II SA/Rz 566/24

II SA/Rz 566/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Maria Mikolik
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2024 r. nr OA.7721.13.1.2024 w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków - skargę oddala –
Uzasadnienie
Decyzją z 7 marca 2024 r. nr OA.7721.13.1.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) po rozpoznaniu odwołania T. T. (dalej także: "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [....] z 10 stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. W podstawie prawnej Organ Odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. poz. 682 ze zm.), zwanej następnie "P.b."
Jak podał PWINB, decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. PINB w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego (legalności) budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], stanowiącej własność G. W.
Na skutek odwołania Skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia PWINB, decyzją z 25 września 2023 r., działając na podstawie art. 51 ust. 7 P.b., uchylił je w całości
i jednocześnie nałożył na G. W. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. - w terminie do 30 listopada 2023 r. - poprzez dostosowanie drzwi wejściowych do budynku do obowiązujących przepisów w ten sposób, aby posiadały w świetle ościeżnicy co najmniej: szerokość 0,90 m i wysokość 2 m. Decyzja ta nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego i pozostaje w obiegu prawnym.
W dniu 12 grudnia 2023 r. pracownicy PINB w [...] dokonali sprawdzenia wykonania powyższego obowiązku. Podczas kontroli ustalono, że zamontowane zostały drzwi metalowe o wymiarach: szerokość 0,90 m i wysokość 2 m w świetle ościeżnicy. Wykonane zostały zdjęcia potwierdzające ten fakt.
W zaistniałej sytuacji PINB w [...] decyzją z 10 stycznia 2024 r. - na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. - stwierdził wykonanie obowiązku.
Skarżąca złożyła od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie.
PWINB, decyzją z 7 marca 2024 r., utrzymał je w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 3 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z gramatycznej konstrukcji tego jednoznacznego w swej treści przepisu wynika, zdaniem Organu, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu na art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. Skoro zatem w obrocie prawnym znajduje się decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., której adresat wykonał nałożony w niej obowiązek, istniała w sprawie podstawa do podjęcia w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku, która to decyzja kończy postępowanie. PWINB podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądowego, postępowanie zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. ma na celu wyłącznie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tego aktu, bowiem kwestia zasadności zastosowania tego ostatniego przepisu została ostatecznie załatwiona decyzją nakładającą obowiązek, do której zastosowanie ma zasada trwałości decyzji ostatecznej określona w art. 16 § 1 K.p.a.
T. T. złożyła na decyzję PWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:
1. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej przez PINB , która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty
w całości lub w części albowiem pierwotne postępowanie administracyjne w sprawie dotyczyło stanu prawnego (legalności) budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości J. oznaczonej jako działka nr [...], zaś Organ utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie wydał rozstrzygnięcia dotyczącego stanu prawnego (legalności) w/w budynku;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oparciem zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym z uwagi na fakt, że PWINB w żaden sposób nie zbadał czy przedmiotowy budynek gospodarczy był wykorzystywany do produkcji rolnej w dacie jego posadowienia tj. w roku 1971, a pomimo to stwierdził, że posadowienie tego budynku nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia z uwagi na wykorzystywanie budynku do celów produkcji rolnej;
3. art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przeprowadzeniem przez PINB dowolnej, a nie swobodnej oceny ujawnionych dowodów;
4. art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że posadowienie budynku gospodarczego nie wymagało uzyskania decyzji
o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia w sytuacji, gdy uprzedni właściciele jak również obecny właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie prowadzili produkcji rolnej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła, że w sentencji decyzji PWINB z 25 września 2023 r. pomimo uchylenia w całości decyzji Organu I instancji nie pojawiło się jakiekolwiek rozstrzygnięcie stwierdzające legalność posadowienia budynku gospodarczego ze względu na jej zagrodowy charakter. Wprawdzie PWINB odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że budynek istotnie nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia ze względu na zagrodowy charakter, to jednak samo uzasadnienie decyzji nie jest rozstrzygnięciem w sprawie. Powyższe, zdaniem Skarżącej, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem w treści zaskarżonej decyzji PWINB stwierdził, iż posadowienie spornego budynku gospodarczego nie wymaga obecnie pozwolenia na budowę z uwagi na jego zagrodowy charakter. Jednocześnie w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja administracyjna, która w swojej sentencji stwierdzałaby powyższe okoliczności. W takiej zaś sytuacji, PINB winien oprócz stwierdzenia wykonania obowiązku przez G. W. dokonać również rozstrzygnięcia powyższej kwestii, przykładowo poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrolując decyzję administracyjną sąd bierze pod uwagę kryterium zgodności z prawem, bowiem zobowiązuje go do tego art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Bada więc, czy rozpoznające sprawę organy zachowały w niej obowiązujące regulacje procesowe
i materialnoprawne. Przy czym, z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Tylko, gdy stwierdzi uchybienia określone we wskazanej ustawie procesowej - P.p.s.a. zobligowany jest do usunięcia kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Są to: zachodzenie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a., naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 P.p.s.a.). Brak takich wad powoduje, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga niniejsza kwestionuje decyzję PWINB z 7 marca 2024 r. utrzymującą
w mocy decyzję PINB w [...] z 10 stycznia 2024 r., w której Organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PIWNB z 25 września 2023 r. Tym ostatnim aktem PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję PINB w [...] z 28 lipca 2023 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego stanu prawnego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. i jednocześnie nałożył na G. W. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem - w terminie do 30 listopada 2023 r. - poprzez dostosowanie drzwi wejściowych do budynku do obowiązujących przepisów w ten sposób, aby posiadały
w świetle ościeżnicy co najmniej: szerokość 0,90 m i wysokość 2 m. W piśmie z 14 listopada 2023 r. Organ II instancji przekazał PINB w [...] akta sprawy, informując jednocześnie, że nie wniesiono w ustawowym terminie skargi na powyższą decyzję tj.
z 25 września 2023 r. Następnie, w zawiadomieniu z 20 listopada 2023 r. strony postępowania poinformowane zostały o tym, że w dniu 12 grudnia 2023 r. przeprowadzona zostanie kontrola w sprawie wykonania obowiązku, którego ona dotyczy. Z dokonanej w tym dniu kontroli sporządzono protokół, w którym pracownicy PINB w [...] wskazali, że drzwi budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości J. mają wymagane przez decyzję z 25 września 2023 r. wymiary. Celem udokumentowania tego faktu sporządzone zostały fotografie.
Podstawę materialnoprawną decyzji PWINB z 25 września 2023 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 P.b. Wedle tego ostatniego unormowania, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane,
w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W bezpośrednim związku z tą ostatnią regulacją tzn. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. pozostaje niewątpliwie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b., według którego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo
w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).
Brzmienie powyższych przepisów jest jasne i wskazuje, że w sytuacji, gdy został nałożony obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określono termin w tym zakresie, przy czym nastąpiło to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kontroli, czy zobowiązany zastosował się do treści wydanego aktu nakładającego dany obowiązek.
Z tym, że organ wykonuje tę czynność tj. sprawdzenie albo na wniosek albo po tym jak wyznaczony termin już upłynął, co jasno wynika z treści art. 51 ust. 3 P.b. Jeśli
w następstwie czynności sprawdzających ustali, że obowiązku nie wykonano, to
w zależności od stwierdzonych okoliczności faktycznych i prawnych albo nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych albo nakazuje rozbiórkę konkretnego obiektu czy też jego części albo też nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego,
o czym przesądza pkt 2 powołanego przepisu. Jeżeli natomiast stwierdzi, że adresat obowiązku postąpił w pełni z jego treścią, to wówczas wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania tego obowiązku, o czym mowa w pkt 1 wskazanej regulacji.
Nie może budzić wątpliwości, że zakres badania organu nadzoru budowlanego w przypadku kontroli zastosowania się do decyzji wydanej w oparciu na art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest ograniczony. Organ ten ma więc ustalić jedynie czy wykonano obowiązek czy też nie. Dopiero wtedy, gdy brak wykonania obowiązku, zadaniem organu jest wydanie jednego z rozstrzygnięć wskazanych w powołanym wyżej art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., a to w zależności od tego, jaki jego rodzaj jest adekwatny do ustaleń w sprawie oraz obowiązujących unormowań prawnych. Badając, czy obowiązek nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. został przez stronę postępowania wykonany organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości decyzji, która określony obowiązek nałożyła. Decyzja ta mogła stanowić przedmiot czy to odwołania czy następnie (po podjęciu rozstrzygnięcia przez organ II instancji) skargi do sądu administracyjnego i to organ odwoławczy czy sąd, ewentualnie organ II instancji
w ramach autokontroli, mógłby poddać ją ocenie pod kątem zgodności z prawem. Jeśli więc z przysługującego środka zaskarżenia nie skorzystano, to decyzja jako ostateczna i prawomocna podlega bez wątpienia wykonaniu i nie może już być wzruszona poza nadzwyczajnymi trybami postępowania. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości
w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że w odwołaniu oraz w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., od której służyły przecież odrębne środki zaskarżenia. Ani więc organ, ani strona
w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, czy nałożone wcześniej obowiązki zostały wykonane, nie mogą już kwestionować zakresu tych obowiązków, jak również nie mogą domagać się nałożenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej ją decyzji, wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. [np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21.11.2019 r. II SA/Wr 891/18, wyrok WSA w Gliwicach z 24.06.2021 r. II SA/Gl 367/21].
Tym samym, rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. podejmowane jest po wcześniejszym ostatecznym, prawomocnym ustaleniu, jakie czynności czy roboty winny być dokonane, by zaistniał stan zgodny z prawem. Dlatego też kwestia rodzaju tych czynności i robót pod kątem zasadności ich wdrożenia czy też wymiaru, jak też potrzeba ewentualnego dokonania innych jeszcze robót i czynności nie może stanowić przedmiotu rozważań w postępowaniu kończącym się decyzją z powołanego przepisu. Nie można więc badać czy zakres nałożonego obowiązku był wystarczający do okoliczności faktycznych sprawy i czy rzeczywiście nałożony obowiązek jest w stanie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jeśli organ stwierdzi, że określony
w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązek został wykonany, to jedynym rodzajem aktu, który może podjąć jest decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Jest to więc tzw. akt związany, gdzie organ w razie poczynienia odpowiednich ustaleń zobowiązany jest do podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia, o którego treści przesądza ustawa - w tym przypadku jest to Prawo budowlane.
Skoro w niniejszej sprawie PINB w [...], w toku przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2023 r. kontroli ustalił, że drzwi wejściowe do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...] posiadają w świetle ościeżnicy co najmniej 0,90 m szerokości i 2m wysokości, to w sposób uprawniony stwierdził - w decyzji z 10 stycznia 2024 r. - wykonanie obowiązku wynikającego
z decyzji PWINB w Rzeszowie z 25 września 2023 r. Następnie zaś zasadnie PWINB
w Rzeszowie utrzymał w mocy akt Organu I instancji.
Złożona do tut. Sądu skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku, bowiem kwestionuje ona faktycznie decyzję PWINB w Rzeszowie z 25 września 2023 r.,
a zatem rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzedzające wydanie decyzji w oparciu na art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. Rozstrzygnięcie to - jak już wyżej wskazano - mogło zaś stanowić przedmiot odrębnego zaskarżenia i to w takim odrębnym postępowaniu sądowym można było poddać go kontroli. Badanie go przez Sąd w niniejszym postępowaniu oznaczałoby de facto orzekanie poza granicami sprawy i wbrew obowiązującym regulacjom prawnym. W związku z ograniczonym zakresem orzekania przez organ II instancji, jako zupełnie nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia reguł postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.).
Z tych powodów skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.