesieniu do lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80 m.kw. dotyczyły tylko sytuacji, kiedy lokalu nie można wynająć w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, których wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy został przyjęty do realizacji. Prawidłowo też ponadto Wojewoda podniósł, że niedopuszczalne jest wynajęcie lokali mieszkalnych w drodze przetargu na wysokość miesięcznego czynszu za najem, kiedy z art. 4 ust. 1 i ust. 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. wynika, że zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, osiągających określony w uchwale dochód. Unormowanie zawarte w § 11 uchwały sprzeczne jest więc z tymi wskazanymi przepisami u.o.p.l.
Niejasne jest także, co zasadnie zauważył Wojewoda, czy zgoda Burmistrza, o której mowa w § 7 ust. 3 uchwały, a więc na zamianę lokalu na inny lokal odnosi się tylko do sytuacji, kiedy w wyniku zamiany zwolniony zostanie lokal o powierzchni większej od lokalu proponowanego do zasiedlenia.
Mając wszystkie powyższe uchybienia Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim na uwadze uznano, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania oraz przekroczenie jego granic skutkuje ułomnością uchwały w stopniu pozwalającym na przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadniało stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu w całości. W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreśla się, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24.02.2010 r. IV SA/Wr 593/09).
Z podanych wyżej względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. uznając, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego odpowiada prawu.