II SA/Rz 576/22

II SA/Rz 576/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1984/22 - Wyrok NSA z 2022-10-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64a, art. 64e, art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Z.W. i A.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OA.7721.11.3.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości sprzeciw oddala.
Uzasadnienie
II SA/Rz 576/22
UZASADNIENIE
Przedmiotem kontroli Sądu jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OA.7721.11.3.2022, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji")
z dnia 3 marca 2022 r. nr PINB.5162.2.4.2021 wydaną w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy PINB
w [...] w dniu 1 czerwca 2021 r. przeprowadził kontrolę mostu nad potokiem K., zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. (własności Skarbu Państwa) oraz na działce nr ewid. [...] położonej w K. (własności B.S.). W jej trakcie stwierdzono, że konstrukcja w/w obiektu budowalnego jest jednoprzęsłowa, składa się 3 ceowników stalowych wspartych na słupach energetycznych pełniących funkcję przyczółków. Jego wymiary to 6,97m długości, 2,67 m szerokości i 2,00 m wysokości mierzonej od lustra wody. Organ ustalił, że przedmiotowy most wybudowany został w latach 1978-1979, zaś w późniejszych latach był remontowany. Na jego budowę nie okazano wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Ustalono nadto, że ww. obiekt użytkowany jest przez Z. i A.W. i służy jako dojazd do zabudowań na działce nr [...] położonej w K.
PINB stwierdził, że przedmiotowy most znajduje się w złym stanie technicznym. Belki stalowe są przerdzewiałe, widoczna jest na nich znaczna korozja. Na betonowych przyczółkach widoczne są pręty zbrojeniowe. Drewniane belki podestu są nieodpowiednio przymocowane, chwieją się, są częściowo zmurszałe. Ponadto na moście brak jest barierek ochronnych.
W dniu 2 lipca 2021 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna.
Z oświadczeń i zeznań stron postępowania i świadków wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany istnieje od ponad 40 lat.
Ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, PINB w [...] postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr PINB.5162.2.4.2021 zobowiązał Z. i A.W., jako zarządców mostu nad potokiem K. do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Taka ekspertyza została przedłożona dnia 14 stycznia 2022 r.
W tych okolicznościach PINB w [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.
z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej "P.b.") nakazał Z. i A.W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy moście nad potokiem K. zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w K., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:
- dokonaniu rozbiórki konstrukcji jezdni wykonanej z drewnianych legarów,
- dokonaniu rozbiórki belek nośnych stalowych mostu,
- dokonaniu naprawy strefy przypodporowej prefabrykatów żelbetowych stanowiących przyczółki mostu,
- dokonaniu naprawy ubytków betonu osłonowego prętów zbrojeniowych,
- dokonaniu montażu nowych belek nośnych (3 ceowniki 260),
- zabetonowaniu (wypełnieniu) wszystkich wolnych przestrzeni w przyczółkach betonem klasy C25/30,
- ułożeniu nowych belek drewnianych jezdni,
- zamontowaniu balustrad stanowiących zabezpieczenie i połączenie belek drewnianych.
Organ wskazał, że ww. obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 30 września 2022 r., a roboty budowlane wykonać w oparciu o ekspertyzę techniczną sporządzoną przez L.H. (posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]).
Odwołanie od tej decyzji złożył B.S. wskazując, że na istniejący most nigdy nie zostało wydane jakiekolwiek zezwolenie. Zarzucił, że wydając decyzję o całkowitej przebudowie mostu organ pominął kwestię:
- braku zgody właścicieli działek, na których usytuowany jest most, uzgodnionej podczas rozprawy mostowej w terenie,
- zezwolenia wodno-prawnego,
- załączników w postaci mapy graficznej,
- pomiarów odległości od ogrodzenia posesji i kolektora kanalizacyjnego,
- dokładnych danych w zakresie prac budowy nowego mostu,
- wskazania kierownika nadzoru budowy lub inżyniera do spraw mostowych.
W ocenie odwołującego się wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż działka nr ewid. [...] jest własnością prywatną, zatem wszelkie ingerencje związane z budową mostu, zgodnie z prawem, powinny być uzgadniane z właścicielami działek przylegających do obiektu mostowego.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. PWINB w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że PINB podejmując rozstrzygnięcie skupił się na kwestiach z zakresu prawidłowości utrzymania obiektu budowalnego i nakazał czynności w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1978-1979. Pomimo tych ustaleń organ I instancji całkowicie pominął konieczność zbadania legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Kwestia ta jest o tyle istotna, że przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych mają zastosowanie jedynie do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Inne są bowiem przesłanki rozstrzygania o samowoli budowlanej (oczywiście po uprzednim ustaleniu, że taka samowola nastąpiła) a inne - orzekania na podstawie przepisów z zakresu prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.
PWINB wskazał zatem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić czy analizowany obiekt został wybudowany legalnie, czy też jest samowolą budowlaną. Wyjaśnić kto, kiedy i w jakim celu wybudował obiekt, kto był inwestorem budowy i czy na budowę przedmiotowego obiektu posiadał stosowne zezwolenia. Jeżeli zostanie ustalone, że most jest samowolą budowlaną organ będzie zobowiązany przeprowadzić stosowne postępowanie, celem legalizacji kładki
w odpowiednim dla niej trybie. Jeżeli okaże się, że most został wybudowany legalnie, organ ustali właściciela lub zarządcę kładki i podejmie ponownie działania w trybie przepisów z zakresu utrzymania obiektów budowlanych. PWINB wskazał przy tym, że w trybie art. 66 P.b. organ nie ma podstaw do nakazania robót budowlanych (jak np. rozbiórka, przebudowa, odbudowa obiektu), a jedynie wykonanie czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Organ stwierdził, że wobec braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla kierunku postępowania i rozstrzygnięcia sprawy oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym granice art. 136 k.p.a., nie może wydać decyzji reformującej zaskarżoną decyzję organu
I instancji.
Sprzeciw na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z.W. i A.W. domagając się jej uchylenia
i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zawnioskowali także o zobowiązanie organu II instancji do przedstawienia planu finansowego jednostki w zakresie posiadanych środków finansowych na przegrane sprawy związane ze skargami do WSA i środków na to przewidzianych. Zwrócili się także o zasądzenie opłaty od sprzeciwu.
W ocenie wnoszących sprzeciw organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji jest błędem, a zakres wskazań dla organu I instancji nadużyciem stosowania tego przepisu. Podali, że powszechnie wiadomym jest, że brak jest dokumentów z lat 70-tych ubiegłego wieku potwierdzających legalność budowy obiektów budowlanych, w tym mostów i mostków. Tym bardziej, że podawali w toku postępowania, że nie oni budowali mostek. Działkę nabyli wraz z mostkiem w 1979 r., już wtedy nie był nowy. Najprawdopodobniej wybudowany został ok. 1970 roku lub przed tą datą. Ich zdaniem to organ winien sprawdzić czy są dokumenty potwierdzające legalność. Podkreślili, że postępowanie przed organem I instancji było wyczerpujące, a sprawa rozpoznana merytorycznie i poprawnie.
W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji PWINB w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2022 r. należy wskazać, że została ona wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.).
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został
w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, co do zasady, może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone
z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub
w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe należy także odnosić do sytuacji, w której nie został przeprowadzony dowód mający podstawowe i decydujące w zasadzie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Po skontrolowaniu sprawy z przedstawionych aspektach Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. PWINB w Rzeszowie wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy.
Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uchybienia, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 66 P.b. Jak podał PWINB przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) w odniesieniu do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Tymczasem
z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że będący przedmiotem postępowania obiekt – most nad potokiem K., zlokalizowany na działkach nr ewid. [...] i nr [...] położonych w K. – został wybudowany w latach 1978-1979 (według wnoszących sprzeciw "najprawdopodobniej wybudowany został ok. 1970 roku lub przed tą datą"). Jak słusznie wskazał PWINB w Rzeszowie, pomimo tych ustaleń organ I instancji pominął konieczność zbadania legalności przedmiotowego obiektu poprzestając na stwierdzeniu, że na jego budowę nie okazano wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko PWINB, odwołujące się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że wydanie decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 P.b. może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach P.b. Możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 P.b. powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22.06.2021 r., sygn.. II SA/Wr 138/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26.11.2019 r. sygn. II SA/Rz 976/19 – publ. baza orzeczeń CBOIS).
Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a.
Organ II instancji jednoznacznie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności wskazując, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie obejmującym ustalenie czy analizowany obiekt został wybudowany legalnie, czy jest samowolą budowlaną. Nadto konieczne jest ustalenie kto, kiedy i w jakim celu wybudował obiekt, kto był inwestorem budowy i czy na budowę przedmiotowego obiektu posiadał stosowne zezwolenia. Słusznie także wskazał, że w sytuacji gdy ustalone zostanie, że most jest samowolą budowlaną to organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie, celem legalizacji kładki
w odpowiednim trybie. Natomiast jeśli okaże się, że most został wybudowana legalnie to po ustaleniu właściciela lub zarządcy kładki, organ podejmie ponownie działania w trybie przepisów z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, z uwzględnieniem wskazania, że w trybie art. 66 P.b. brak jest podstaw do nakazania robót budowlanych (jak np. rozbiórka, przebudowa, odbudowa obiektu). Tryb ten bowiem służy jedynie podjęciu czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi o prawidłowym zastosowaniu przez PWINB w Rzeszowie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia uzasadniały przyjęcie, że dawały one podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Wbrew zarzutom wnosząch sprzeciw wydana decyzja nie stanowi "nadużycia prawa".
Odnośnie natomiast żądania zawartego w sprzeciwie o "zobowiązanie organu II instancji do przedstawienia planu finansowego jednostki w zakresie posiadanych środków finansowych na przegrane sprawy związane ze skargami do WSA i środków na to przewidzianych" Sąd wyjaśnia, że wykracza ono poza kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.