II SA/RZ 576/21

II SA/Rz 576/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2337/21 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 50 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności ludowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółki A. (dalej jako: "skarżący" lub "spółka") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego. Stan sprawy przedstawia się następująco;
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.") umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr 23/2 w [...], gm. [...], będącej własnością D. W. (dalej też zwana: "inwestorką").
W uzasadnieniu wskazano, że na skutek interwencji spółki przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie kolizyjnego usytuowania obiektu budowalnego położonego na ww. działce w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia DN250. PINB ustalił, że na wymienionej działce w jej południowej części znajduje się niewykończony parterowy, niepodpiwniczony budynek gospodarczy o wymiarach 4,02 m x 5,98 m, o konstrukcji drewnianej szkieletowej, posadowiony na wysokich ścianach fundamentowych. Budowę budynku rozpoczęto w sierpniu 2013 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 20 maja 2013 r., do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Jednocześnie budynek usytuowany jest w odległości 0,20 m (południowo-zachodni narożnik budynku) i w odległości 0,10 m (południowo-wschodni narożnik budynku) od gazociągu wysokiego ciśnienia DN250. Głębokość posadowienia gazociągu licząc od poziomu terenu do osi gazociągu wynosi od 1,40 m do 1,74 m. Ponieważ odległość przedmiotowego budynku od gazociągu nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640 – dalej Rozporządzenie z 2013 r.), w szczególności określonej w załączniku nr 2, PINB uznał, że budynek gospodarczy został wybudowany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Mając na uwadze, że budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakazał inwestorce rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.
Od powyższej decyzji inwestorka wniosła odwołanie, w konsekwencji którego WINB wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN250 relacji [...] -[...] na działkach nr 23/2 w [...] oraz nr 307/4 i 307/5 w [...].
W toku postępowania organ odwoławczy ustalił, że gazociąg posiada średnicę DN250 o ciśnieniu nominalnym 4,0 MPa, jest w dobrym stanie technicznym z ochroną czynną na całej długości oraz nadaje się do dalszego użytkowania. W latach 1974-1975 został rozebrany odcinek starego gazociągu o długości 360 m, a następnie ułożono nowy odcinek w innej lokalizacji o długości ok. 550 m, między innymi na działkach nr 23/2 w [...] oraz 307/4 i 307/5 w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., WINB udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. gazociągu. Wymieniona decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. Z kolei wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 891/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 837/16 uchylił wymieniony wyrok i jednocześnie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2015 r.
Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Z kolei wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 729/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wymienione decyzje. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2052/18.
Rozpatrując ponownie sprawę PINB odwołał się do wyroku o sygn. II OSK 837/16, z którego wynika, że pozwolenie na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 na działce nr 23/2 poł. w [...], gm. [...] wydane zostało na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a co za tym idzie, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie było stwierdzenie zdatności do użytku gazociągu, natomiast dowodem na tą okoliczność była ocena techniczna sporządzona na potrzeby okresowej kontroli stwierdzająca dobry stan techniczny gazociągu. Ponadto przedłożona w trakcie rozprawy administracyjnej przez inwestorkę ocena stanu technicznego budynku gospodarczego wskazała m.in., że przedmiotowy budynek gospodarczy nie stanowi zagrożenia życia i jest w dobrym stanie technicznym.
Organ I instancji przeanalizował również warunki techniczne związane z usytuowaniem sieci gazowych w stosunku do obiektów budowlanych. Wskazał m.in., że zgodnie z § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97 poz. 1055), przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. PINB wyjaśnił, że zamiar budowy budynku gospodarczego został zgłoszony Staroście [...] przed wejściem w życie rozporządzenia z 2013 r., a zatem zgłoszenie nastąpiło pod rządami rozporządzenia z 2001 r.
Wobec powyższych ustaleń organ I instancji uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe i postanowił o jego umorzeniu w całości.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się spółka, wnosząc odwołanie, w którym domagała się uchylenia wydanego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, szeroko uzasadniając swoje stanowisko.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, WINB decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy.
Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie obowiązujące przed 19 września 2020 r. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. – dalej: "u.P.b."), ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte w grudniu 2013 r. Następnie zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, podzielając w większości ustalenia organu I instancji. Zaznaczył, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN250 został wybudowany około 1974-1975 r., bez wymaganego pozwolenia.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wydane w niniejszej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 729/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2052/18, w którym Sąd ten podzielił stanowisko przedstawione w wyroku sądu I instancji. NSA wskazał wówczas, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, a w szczególności organy nie ustaliły, czy wzniesiony legalnie obiekt (budynek gospodarczy na działce nr 23/2 w [...]) stanowi zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Stwierdził, że organy nie ustaliły jednoznacznie czy wzniesiony w zbliżeniu do istniejącego gazociągu budynek gospodarczy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega. Sąd zaznaczył, że w dacie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego nie obowiązywały przepisy, które nakładałyby obowiązek zachowania określonej odległości od istniejącego gazociągu. NSA uznał, że w realiach sprawy gdzie inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., zawarta w § 110 tego rozporządzenia norma intertemporalna narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ odwoławczy wskazał, że powyższym stwierdzeniem Sąd podkreślił, że inwestorka dokonała zgłoszenia ww. budowy w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz.U. nr 97 poz. 1055).
WINB wyjaśnił następnie, że wskazania Sądu są dla niego wiążące. Organ odwoławczy wskazał więc na § 89 ww. rozporządzenia z 2001 r., gdzie zawarty jest przepis intertemporalny, wedle którego przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych posadowienie obiektu w zbyt bliskiej odległości od gazociągu samo przez się nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie również NSA przesądził w ww. wyroku z dnia 28 marca 2019 r., że samo wykazane wyżej niezachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. WINB wskazał, że nie jest w stanie w inny sposób wykazać realnego zagrożenia, zatem zobligowany był do umorzenia postępowania w całości z powodu jego bezprzedmiotowości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi:
1) zignorowanie zaleceń nakazanych w wyrokach z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 729/15 oraz z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2052/18, gdyż organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń, czy wzniesiony w zbliżeniu do istniejącego gazociągu budynek gospodarczy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega. Oparcie się zaś przez PINB w [...] na zapisach sporządzonej na zlecenie inwestorki oceny stanu technicznego budynku gospodarczego wykonanej przez I. Ż. jest zaprzeczeniem zaleceń sądowych, gdzie nakazano poczynić ustalenia, czy obiekt budowlany wykonany w kolizji do gazociągu wysokoprężnego stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia;
2) nierozpoznanie merytoryczne jednego z kluczowych dowodów, jakim jest dokument zgłoszenia o przystąpieniu do budowy/wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dokonanego przez inwestorkę Staroście [...] w dniu [...] maja 2013 r., pod kątem wykonania tych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od dokonanego zgłoszenia;
3) nieustalenie, iż doszło do naruszenia zasad bezpieczeństwa dla ludzi, mienia i środowiska - tj. wzniesienie budynku gospodarczego w bezpośrednim zbliżeniu do istniejącego od kilkudziesięciu lat gazociągu wysokoprężnego (fundament 0,10 m - 0,20 m od gazociągu wysokiego ciśnienia) - przez co zostało stworzone realne zagrożenie bezpieczeństwa;
4) naruszenie przepisów § 110 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz poprzedzających go przepisów rangi Rozporządzenia przytoczonych w uzasadnieniu skargi i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie skutecznie obowiązujących przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) od przebiegającego gazociągu wysokoprężnego;
5) naruszenie przepisów § 2 pkt 5 oraz § 9 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 lit. b) Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, czyli rozporządzenia obowiązującego w dacie dokonanego przez inwestorkę zgłoszenia Staroście [...] zamiaru dokonania budowy i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie skutecznie obowiązujących przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) od przebiegającego gazociągu wysokoprężnego;
6) naruszenie art. 5 ust. 1 u.P.b. poprzez pominięcie wynikającego z tego przepisu obowiązku, że obiekt budowlany należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;
7) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (budynek gospodarczy) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska;
8) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.P.b. poprzez pominięcie nałożenia na stronę (inwestora) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - rozbiórka obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.), na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 kwietnia 2021 r. Aktualnie Sąd nie ma bowiem jeszcze możliwości zdalnego przeprowadzenia rozprawy. Nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi powyższe, na odpowiednim poziomie a trwająca pandemia powoduje zagrożenie dla pracowników Sądu i osób uczestniczących w rozprawie. Strony miały jednak możliwość przedstawienia dodatkowych stanowisk na piśmie w zakreślonym im terminie. Mimo spadku liczby zachorowań w chwili orzekania trudno było przewidzieć tę okoliczność w chwili skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne, a aktualnie wyznaczenie rozprawy spowodowałoby opóźnienie w rozpoznaniu sprawy, bo wiązałoby się z obiegiem korespondencji z odpowiednim wyprzedzeniem uwzględniającym doręczenia pocztowe. Aktualnie trudno przewidzieć jak sytuacja będzie się przedstawiać za miesiąc czy półtora miesiąca i czy nie byłoby konieczności dalszych zmian terminów.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Do powyższego dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. I jeszcze – stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne, w tym w świetle wskazań jakimi zostały związane organy i Sąd.
Jak wynika z akt, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. II OSK 837/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 891/15 uwzględniający skargę D. W. i oddalił tę skargę. Sprawa ta dotyczyła legalności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Decyzją tą GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą organ ten na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 P.b. z 1974 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 na działkach nr ew. 23/2 w [...] oraz nr 307/4 i 307/5 w [...]. Fragment gazociągu powstał w wyniku przebudowy, która miała miejsce w latach 1974 – 1975. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku istniały podstawy do legalizacji tej części gazociągu.
Organy orzekające w niniejszej sprawie odwołały się do powyższego wyroku NSA a także wskazały, że ocena techniczna sporządzona na potrzeby okresowych kontroli gazociągu wskazuje, że gazociąg nie stanowi potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Według organów znajdująca się w aktach ocena techniczna budynku gospodarczego wykonana przez I. Ż. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i pozostałe dowody, które zostały zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do ustalenia, że istnieje realne zagrożenie. Powołały się na wiążące stanowisko NSA, który przesądził w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2052/18, że samo niezachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., co w sytuacji, gdy organ nie dysponuje innymi dowodami, że taka lokalizacja budynku wyczerpuje znamiona z ww przepisu, powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego na działce nr 23/2 w [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Po analizie przedstawionych akt sprawy Sąd stwierdził, że lokalizacja gazociągu, który usytuowany jest pod ziemią i jego przebieg na działce wskazuje tylko jeden słupek gazowy w odległości 14,10 m od budynku będącego przedmiotem postępowania, była możliwa dopiero przy użyciu specjalistycznego sprzętu, tj. lokalizatora trasy gazociągu typ RD 8000. Poza wspomnianym słupkiem gazowym w terenie nic nie wskazuje na to, że – jak ustalono – gazociąg przebiega "w odległości 0,20 m od narożnika południowo – zachodniego i wchodzi pod fundament na odległość 0,10 m od narożnika południowo – wschodniego". Takie zapisy widnieją w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 32b). Powyższe obrazuje załączony do tego protokołu szkic sytuacyjny (k. 24). Z treści przedłożonej w toku postępowania w dniu 16 lipca 2020 r. przez właścicielkę stanowiącego przedmiot kontrolowanego postępowania budynku nazywanego gospodarczym "oceny stanu technicznego budynku gospodarczego" z dnia 24 czerwca 2020 r., ani z zamieszczonych w niej zdjęć nie wynika, aby jej autor w ogóle miał świadomość usytuowania tego budynku w kolizji do gazociągu. Dlatego, w ocenie Sądu opinia ta nie może stanowić dowodu na okoliczność, którą podkreślał w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydanego w tej sprawie pod sygn. II OSK 2052/18. Podzielając stanowisko zajęte przez tut. Sąd, NSA podkreślił, że "(...) zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, w szczególności organy nie ustaliły, czy wzniesiony legalnie obiekt stanowi zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co czyni niewątpliwe decyzje organów przedwczesnymi. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że budynek został wzniesiony w zbliżeniu do istniejącego gazociągu, co nie przesądza jeszcze samo przez się o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2061/11, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r. sygn. akt II OSK 174/12, wyrok z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 332/14, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1083/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie wyjaśnienie, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku uzasadnia stwierdzenie, że istnienie budynku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia i na czym to zagrożenie polega. Przy tej ocenie organ powinien uwzględnić, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia oraz, że budynek istnieje "bezkolizyjnie" od kilku lat, a nadto, że obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci (...)".
Przy lakoniczności oceny stanu technicznego budynku i wobec istniejącego na gruncie stanu faktycznego nie ma żadnej pewności, że autor ww oceny w ogóle miał świadomość kolizyjnego z gazociągiem położenia budynku. W ocenie tej nie ma też żadnych informacji na temat ewentualnych instalacji w tym budynku. Tymczasem ze zdjęć wynika, że w obiekcie tym istnieje komin (k. 102) i jak się wydaje – na elewacji przytwierdzona jest nawet antena odbiorcza, co może poddawać w wątpliwość jego funkcję. Należało więc w tym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe i ustalić czy rzeczywiście budynek ten jest zgodny ze zgłoszeniem. Rację więc ma strona skarżąca zarzucając, że nie wykonano wiążących wskazań Sądu wynikających z zapadłych w sprawie wyroków i nadal nie wyjaśniono czy kolizyjne położenie budynku względem gazociągu jest wykonaniem robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., a także nie wiadomo czy budynek jest zgodny ze zgłoszeniem.
Organy nie mogą uchylać się od wyjaśnienia sprawy zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i opierać się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez strony, wtedy gdy z tych dowodów nie wynikają okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli nie ma procesowych możliwości żądania przedstawienia przez stronę dowodu na określoną istotną dla wyjaśnienia sprawy okoliczność, należy przeprowadzić dowód z urzędu. Przez zaniechanie powyższego naruszone zostały ww przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. Wobec niewyczerpania wszelkich możliwości dowodowych przez chociażby dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który oceniłby kolizyjne położenie budynku względem gazociągu w aspekcie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Powyższe naruszenia obligowały Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niewyjaśnienie podstawowej dla sprawy okoliczności w oczywisty sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów § 110 Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1989 r., Nr 45, poz. 243), czy też jeszcze wcześniejszych norm z 2001 r. regulujących minimalne odległości sieci gazowej od obiektów terenowych.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zarówno tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 729/15, jak i NSA rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku w sprawie II OSK 2052/18 przesądziły, że normy branżowe nie były wiążące również dla inwestorów realizujących budowę obiektów w obrębie stref ochronnych gazociągów. Jak podkreślono z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. z 1961 r., Nr 53, poz. 298 ze zm.) jasno wynikało, że normy te obowiązywały tylko w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Zatem ich adresatem nie mógł być inwestor obiektu innego niż gazociąg. Takie obowiązki mogły być na niego nałożone tylko w oparciu o Polskie Normy, które zgodnie z powołanym przepisem ustawy o normalizacji miały wówczas charakter powszechnie obowiązujący. Obowiązujące w chwili realizacji inwestycji rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zawierało w § 89 regulację, zgodnie z którą przepisów tego rozporządzenia nie stosowało się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejście w życie tego rozporządzenia. Według stanowiska sądów obydwu instancji w tej sytuacji przyjąć należało, że w czasie zgłoszenia budowy budynku nie obowiązywały przepisy, które nakładałyby obowiązek zachowania określonej odległości od istniejącego gazociągu.
Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640) jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 4 czerwca 2013 r. (§ 112) i w § 110 zawiera przepis intertemporalny, według którego dla gazociągów: 1) wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę; 2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Takie brzmienie przepisu oznacza wprowadzenie stref kontrolowanych do stanów zaistniałych przed datą wejścia aktu prawnego w życie, a więc z mocą wsteczną.
WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2018 r. wskazał, że podstawową zasadą międzyczasowego prawa jest niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit) i mimo, iż zasada ta nie została sformułowana expressis verbis w Konstytucji RP, to wywodzona jest z art. 2. Zasada lex retro non agit jest uważana za pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego, a także wynika z zasady legalności i z zasady zaufania obywateli do państwa. Oznacza ona, że nie należy stanowić norm prawnych (w tym także norm intertemporalnych) nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. W razie wątpliwości należy więc przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość. Przyjmuje się, że zasada ta może mieć swoje wyjątki, gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej, albo gdy chodzi o modyfikacje prawa podmiotowego na korzyść obywateli (zob. J. Zimmermann – Prawo administracyjne).
WSA wskazał, że zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny i nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych" (tak TK w orzeczeniu z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90, OTK nr 1 poz. 5). Jednocześnie TK dopuszcza odejście od tej zasady wtedy, gdy nowa regulacja mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata (zob. np. wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r. sygn.. K 24/97, OTK 1998, nr 2 poz. 13).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zasada lex retro non agit jest jednym z elementów państwa prawnego, gdyż stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71).
W rozpoznawanej sprawie o wyjątkach pozwalających na odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz (względy sprawiedliwości społecznej, czy modyfikacja prawa podmiotowego na korzyść obywateli) nie może być mowy, dlatego WSA uznał, że § 110 rozporządzenia z 2013 roku zawierający normę intertemporalną narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania. W realiach sprawy oznacza to, że skoro zamiar budowy przedmiotowego budynku gospodarczego zgłoszono przed wejściem w życie rozporządzenia z 2013 roku i zgłoszenie to nie spotkało się ze sprzeciwem właściwego organu, to do zdarzenia prawnego (skutecznego zgłoszenia) zaistniałego pod rządem rozporządzenia z 2001 roku, nie ma zastosowania rozporządzenie z 2013 roku. Tym samym rozporządzenie z 2013 roku nie mieści się w "przepisach", o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.
Z przytoczonych fragmentów uzasadnień wyroków tut. WSA i NSA, które zapadły w niniejszej sprawie jasno wynika, że w świetle art. 153 P.p.s.a. stanowisko w tym zakresie zostało przesądzone i jest wiążące zarówno dla organów jak i Sądu orzekającego aktualnie, niezależnie czy podzielają słuszność tych poglądów czy też nie. W świetle powyższego organy nie mogły naruszyć przepisów technicznych, które w tej sytuacji nie miały zastosowania. Z tego też wyłącznie powodu nie naruszono art. 5 P.b.
Mając na uwadze wcześniej wskazane naruszenia prawa procesowego, wobec braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego – a to art. 50 sut. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5 P.b. byłaby przedwczesna.
Rozpatrując ponownie sprawę organy uzupełnią postępowanie dowodowe i ustalą czy kolizyjne usytuowanie budynku z gazociągiem mimo dobrego stanu technicznego obydwu tych obiektów stwarza zagrożenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. ale też – mając na uwadze faktyczny sposób użytkowania czy przeznaczenia przedmiotowego budynku ustalą czy rzeczywiście został on wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).