II SA/Rz 570/11

II SA/Rz 570/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Krystyna Józefczyk.
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 279/12 - Wyrok NSA z 2013-05-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 70, art. 81 c ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 12 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r - znak [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej i nakazujące A. Sp. z o. o. w P. wykonania ekspertyzy technicznej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U, Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r., znak: {...} nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w P. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowego nr 7, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. Ekspertyza powyższa winna zawierać stwierdzenie dotyczące istniejących zagrożeń i zakres tych zagrożeń oraz wykazywać możliwość i sposób doprowadzenia w/w nieprawidłowości do właściwego stanu technicznego. Jej przedłożenie miało nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.
Jak wskazał organ, na skutek pisemnej interwencji I.D. z dnia [...] listopada 2009r., dotyczącej złego stanu technicznego budynku j.w., organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu na miejscu w dniu [...] stycznia 2010r. ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalno - usługowy trzykondygnacyjny murowany z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej krytym blachą z trzema lokalami usługowymi i ośmioma lokalami mieszkalnymi, znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. W treści uzasadnienia postanowienia, organ wyjaśnił i opisał szczegółowo wszystkie stwierdzone uszkodzenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Stwierdził, że wykonanie ekspertyzy technicznej pozwoli określić stan techniczny budynku, a także zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższy nakaz wydał na podstawie art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy. Jak uzasadnił organ, zgodnie z treścią art. 70 ustawy, obowiązek nałożony niniejszym postanowieniem spoczywa na Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w P., będącej właścicielem obiektu, którą tworzą współwłaściciele budynku tj. H. i W. S., D. S., B. C. i P. K.
H.S., W. S. i D. S. złożyli zażalenie na powyższe postanowienia, wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903) nieruchomość budynkowa usytuowana przy ul. [...] w P. nie jest Wspólnotą Mieszkaniową w rozumieniu powyższych przepisów. Nadmienili, iż Wspólnotę Mieszkaniową, zgodnie z art. 20, wspomnianej ustawy tworzy się, gdy wydzielonych lokali w nieruchomości budynkowej jest co najmniej 7. Przedmiotowa nieruchomość budynkowa stanowi współwłasność osób fizycznych w częściach niewydzielonych w rozumieniu przepisów przedmiotowej ustawy, tak więc w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące wspólnot mieszkaniowych. Nadmienili także, iż nieruchomość budynkowa znajdująca się przy ul. [...] w P. ma ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w P. zarząd, który sprawowany jest przez A Sp. z o.o.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011r., nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji w całości (pkt 1) oraz nakazał A Sp. z o.o w P., ul. [...] wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowego nr 7 przy ul. [...] w P., która powinna zawierać ocenę stanu technicznego całego budynku, stwierdzenia dotyczące istniejących zagrożeń i zakres zagrożeń oraz winna wskazywać możliwość i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego, zgodnie z prawem i przedłożenie jej w do 31 sierpnia 2011 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (pkt 2).
Jak wskazał, przeprowadzona na wniosek I.D. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. kontrola budynku wykazała, że:
- elewacja od strony ul. [...] oraz [...] posiada liczne duże ubytki i odspojenia tynków, ubytki gzymsu, widoczne są na niej ukośne pęknięcia i zarysowania,
- balkony żelbetowe na wspornikach stalowych z widoczną korozją wsporników i ubytkami betonu w płycie balkonowej,
- brak w 90 % tynków w elewacji od strony podwórza,
- balkony od strony podwórza na I kondygnacji na wspornikach drewnianych z widoczną korozją biologiczną wsporników i ścieli balkonowych,
- na II kondygnacji balkony osadzone są na skorodowanych wspornikach stalowych,
- w klatce schodowej stwierdzono ubytki tynków, ubytki desek w podsufitce, pęknięcia pionowe ścian oraz zapadnięta posadzkę przy biegu schodów w poziomie II piętra,
- w pokryciu dachowym przy ścianach szczytowych i kominach widoczne są prześwity,
- w mieszkaniu nr 1 stwierdzono pęknięcia nadproży, pionowe pęknięcia ścian od podłogi do sufitu, od klatki schodowej ściany zawilgocone, część podłogi przegnita i załamana,
- poziome pęknięcia ścian w miejscu łączenia ze stropem oraz ukośne pęknięcia ścian,
- zły stan techniczny okien.
Ponadto z protokołów z przeprowadzonych okresowych kontroli utrzymania budynku wynika, że elementy obiektu które zostały poddane okresowej kontroli wykazują że znajdują się w niewłaściwym stanie technicznym. Z protokołu kontroli przewodów kominowych z dnia [...] marca 2009r. wynika że przewody kominowe i kominy znajdują się też w niewłaściwym stanie. Mistrz kominiarski w protokole kontroli kominów wskazał nieprawidłowości, które do dnia przeprowadzonej przez organ powiatowy kontroli nie zostały usunięte.
Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin obiektu oraz treści protokołów okresowej kontroli utrzymania obiektu wynika, że stan techniczny całego budynku budzi wątpliwości, dlatego też prawidłowo organ I instancji wydał nakaz wykonania ekspertyzy, w oparciu o art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy. Art. 81 c ust. 2 ustawy nie upoważnia organów do dowolnego stosowania tego przepisu, a treść cytowanego wyżej przepisu wskazuje kryteria jego stosowania oraz precyzyjne określa rodzaj dokumentów, jakich może organ żądać. Koniecznym warunkiem do zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy i możliwości nałożenia obowiązków wynikających z tej normy prawnej jest dokładne ustalenie i wskazanie okoliczności powodujących powstanie wątpliwości w zakreślonych przez ustawodawcę aspektach.
W rozpatrywanym przypadku, bezspornym jest fakt istnienia uszkodzeń i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym na bieżąco nie dokonywano napraw i nie usuwano stwierdzonych nieprawidłowości. Powzięcie przez organ I instancji uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku zobowiązało organ do ingerencji poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego. W istniejącej sytuacji - wobec dokonanych ustaleń faktycznych - organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zająć stanowisko w zakresie zakreślonym przepisami prawa budowlanego, przy czym ekspertyza ma stanowić materiał dowodowy, umożliwiający organowi podjęcie stosowanej decyzji.
Przedmiotowa nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w P. stanowi własność osób fizycznych w częściach niewydzielonych. Zgodnie z wypisem ewidencji gruntów stanowi ona współwłasność w ułamkowych częściach, bez wyodrębnienia lokali. W związku z tym wszyscy współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność za stan techniczny budynku. Jak z akt sprawy wynika, Sąd Rejonowy w Przemyślu postanowieniem z dnia 2 lutego 1998r., sygn. akt. Ns.815/97 nad przedmiotową nieruchomością ustanowił zarząd który powierzył A Sp. z o.o. Zgodnie z umową zawartą dnia 3 stycznia 2000r. między A. Sp. z o.o. w P., a współwłaścicielami obiektu, w § w 1 pkt. 4 zlecono A. Sp. z o.o. w P. dokonywanie kontroli technicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami, bieżących napraw i konserwacji. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie dotyczy opracowania ekspertyzy stanu technicznego co wiąże się z kontrolą techniczną obiektu, biorąc pod uwagę powyższy zapis, A. Sp. z o.o. w P. winno być zobowiązane do jej wykonania.
A. Sp. z o.o. w P., jako zarządca obiektu brało udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym zreformowano w trybie zażaleniowym sentencję postanowienia w zakresie adresata obowiązku. Z rozdzielnika postanowienia wynika, że zaskarżone postanowienie winno być wysłane do H.S. i W.S.. Zwrotne potwierdzenie doręczenia postanowienia, wskazuje że zostało ono doręczone tylko W.S., jednakże z uwagi na to, że H. S. wniosła zażalenie przyjęto, że brała udział w prowadzonym postępowaniu i zna treść postanowienia.
Skargę na powyższe postanowienie złożyło A Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zdaniem skarżącej Spółki, organ wydający zaskarżone postanowienie naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 70 ustawy. Organ administracyjny II instancji, podobnie jak organ I instancji, nie przeprowadził starannego dochodzenia w przedmiocie ustalenia strony w niniejszym postępowaniu, w szczególności w przedmiocie prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Jak wynika z dokumentów ewidencyjnych oraz prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Przemyślu - Wydział Ksiąg Wieczystych, których w/w organy, w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniły, powyższa nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych: D. S. H. S., W. S., B. C. i P. K., którzy jako osoby fizyczne występować mogą w obrocie prawnym .Organ administracji II instancji nakładając na skarżącą spółkę obowiązek określony w postanowieniu, dokonał rozszerzającej wykładni art. 70 ustawy, wybierając dowolnie podmiot obowiązany do wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu. Przepis tegoż artykułu wymieniając podmioty obowiązane do dbania o stan techniczny nieruchomości stosują alternatywę rozłączną "lub", co oznacza, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie ustalenia właściciela nieruchomości. W przypadku bezskutecznego poszukiwania podmiotu wcześniej zobowiązanego organ może nałożyć obowiązek na kolejne podmioty, ustalone w postępowaniu analogicznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.
Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie jest art. 81 c ust. 2 ustawy, z którego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81 c ust. 1 ustawy (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką więc wydania postanowienia zawierającego nakaz dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku, wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, którego ekspertyza ma dotyczyć. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że stan techniczny spornego budynku budził uzasadnione wątpliwości. Skarżący tego faktu nie kwestionuje. Stan techniczny budynku obrazują zalegające w aktach administracyjnych protokoły kontroli, a w szczególności protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] stycznia 2010r. wraz z dołączoną do niego dokumentacją zdjęciową.
Analiza przepisu art. 81 c ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy prowadzi do konkluzji, że podmiotami, które mogą zostać obciążone wskazanym wyżej obowiązkiem są uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych; właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawodawca równocześnie nie wskazuje żadnych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ dokonując wyboru adresata tegoż obowiązku. W tym zakresie odwołać się wypada do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I kodeksu postępowania administracyjnego, jakimi powinny kierować się organy prowadząc postępowanie administracyjne i wydając orzeczenie w sprawie. Zasady te po pierwsze, pełnią funkcję opisową - określają w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego oraz wskazują na wartości uznane przez ustawodawcę za mające kluczowe znaczenie dla systemu prawa jako całości; po drugie, pełnią funkcję interpretacyjną - organy stosujące prawo muszą interpretować je w sposób zbieżny z zasadami ogólnymi. Są one uznawane za dyrektywy interpretacyjne przepisów prawa materialnego stosowanych przez organy administracji. I tak z art. 12 § 1. k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, wynika zasada szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania.
Stanowisko sądów administracyjnych wynikające z orzecznictwa, jakkolwiek nie stanowi źródła prawa, wyznacza także kierunek działania organom administracji publicznej w sprawach nieuregulowanych w przepisach prawa, czy też powodujących rozbieżności interpretacyjne. "Art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008r., II SA/Po 384/07, LEX 5108876).
Ustawodawca sformułował przepis art. 81 c ust. 1 ustawy z zastosowaniem alternatywy łącznej, pozostawiając organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie prawo wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy. Wydaje się, że uzasadnione jest to faktem, że to nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokona tego wyboru w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.
Pozostawienie więc wyboru adresata obowiązku określonego w art. 81 c ust 2 ustawy organowi, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów wyboru tego adresata pozbawia Sąd dokonujący kontroli działalności administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, możliwości oceny tego wyboru, o ile wskazany przez organ adresat obowiązku mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, tj. o ile jest właścicielem, zarządcą, uczestnikiem procesu budowlanego i o ile wybór ten jest zgodny ze wskazanymi wyżej zasadami ogólnymi.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący sprawuje zarząd nad sporną nieruchomością. Jak wynika z zalegających w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, A Sp. z o.o. w P. zostało wyznaczone na zarządcę spornej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 2 lutego 1998 r., sygn. akt: Ns 815/97 w ramach postępowania sądowego wszczętego przez część współwłaścicieli spornej nieruchomości, którego przedmiotem było zniesienie współwłasności i wyznaczenie zarządcy. Zakres tego zarządu wyznacza umowa zlecenia z dnia 3 stycznia 2000r., zawarta pomiędzy A. Spółka z o.o. w P., a współwłaścicielami nieruchomości. Z treści umowy wynika, że do obowiązków zarządcy należy m.in. dokonywanie kontroli technicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami (wymogami prawa), bieżących napraw i konserwacji, prowadzenie remontów w zakresie uzgodnionym z właścicielami, podejmowanie innych czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem nieruchomości (bieżąca administracja). Wymienione wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że nałożenie obowiązku w przedmiotowej sprawie na A. sp. z o.o. w P. wydaje się wyborem logicznym, uzasadnionym względami praktycznymi, okolicznościami niniejszej sprawy, zgodnym z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, sprzyja szybkiemu załatwieniu sprawy. Przemawiają za tym chociażby takie okoliczności jak to, że wykonanie tego obowiązku mieści się zakresie przedmiotu działalności skarżącego oraz mieści się w zakresie obowiązków skarżącego, jako zarządcy nieruchomości wynikających ze wskazanej wyżej umowy zlecenia.
Chybiony jest zarzut skarżącego naruszenia art. 70 ustawy, bowiem materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 81 c ust 2 ustawy.
Uznając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.