II SA/Rz 557/23

II SA/Rz 557/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.4115.89.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala –
Uzasadnienie
Decyzją z 20 lutego 2023 r. nr SKO.415.89.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a." w zw. art. 17 ust. 1a pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz.615 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r." - po rozpoznaniu odwołania M. B. (dalej : "Skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 18 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 18 stycznia 2023 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. C. Organ ustalił, że J. C. - ojciec Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 16 grudnia 2022 r. Wskazuje on, że niepełnosprawność istnieje od 75-go roku życia. J. C. pozostaje w związku małżeńskim z M. C., która posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z 23 sierpnia 2021 r. Jest ona osobą po [....], leczoną z powodu chorób przewlekłych, wymagających stałej farmakoterapii i kontroli lekarskiej. Opiekę nad niepełnosprawnym, który leczy się [....] i jest osobą leżącą sprawuje Skarżąca. Polega na przygotowywaniu oraz podawaniu posiłków, pielęgnacji (kąpaniu, strzyżeniu, goleniu, pampersowaniu, smarowaniu kremami przeciw odparzeniom, zawożeniu do lekarza. J. C. ma jeszcze syna K. C., który pracuje zawodowo i mieszka w P. Skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem od 1 marca 2019 r. do 31 lipca 2021 r., natomiast w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 30 listopada 2022 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, przyznane decyzją SKO w Przemyślu z 31 stycznia 2022 r.
Odmawiając uwzględnienia wniosku Skarżącej Wójt Gminy [...] wskazał, że niepełnosprawność Jej ojca nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że przepis ten w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Jednak regulacji nie usunięto z obrotu prawnego, stanowiąc przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zwrócił uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i podniósł, że małżonek osoby wymagającej opieki tj. M. C. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co w świetle tego przepisu wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Zwróciła też uwagę na stan zdrowia Jej matki, który uniemożliwia sprawowanie opieki nad mężem. Wymieniona sama wymaga bowiem wsparcia, którego udziela jej Skarżąca.
Decyzją z 20 lutego 2023 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (nie będącym matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka czy rodzina zastępczą) innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są one małoletnie lub legitymują sie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ wskazał też na art. 17 ust.5 pkt 2 lit a u.ś.r., wedle którego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Następnie, Kolegium wskazało, że z racji konstrukcji przepisów u.ś.r. opartych o przepisy K.r.o. o obowiązku alimentacyjnym, to osobę małżonka niepełnosprawnego organy powinny traktować jako podmiot w pierwszej kolejności uprawiony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. To bowiem małżonków obciążą obowiązek niesienia sobie nawzajem pomocy, zatem to przede wszystkim oni zobligowani są do wyrażania wszelkiego koniecznego wsparcia w razie choroby czy niepełnosprawności - art. 18 Konstytucji RP w zw. z art. 23 K.r.o. Dlatego też w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to w pierwszej kolejności uprawnionym do uzyskania świadczenia jest współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W ocenie Kolegium, konieczne jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1 a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. - jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim krewnym. Taką obiektywną okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W sprawie bezspornym jest, że wymagający opieki ojciec Skarżącej ma żonę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Końcowo SKO wskazało też, że 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:
Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
M. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Przemyślu z 20 lutego 2023 r. i wniosła o jej uchylenie i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Skarżąca powtórzyła argumenty odwołania dotyczące stanu zdrowia Jej matki, wykluczającego podjęcia się opieki nad mężem. Wyraziła też zdziwienie, że do 30 listopada 2022 r. pobierała wnioskowane świadczenie, które zostało Jej przyznane przez SKO w Przemyślu, dlatego nie rozumie przyczyn odmowy tego świadczenia obecnie.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę na uchwałę NSA (I OPS 2/22) i podniósł, że ma ona taki skutek, że po jej podjęciu nie może być mowy o błędnej wykładni przepisu i zarówno sądy jak i organy są związane jej postanowieniami, co w sprawie skutkuje odmową przyznania świadczenia Oczywistym jest w tym stanie rzeczy, że ani Kolegium ani Sąd nie są uprawnionymi do oceny czy współmałżonka niepełnosprawnego jest zdolna do opieki, ale jeżeli Skarżąca uważa, że istnieje taka okoliczność, to winna uzyskać stosowne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej matki, które przesądzi o braku istnienia obowiązku wynikającego ze stosownych przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, o czym mowa w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oraz w art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Jest on sprawowany pod kątem zgodności z prawem, które to kryterium wynika z art. 1 § 2 ostatnio wymienionej ustawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji jest jednak możliwe tylko wówczas, gdy sąd zauważy określone tylko uchybienia, wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. Stwierdzenie więc przyczyn z art. 156 K.p.a. bądź wymienionych w innych przepisach skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji (pkt 2). Natomiast zaistnienie: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje do uchylenia decyzji w całości lub w części. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, o czym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a.
Przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja SKO w Przemyślu utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [....] o odmowie ustalenia dla Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem, dla którego Organ I instancji nie przychylił się do wniosku Skarżącej były dwie okoliczności. Po pierwsze to, że niepełnosprawność Jej ojca nie powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po drugie zaś to, że J. C. ma żonę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
SKO w Przemyślu, na skutek odwołania Skarżącej, uznało prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego mając na względzie drugą przedstawioną przez Wójta okoliczność tj. fakt pozostawania przez podopiecznego Skarżącej w związku małżeńskim z osobą będącą wprawdzie także niepełnosprawną, ale w stopniu umiarkowanym.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać na zasadność wydanych w sprawie decyzji.
Wedle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym, wedle art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wójt Gminy [....] oparł swoją odmowę przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego m. in. na niespełnieniu warunku przewidzianego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium nie odniosło się wprawdzie do powyższego, ale de facto przyjęło, że przeszkoda ta nie zachodzi, koncentrując swoją uwagę na brzmieniu powołanego wyżej art. 17 ust. 1a u.ś.r. W tym miejscu należy więc powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym uznane zostało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, wykładnia przedmiotowego unormowania powinna prowadzić do takiego jego rozumienia, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nakaz dokonywania takiej wykładni wynika z treści art. 190 Konstytucji RP, wedle którego, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Przechodząc do oceny zaprezentowanego przez Kolegium stanowiska należy wskazać, że jest ono właściwe. Oprócz zacytowanych wyżej przepisów znaczenie
w sprawie ma jeszcze art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wedle którego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie ulega wątpliwości, że uprawnionym w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym jest jego współmałżonek,
o ile sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wtedy to bowiem uprawnienie to "przechodzi" na inne osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Obowiązki pomiędzy małżonkami regulują przepisy ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), dalej określanej jako "K.r.i.o.". I tak, w myśl art. 23 tej ustawy, małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, wedle art. 27 K.r.i.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Z kolei, art. 60 K.r.i.o. normuje kwestię dostarczania środków utrzymania, a zatem alimentacji między małżonkami rozwiedzionymi. Unormowania te wskazują zatem, że pomiędzy małżonkami istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, a więc nie może budzić wątpliwości, że małżonek, który ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad współmałżonkiem to osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Z przedstawionych wyżej unormowań wynika więc, że jeśli żyje małżonek osoby niepełnosprawnej i nie jest on sam niepełnosprawny w stopniu znacznym, wówczas brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która może takie świadczenie uzyskać tylko i wyłącznie wówczas, kiedy małżonek podopiecznego nie może realnie sprawować opieki, a niemożność ta jest potwierdzona orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W złożonej skardze Składająca ją wskazała na zły stan zdrowia Jej matki, wykluczający - Jej zdaniem - możliwość sprawowania opieki nad J. C. Podniosła też, że do 30 listopada 2022 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem, dlatego niezrozumiałe jest dla Niej, że nie uwzględniono kolejnego Jej wniosku w tym zakresie.
W odniesieniu do powyższego należy wskazać, że pojawiło się orzecznictwo sądowe, w którym przyjmowano, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie tych wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 i art.17 ust. 1a u.ś.r. nie prowadzi więc do całkowitego odrzucenia wynikających z tych przepisów warunków, a jedynie wskazuje, że w okolicznościach konkretnej sprawy należy przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni systemowej i celowościowej nad wykładnią językową, skoro ta prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej gwarantowanej przez państwo prawa (art. 2 Konstytucji RP) i nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Z taką sytuacją mamy do czynienia chociażby wówczas gdy osoba, którą ustawodawca preferuje jako uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, czy też jest jej małżonkiem, nie jest małoletnia lub nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a mimo to nie jest w stanie opieki tej sprawować. Wówczas proces wykładni prawa, który odbywa się zawsze w okolicznościach konkretnej sprawy, prowadzi do uwzględnienia regulacji tyczącej warunków określających kolejność wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Przepis art. 132 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), określanej w dalszej części jako "K.r.i.o." stanowi w tym zakresie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.04.2022 r. I OSK 1261/21).
Uznawano więc, że legitymowanie się przez osoby w pierwszej kolejności zobowiązane do pieczy nad niepełnosprawnym orzeczeniem o własnym stopniu niepełnosprawności nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą jej wymagającą, co podlegała badaniu w toku prowadzonego postępowania.
W związku jednak z tym, że przedstawiony wyżej sposób rozumienia istotnych
w sprawie przepisów nie był powszechny i prezentowane było także stanowisko przeciwne, Naczelny Sąd Administracyjny podjął 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w świetle której:
1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
NSA zwrócił uwagę na zmiany w stanie prawnym. Wskazał więc, że negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, została wprowadzona do ustawy
z dniem 1 września 2005 r. na mocy art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z 22 kwietnia 2005 r.
o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). W pierwotnym brzmieniu nadanym tą ustawą art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. ‘Wyłączenie to nie doznawało ówcześnie żadnych ograniczeń związanych ze stanem zdrowia współmałżonka. W wyrokach wydawanych w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, NSA przyjmował za zasadne odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu w przypadkach, gdy w stanie faktycznym sprawy oboje małżonkowie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a oświadczenie ubiegała się osoba zobowiązana do alimentacji inna, niż współmałżonek. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 25 maja 2010 r., P 38/09, umorzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. (S 1/10) przedstawił jednak Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że ówczesne literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. korespondowało z konstrukcją świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługiwało tylko ojcu, matce lub opiekunowi faktycznemu dziecka z tytułu opieki na dzieckiem. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został jednak poszerzony, bowiem zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. (obowiązującym od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Poszerzenie zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego nie znalazło jednak odzwierciedlenia w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w dalszym ciągu jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. W tej sytuacji Trybunał ocenił, że ówczesne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. było niedostosowane do zmienionych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych, a w szczególności wymaga rozważenia, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady formułowanej w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną. Stan prawny w analizowanym zakresie uległ zmianie z dniem 14 października 2011 r., gdzie przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostało nadane aktualne brzmienie.
NSA zauważył, że wprowadzenie z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem TK, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.
Zdaniem NSA, w przypadku zmian brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doszło do wprowadzenia do tekstu prawnego warunku, który już uprzednio, przed nowelizacją, był w orzecznictwie przyjmowany w drodze wykładni poprzedniego brzmienia przepisu. Bezwarunkowe pozbawienie prawa do świadczenia w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim w okresie poprzedzającym zmianę było oceniane jako niekoherentne z przeprowadzonymi zmianami skutkującymi poszerzeniem kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzące do sprzeczności. Wprowadzoną zmianę w brzmieniu przepisu można zatem w tym kontekście uznać za doprecyzowanie przepisu i nadanie mu brzmienia, które odpowiadało ówczesnej praktyce, uwzględniającej kontekst systemowy, w tym konstytucyjny. W konsekwencji nie może jednak budzić wątpliwości, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. W konsekwencji ustawodawca potwierdził dotychczasowe stanowisko judykatury, na jakich zasadach inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Jedną z nich jest warunek legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podsumowując, NSA podniósł, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest jednak wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego. Ponadto, w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Z kolei, w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Z kolei, odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do tychże przepisów w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 K.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów K.r.i.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach K.r.i.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna. Zdaniem NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Z kolei, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże więc pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi jego zmiana, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Sąd w składzie niniejszym zgadza się z zaprezentowanym w przedmiotowej uchwale stanowiskiem, dlatego brak było podstaw do zastosowania procedury, o której mowa w powołanym art. 269 § 1 P.p.s.a.
W świetle powyższego, przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było niemożliwe. Sprawuje Ona bowiem opiekę nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim z M. C., która wprawdzie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, lecz w stopniu umiarkowanym, a nie znacznym. Tylko zaś sytuacja, kiedy po stronie osoby w pierwszej kolejności zobowiązanej alimentacyjnie wobec podopiecznego zachodzi obiektywna przeszkoda w wykonywaniu czynności opiekuńczych, stwierdzona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, otwiera dla innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny prawo do uzyskania przedmiotowego świadczenia. W świetle więc powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., to że do 30 listopada 2022 r. Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne nie może obecnie przemawiać za uwzględnieniem złożonego przez Nią wniosku.
Z podanych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.