II SA/Rz 577/06

II SA/Rz 577/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Ewa Wojtyna
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1405/07 - Wyrok NSA z 2008-09-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 § 1, art. 111 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną -skargę oddala-
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Z. M. i uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt położony we wsi K., zajęty pod drogę publiczną powiatową nr 576 relacji K.-S.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że zarzuty Z. M. dotyczyły braku prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz przedmiotu postępowania. Skarżąca przyznała, że we wniosku inicjującym postępowanie z dnia [...].05.2003 r. nie wskazała za jaką nieruchomość żąda odszkodowania, ale w dalszych pismach, a to zażaleniu na bezczynność Starosty skierowanym do Wojewody i skardze na tę bezczynność do WSA w Rzeszowie, wykazała jakie części konkretnych parcel gruntowych – nr 52, 53 i 1532/1 zostały zajęte pod drogę.
Sąd uwzględnił jednak skargę z przyczyny innej niż w niej podniesione. Ujawnił bowiem, że już po wniesieniu w dniu [...].04.2004 r. przez Z. M. odwołania od decyzji Starosty, do tegoż organu w dniu [...].04.2004 r. wpłynął wniosek Z. M. o uzupełnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. "co do rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia części parceli gruntowej 1532/1 (droga polna) gm. kat. K. pod drogę publiczna powiatową nr 576 relacji K. –S. we wsi K.". Wniosek ten został złożony w ustawowym terminie, określonym w art. 111 § 1 k.p.a., a Starosta przesłał go Wojewodzie sygnalizując, że nie jest w stanie odnieść się do tego wniosku, bowiem akta administracyjne sprawy wraz z odwołaniem przesłał organowi II instancji.
Sąd stwierdził, ze w osnowie decyzji organu I instancji z dnia [...].04.2004 r. nie wskazano w stosunku do jakiego gruntu umorzono postępowanie o odszkodowanie, ogólnie podając, że umorzenie dotyczy odszkodowania za grunt położony we wsi K., natomiast z uzasadnienia tej decyzji wyraźnie wynika, że postępowanie odszkodowawcze umorzono jedynie w odniesieniu do części dawnych pgr 52 i 53, które wchodzą w skład działki nr 1316/1. W takim zakresie orzekł również organ II instancji.
Sad wyprowadził tezę, że jeśli strona w ustawowym terminie składa odwołanie i osobny wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 111 § 2 k.p.a. to odwołanie jest przedwczesne i wobec tego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i 105 § 1 k.p.a. powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś akta sprawy powinien przekazać organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Sąd powołał się w tym względzie na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r., III AZP 10/88, OSNCP Nr 9/1990, poz. 116. Rozpatrując merytorycznie odwołanie pomimo złożonego w terminie wniosku o uzupełnienie decyzji organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 111 § 1 k.p.a., a Sąd z powodu tego naruszenia prawa procesowego uchylił zaskarżoną decyzję.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Starosty umorzył postępowanie odwoławcze.
Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (organ powołał miejsce publikacji – Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm., z pominięciem tekstu jednolitego tej ustawy Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.).
W motywach wskazał, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne jest rezultatem odjęcia prawa własności, które następuje na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, co wynika z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). W świetle tego przepisu odwołująca domagając się odszkodowania, obowiązana była przedstawić ostateczną decyzję wojewody potwierdzającą przejście jej prawa własności do nieruchomości zajętej w dniu [...].12.1998 r. pod drogę publiczną, na rzecz Powiatu. Z. M. takiego dokumentu nie przedstawiła, nie uprawdopodobniła nawet faktu, że grunt zajęty w dniu [...].12.1998 r. pod drogę publiczną stanowił jej własność. Ponadto w swoim wniosku z [...].05.2003 r. nie wskazała za jaką nieruchomość lub jej cześć żąda odszkodowania. Pomimo tego Starosta ustalił, że kwestia odszkodowania może dotyczyć m. in. parceli gruntu rolnego: 52 i 53, które wchodzą w skład działki nr 1316/1. Parcele te jednak w żadnej części nie znajdowały się w pasie drogowym drogi publicznej relacji K.-S., dlatego też organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania odszkodowawczego jako bezprzedmiotowego. Nie ustalił jednak wszystkich stron postępowania, ponadto w osnowie decyzji nie wskazał przedmiotu, w stosunku do którego umorzył postępowanie odszkodowawcze, wskazał go wyraźnie w uzasadnieniu.
Wojewoda stwierdził następnie, że pismem z [...].04.2004 r. Z. M. zwróciła się do Starosty z żądaniem uzupełnienia decyzji z [...] kwietnia 2004 r. w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Starosta nie rozpatrzył tego wniosku, z uwagi na przekazanie akt przedmiotowej sprawy do wojewody. W takiej sytuacji rozpatrzenie przez Wojewodę odwołania Z. M. należy uznać za przedwczesne, bowiem organ II instancji powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś akta sprawy przekazać organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji.
Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. M., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenia przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą takiego zarzutu jest fakt, iż w postępowaniu nie brali udziału wszyscy współwłaściciele działek, za które skarżąca domaga się odszkodowania i ich następcy prawni. Skarżąca zwróciła uwagę, że organy pomimo swojej wiedzy o spadkobiercach A. S. i Z. S. nie dopuściły tych osób do udziału w charakterze strony. Taką wadą obarczone było postępowanie odwoławcze przed Wojewodą toczące się po uchyleniu jego uprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skarżąca podkreśliła, że bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i wyjaśniającego Wojewoda zmienił zasadniczo ocenę materiału dowodowego i stanu faktycznego i wydał zaskarżoną decyzję, dopasowując jej treść do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2005 r. II SA/Rz 539/04. Znamienne jest zwłaszcza to, że zarzucając Staroście uchybienia podmiotowe polegające na nieustaleniu wszystkich stron postępowania, Wojewoda sam nie doręczył zaskarżonej decyzji wszystkim stronom.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że w postępowaniu administracyjnym powinna brać udział jako strona A. K., która została przez WSA w Rzeszowie uznana za uczestniczkę w postępowaniach sądowoadministracyjnych o sygn. SAB/Rz 32/03 i II SA/Rz 539/04.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04 uchylającym decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. Podstawą kasacji było istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na rozpoznaniu przez Wojewodę odwołania Z. M., pomimo tego, że złożyła ona jednocześnie wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji co do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 111 § 1 k.p.a. Sąd uznał złożenie odwołania w takiej sytuacji za przedwczesne i nakazał umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś akta sprawy przekazać organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji.
Bezspornym jest, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył ustalenia organu I instancji, wskazując, że organ nie ustalił wszystkich stron postępowania, nie zapewniając im tym samym czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. W konkluzji stwierdził, że Z. M. zwróciła się do Starosty z żądaniem uzupełnienia decyzji , a organ ten nie rozpatrzył jej wniosku z uwagi na przekazanie akt sprawy wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu. W tej sytuacji Wojewoda uznał rozpoznanie odwołania za przedwczesne i z tego powodu umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.
Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest zatem zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 14 września 2005 r.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji może budzić pewne wątpliwości, zwłaszcza w tym fragmencie, w którym organ stwierdza nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd uznał jednak, że użyte przez Wojewodę sformułowania odnosiły się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, w tym także analizy tego stanu dokonanej przez Sąd w cyt. wyroku z 14 września 2005 r. .
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie mógł bowiem rozpoznać odwołania Z. M. czyli poddać analizie zawartych w nim zarzutów i wniosków, a tym samym nie mógł odnieść się do decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, przed uzupełnieniem tej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej złożonym w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Pozbawiony był również możliwości weryfikacji dokonanych przez organ I instancji ustaleń a wszelkie rozważania poczynione na tym etapie postępowania byłyby przedwczesne.
Decyzja o umorzeniu postępowania miała więc w tym wypadku charakter czysto formalny, a jej istota sprowadzała się do tego, by zakończyć wadliwie uruchomione postępowanie odwoławcze, umożliwić organowi I instancji rozpoznanie wniosku o uzupełnienie decyzji, a w następnej kolejności umożliwić stronom wniesienie ewentualnego środka zaskarżenia od uzupełnionej decyzji.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty, że Wojewoda, umarzając postępowanie odwoławcze nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania celem ustalenia stron postępowania a w konsekwencji nie doręczył im zaskarżonej decyzji, jak również, że wydanie przez Wojewodę decyzji zgodnej z wytycznymi Sądu, nie znosiło jego obowiązku w tym zakresie.
Relacjonując sprawę następstwa prawnego po A. S. i Z. S. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 14 września 2005 r. stwierdził, że okoliczności te były znane organowi I instancji przed wydaniem przez niego decyzji, zaznaczył jednak wyraźnie, że nie stanowią one przyczyny kasacji decyzji Wojewody (str. 8 uzasadnienia wyroku). Eksponując raz jeszcze związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu stwierdzić wypadnie, że kwestia prawidłowości ustalenia kręgu stron odnosi się w rzeczywistości do prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, których ocenę na obecnym etapie postępowania należy uznać za przedwczesną.
Dopiero wniesienie odwołania od decyzji rozstrzygającej o wszystkich żądaniach (uzupełnionej zgodnie z wnioskiem skarżącej) uruchomi właściwy tok instancji i da organowi odwoławczemu możliwość weryfikacji przeprowadzonego postępowania.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanki skutkującej jej nieważnością, jak również naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, a tylko taka konstatacja mogłaby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W tej sytuacji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała
oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.