II SA/RZ 571/24

II SA/Rz 571/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 30, art. 3 ust 5, art. 30 ust 6 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. w B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 marca 2024 r. nr I-III.7721.21.4.2024 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2024 r. nr. I - III.7721.21.4.2024 Wojewoda Podkarpacki (dalej: organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta, organ I instancji) z 23 stycznia 2024 r. znak AB.6743.5.184.2023 zgłaszającą sprzeciw w sprawie zamierzonego przez PODR (dalej: PODR, Skarżący lub Inwestor) przystąpienia do montażu namiotu targowego w miejscowości B.
Z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 grudnia 2023r, wykonawca działający na rzecz Skarżącego zawiadomił Starostę [...] o zamiarze postawienia konstrukcji wolnonośnej (namiot targowy) na potrzeby imprez szkoleniowo – promocyjnych dla PODR.
Po rozpatrzeniu zgłoszenia organ I instancji wezwał Inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, a wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 682, dalej: P.b.) opisana na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2024r. zgłosił sprzeciw do zamierzonej inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, wskazywał na brak kompetencji pełnomocnika, któremu cofnięto już pełnomocnictwo, a także poinformował, że Inwestor jest w posiadaniu wszystkich niezbędnych dokumentów, o które wzywał organ I instancji. Dokumentacja została uzupełniona wraz z odwołaniem.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wskazał na problematyczną kwalifikację spornego obiektu, określanego jako namiot targowy niezwiązany z gruntem. W ocenie organu, z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia wynika bowiem, że przedmiotem zgłoszenia jest hala namiotowa o wymiarach 10m x 10m i wysokości ściany bocznej 3 m przy rozstawie ram co 5 m. Całość obiektu ma zostać zakotwiona w podłożu za pomocą prętów stalowych o długości 1-1,5 m. Jako obudowę dachu i ścian wskazano tkaninę poliestrową powlekaną PCV.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także niepołączony trwale z gruntem (w tym m.in. przekrycia namiotowe). Wobec powyższego jest to obiekt, który ma krótką trwałość użytkowania bądź nie jest trwale związany z gruntem.
Zdaniem organu odwoławczego sposób zamocowania przedmiotowego obiektu przesądza o tym, że jest on trwale związany z gruntem.
W ocenie organu trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu, bez nieodwracalnego naruszania jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość ta charakteryzuje się brakiem możliwości niekontrolowanej zmiany położenia obiektu budowlanego bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie jego konstrukcją i działaniem sił natury. Trwałości związania z gruntem nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować - jest to okoliczność mogą przesądzać jedynie o jego tymczasowości.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Starosta zbędnie wzywał Inwestora o uzupełnienie braków formalnych, gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, na który wymagane jest pozwolenie budowlane, co z kolei wymusza zgłoszenie sprzeciwu na podstawie do art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.
W skardze do tut. Sądu Skarżący sformułował szereg zarzutów w tym:
I. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572 t.j, dalej: K.p.a) poprzez nienależyte i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, przejawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez:
- wadliwe uznanie, że rozmiar, konstrukcja, posadowienie stanowią o trwałym połączeniu z gruntem, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wyprowadzenie takich twierdzeń,
- wadliwe uznanie, że sposób montażu namiotu wystawienniczego stanowi połączenie nierozłączne, w sytuacji gdy zastosowany sposób montażu i demontażu stanowi połączenie rozłączne skutkującej nietrwałym związaniem obiektów z gruntem,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 3 pkt 5 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przedmiotowy namiot wystawienniczy nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego wg. wskazanego wyżej przepisu, podczas gdy nie jest on trwale połączony z gruntem oraz nie posiada fundamentów, a cel w jakim obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres funkcjonowania nie świadczy o tym, by nie był to tymczasowy obiekt budowlany;
2) art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że charakter tego namiotu wystawienniczego, jego konstrukcja oraz rozmiar stanowią przeszkodę do zastosowania powyższego przepisu, podczas gdy nie wprowadza on takich ograniczeń; wadliwe uznanie, że przedmiotowy namiot wystawienniczy nie stanowi obiektu tymczasowego niepołączonego trwale z gruntem - w sytuacji, gdy z dokumentacji projektowej wprost wynika, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako obiekt tymczasowy niepołączony trwale z gruntem.
3) art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że zachodzą przesłanki do wniesienia przez organ sprzeciwu, w sytuacji gdy realizowana inwestycja nie pozostaje objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu skargi Inwestor zwrócił w szczególności na wadliwą, jego zdaniem, wykładnię definicji trwałego związania z gruntem. Zgodnie z wyrokiem NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3342/19 o tym czy obiekt budowlany jest stale związany z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda zawiązania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego faktyczna konstrukcja i przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Według Skarżącego takich faktycznych ustaleń w przedmiotowej sprawie zabrakło. Zastosowane w spornym obiekcie budowlanym rozwiązania dotyczące kotwienia tegoż budynku w gruncie, umożliwiają wielokrotne połączenie i rozłączenie z podłożem. Sama kotwa jako pręt stalowy może być w krótkim czasie usunięta bez naruszenia ciągłości gruntu zaś przedmiotowy namiot wystawienniczy spełniając swoje funkcje może być przeniesiony w inne miejsce.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując doczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
W tak określonych granicach zaskarżenia, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie. Wyjątki te wymieniono enumeratywnie w art. 29 - 31 P.b., co oznacza, że katalog zawarty w tych przepisach jest zamknięty, w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, a organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego /por. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 141/.
Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej kategorii obiektów zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna, i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Ta cecha obiektu budowlanego musi zaś wynikać z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (vide: wyroki NSA z: 27 maja 2008 r., II OSK 566/07 - Lex nr 495008, 14 października 2008 r., II OSK 299/08 - Lex nr 516798).
Cechą wyróżniającą drugą grupę tymczasowych obiektów budowlanych stanowi okoliczność, że nie są one trwale połączone z gruntem i są to obiekty mieszczące się w zakresie wyznaczonym przez znaczenie obiektów przykładowo wymienionych w rozważanym przepisie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (vide: wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19 i z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (vide: wyroki NSA z: 27 października 2021 r., II OSK 3707/18; 27 maja 2021 r., II OSK 2549/18; 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18 - dostępne j.w.).
Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność łatwego przeniesienia obiektu, będącą pochodną jego szybkiego montażu/demontażu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym, charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Powyżej sformułowane wnioski, co wymaga podkreślenia, są aprobowane w piśmiennictwie dotyczącym zasad realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w szczególności hal namiotowych (por. A. Rawska-Skotniczny, A. Marynowicz, M. Nalepka, Błędy przy projektowaniu stałych i tymczasowych hal namiotowych, XXVIII Międzynarodowa Konferencja Naukowo-Techniczna Awarie budowlane, Międzyzdroje 2017, s. 458-459), gdzie trafnie wskazuje się, że sens fizyczny trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem należy rozumieć w kontekście mechaniki budowli i sprowadza się on do oceny, czy możliwe jest odłączenie obiektu budowlanego od podłoża, w sposób nie powodujący zmiany jego schematu statycznego, a co za tym idzie - nośności. Analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby hala namiotowa mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1264/21 trwałe połączenie z gruntem hal namiotowych uniemożliwia przypisanie im cech właściwych tymczasowym obiektom budowlanym wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., co tym samym nie pozwala wyłączyć ich z zakresu przedmiotowego obiektów, których realizacja, jakkolwiek podlega zgłoszeniu, to jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 P.b.)
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany.
Z dokumentów załączonych do zgłoszenia z dnia 8 grudnia 2023r. wynika m. in, że przedmiotem zgłoszenia jest hala namiotowa o wymiarach w rzucie 10 x 10 m, o wysokości ściany bocznej 3,0 m przy rozstawie ram co 5,0 m /pkt 6 projektu konstrukcji. Z opisu ogólnego konstrukcji obiektu /pkt 7.1 projektu/ wynika, że konstrukcja hali ma szerokość w licu zewnętrznym konstrukcji 10.19 m; szerokość w osiach słupów /rozpiętość ram/ 10.0 m; długość w osiach konstrukcji /ilość pól x rozstaw ram/ 2 x 5.00 m = 10 m; wysokość dachu w okapie /wysokość ściany bocznej/ 3.00 m, zaś wysokość dachu w kalenicy 4.85 m. Dach zaprojektowano jako dwuspadowy o kącie nachylenia 20°. Z części rysunkowej projektu /rysunek K-l/ wynika, że słupy obiektu /SI i SS/ zostaną zakotwione w podłożu za pomocą prętów stalowych 010 IZM o długości L=1000 - 1500 mm. Jako obudowę dachu i ścian wskazano tkaninę poliestrową powlekaną PCV .
Na uwagę zasługuje fakt, że wnioskodawca nie wskazał terminu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. określającego konieczność dokonania rozbiórki lub przeniesienia obiektu w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Skoro nie określono, iż konstrukcja ta ma mieć charakter czasowy, należy przyjąć, iż intencją inwestora jest montaż obiektu na stałe.
Rozważaniom w sprawie podlega zatem jedynie przesłanka trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem. W ocenie organu fakt, iż przedmiotowy obiekt zostanie zakotwiony w podłożu za pomocą prętów stalowych świadczy o zamocowaniu przedmiotowego obiektu w sposób odpowiadający trwałemu związaniu z gruntem.
W ocenie Sądu, powyższy opis techniczny planowanej inwestycji świadczy o tym, że jest ona obiektem budowlanym solidnym, o znacznych rozmiarach, na tyle związanym z gruntem aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce – (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017r., sygn, II OSK 1261/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17.10.2018r., sygn. akt II SA/Rz 931/18).
Cechę trwałego związania z gruntem wywodzi się w orzecznictwie również z wielkości konstrukcji i jej parametrów technicznych determinujących trwałość obiektu budowlanego, które przesądzają o tym, że obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem (wyrok NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10).
Należy również podkreślić, że jako przykłady budowli trwale z gruntem związanych podaje się w orzecznictwie sądowym również namioty PCV czy hale wystawiennicze, zamocowane do podłoża na stalowych kotwach, (wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2022r. II SA/Ol 813/20, wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2018r. II SA/Gd 561/18), podkreślając że te konkretnie elementy konstrukcyjne budowli, służące zakotwiczeniu budowli w gruncie, uzasadniają wniosek o jej trwałym związaniu z gruntem. Tym samym nie można uznać za błędne stanowiska organu odwoławczego, co do tego że obiekt budowlany, którego dotyczy zgłoszenie, jest – z uwagi na cechy konstrukcyjne tego obiektu- obiektem trwale związanym z gruntem. Nie spełnia zatem przesłanek do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany, wobec czego nie może być posadowiony bez stosownego pozwolenia.
Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie organy orzekające podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zebrany materiał dowodowy, pozwalał na przesądzenie spornej kwestii wobec czego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należało ocenić jako chybione. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 3 ust 5, art. 29 ust 1 pkt 7 oraz art. 30 ust 6 ust 1 P.b. Ubocznie wskazać trzeba, że wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada oczekiwaniom Skarżącego, nie oznacza automatycznie jego wadliwości.
Z powyższych względów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.