II SA/Rz 544/25

II SA/Rz 544/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 lutego 2025 r. nr I-III.7721.11.5.2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego P. U. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.U. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 14 lutego 2025 r. nr I-III.7721.11.5.2024 uchylająca decyzję w sprawie odmowy uchylenia udzielonego pozwolenia budowlanego i orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...], Starosta [....] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w J. Decyzja stała się ostateczna w dniu 3 marca 2021 r.
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), uznając, że na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane wówczas organowi.
Następnie Starosta trzykrotnie wydawał w tej sprawie decyzje o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które był uchylane na skutek wydanych w trybie odwoławczym decyzji Wojewody, w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 7 i art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez dokonania oceny, czy zaistniała wadliwość, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Kolejną decyzją z dnia 12 września 2024 r. nr ABS.6740.10.13.2020.CM, Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia 11 lutego 2021 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że objęty pozwoleniem na budowę budynek zaprojektowany został na bardzo wąskiej działce o szerokości 5,8 m. Kubatura budynku wynosi 458 m3, powierzchnia zabudów 71 m2, powierzchnia użytkowa 86 m2, szerokość budynku 4,3 m, długość budynku 13 m, wysokość budynku 7,4 m. Jest to budynek parterowy z poddaszem mieszkalnym oraz projektowanym częściowym podpiwniczeniem przyległym do istniejącej na działce piwnicy kamiennej, sklepionej, umieszczonej w całości pod powierzchnią terenu, przy czym konstrukcja nowego (projektowanego) budynku nie ingeruje w konstrukcję istniejącej piwnicy. Powierzchnia piwnicy projektowanej (nowej), usytuowanej w granicy działki nr [...] od strony działki nr [...], przyległej do istniejącej piwnicy kamiennej, wynosi 16,6 m2.
We wznowionym postępowaniu Starosta postanowieniem z dnia 27 lipca 2023 r. nr ABS.6740.10.13.2020.CM, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wyszczególnionych w postanowieniu nieprawidłowości, związanych z istniejącą piwnicą, a polegających na doprowadzeniu do spójności zakres wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w J. z zakresem objętym projektem budowlanym i złożenie w tym zakresie skorygowanego wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W nawiązaniu do tego postanowienia skarżący w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, że inwestycja pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w J." w całości znajduje się na działce nr [...] i podczas składania wniosku o pozwolenie na budowę również znajdowała się wyłącznie na działce nr [...] oraz oświadczył, że brak jest podstaw do zmiany nazwy inwestycji poprzez uwzględnienie działki nr [...] w nazwie inwestycji oraz w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Starosta uznał te wyjaśnienia za uzasadnione i stwierdził, że brak jest podstaw do zmuszania inwestora do modyfikacji wniosku i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei organ związany jest wnioskiem inwestora, zatem w tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że ponieważ konstrukcja nowego budynku nie ingeruje w konstrukcję istniejącej piwnicy, a piwnica projektowana jedynie przylega do istniejącej piwnicy kamiennej, kwestia istniejącej piwnicy nie miała i nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy o pozwoleniu budowę spornego budynku.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J.M. - właściciel działki nr [...]. W złożonym odwołaniu podniósł, że organ nie ocenił zgodności realizowanej inwestycji z dokumentację budowlaną, chociaż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] stwierdził, że budowana na działce nr [...] piwnica, wchodząca w zakres budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykracza poza działkę objętą pozwoleniem na budowę i częściowo zlokalizowana jest na działce nr [...], zatem lokalizacja ta nie jest prawidłowa. Natomiast w projekcie budowlanym nie naniesiono istniejącego obiektu - piwnicy zgodnie z istniejącym wówczas stanem rzeczy oraz błędnie określono zakres oddziaływania obiektu. Zarzucił również brak dokonania oceny projektu budowlanego, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz szereg uchybień natury procesowej.
W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2025 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i jednocześnie orzekł o uchyleniu dotychczasowej decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę z dnia 11 lutego 2021 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości J.
Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało zasadnie wznowione przez organ I instancji. Okolicznością wskazującą na konieczność wznowienia postępowania były ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego, wskazujące bezspornie, że istniejąca piwnica kamienna zlokalizowana na działce nr [...], znajduje się częściowo (ok. 40 cm) na działce sąsiedniej nr [...], co stanowi okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt ten potwierdza również operat techniczny sporządzony przez M.S., przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 czerwca 2022 r. Zdaniem Wojewody bez znaczenia dla istnienia przesłanki wznowieniowej pozostaje fakt wykonania na etapie prowadzonego postępowania wznowieniowego robót budowlanych, mających na celu rozbiórkę części piwnicy zlokalizowanej na działce nr [...], bowiem ocenie w tym wypadku podlega, czy okoliczność ta istniała w dniu wydania ostatecznej decyzji.
Wojewoda dokonał zatem oceny zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa, według stanu obowiązującego w dniu jej wydania, tj. wg ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2020 r. poz. 1333; dalej: "u.P.b.") w zw. z art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935).
Organ odwoławczy wskazał, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany na stornie tytułowej wskazywał, że dotyczy on budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], a nie wykonania robót budowlanych w już istniejącym obiekcie. Tymczasem z analizy zawartości przedmiotowego projektu budowlanego wynika, że o ile na rysunku PZT wskazano: "Projektowany budynek zaprojektowany nad piwnicą bez ingerencji w układ konstrukcyjny piwnicy", o tyle powyższe nie znajduje potwierdzenia na rysunku nr A1. "RZUT FUNDAMENTÓW I RZUT PIWNICY". Z analizy tych rysunków wynika bowiem, że projektowana jest np. przebudowa ściany piwnicy polegająca na wykonaniu otworu drzwiowego i jej rozbudowa o pomieszczenie oznaczone nr 0.2. Nad piwnicą ma zostać wykonany strop, a istniejąca piwnica ma zostać "włączona do układu funkcjonalnego projektowanego budynku poprzez przebudowę istniejących schodów". Tym samym nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane określone zakresem projektu nie dotyczą budowy nowego obiektu "bez ingerencji w układ konstrukcyjny piwnicy", lecz związane są z już istniejącym obiektem jakim jest piwnica i stanowią w zasadzie, jej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, ale również remont.
Wojewoda wskazał, że pomimo wezwania do skorygowania i ujednolicenia nazwy inwestycji we wniosku i w projekcie budowlanym, inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku w terminie. Nie przedłożył kompletnego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji inwestycji, biorąc pod uwagę chociażby regulacje ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym § 8 ust. 1-3. Natomiast skoro roboty budowlane należy wykonywać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie ulega wątpliwości, że nie powinno być rozbieżności pomiędzy wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Organ dodał również, że sporna piwnica wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków, co znajduje potwierdzenie w Załączniku nr 1 do Zarządzenia Wójta Gminy [....] nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r., pod poz. [...] w miejscowości J.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił zaskarżonej decyzji:
naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną oraz całkowicie błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji opartej na niewłaściwych ustaleniach stanu faktycznego w zakresie częściowej lokalizacji spornej piwnicy rzekomo na działce nienależącej do skarżącego;
naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczej i niepełnej oceny materiału dowodowego oraz błędne wywiedzenie z operatu technicznego sporządzonego z dnia 7 czerwca 2022 r. rzekomego faktu posadowienia spornej piwnicy częściowo na działce nr [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego m.in. z innych operatów technicznych z roku 2018, 2019 czy 2023, czy z wyjaśnień skarżącego wskazanych w piśmie z dnia 8 września 2023 r., wynika okoliczność zupełnie odmienna, tj. posadowienie piwnicy w całości wyłącznie na działce nr [...];
naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności zaniechanie zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu przed organem II Instancji, jak również prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny oraz wybiórczy;
naruszenie art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zaktualizowała się przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że na dzień wydawania decyzji nie istniały żadne fakty nieznane wcześniej organowi, tj. zarówno na moment wydawania decyzji jak i w późniejszym okresie sporna piwnica pozostawała wyłącznie na działce nr [...] w m. J.;
naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i odmowę jego udzielania, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie zaistniały przesłanki do orzeczenia co do istoty sprawy, jako, że ostateczna decyzja Starosty [....] nr 103/2021 z dnia 21 lutego 2021 r. odpowiadała okolicznościom prawnym i faktycznym;
naruszenie art. 22 pkt 3) w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 1 u.P.b. w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 25, poz. 133) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne uznanie na podstawie oświadczenia kierownika budowy dokonanego wpisem do dziennika budowy w dniu 11 sierpnia 2023 r. oraz niewłaściwie wywiedzionego z oświadczeń wpisanych do protokołu kontroli z dnia 4 sierpnia 2021 r. danych dotyczących lokalizacji piwnicy, w sytuacji gdy organ winien procedować ustalenia położenia obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę, tj. w szczególności na podstawie operatu technicznego z dnia 17 grudnia 2019 r. oraz z dnia 10 maja 2020 r.;
naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 i w zw. z art. 32 ust. 4 u.P.b., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że zachodziła konieczność wezwania skarżącego do skorygowania dokumentacji projektowej a niezastosowanie się do wezwania miało skutkować naruszeniem u.P.b., w sytuacji gdy dokumentacja przedłożona przez inwestora była w pełni kompletna, a zatem organ zobowiązany był do wydania decyzji pozwolenia na budowę, która ma charakter decyzji związanej a nie uznaniowej;
błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na tym, że Wojewoda uznał za rzekomo bezsporne zlokalizowanie piwnicy w części na działce nr [...]; niezasadnie ustalił, że złożona dokumentacja zawiera braki, które na wezwanie organu nie zostały usunięte, jak też inne braki związane z rozbieżnością przedmiotu robót a treścią wniosku inwestora, w sytuacji gdy przedłożona dokumentacja była kompletna w rozumieniu art. 35 u.P.b.; błędnie przyjął, że roboty budowlane określone zakresem projektu nie stanowią budowy nowego obiektu budowlanego bez ingerencji w układ konstrukcyjny piwnicy, lecz mają rzekomo być związane z istniejącą piwnicą.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w treści skargi dokumentów oraz z zeznań świadków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 lutego 2025 r. uchylająca we wznowionym postępowaniu decyzję Starosty w sprawie odmowy uchylenia udzielonego pozwolenia budowlanego i orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Na wstępie niniejszych rozważań należy podkreślić, że w art.16 § 1 k.p.a. wprowadzona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotowa zasada ma istotne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego uważana jest za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego /zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, str. 123/. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przez przyznanie jej cechy trwałości, przepis art. 16 § 1 k.p.a. wyznacza jednocześnie granicę tej trwałości. Od powyższej zasady ustawodawca wprowadza w art. 16 § 1 k.p.a. zdanie drugie, ściśle określone wyjątki. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona przez jej uchylenie lub zmianę w trybie art. 154, art. 155 lub 161 k.p.a., w drodze stwierdzenia nieważności w trybie postępowania opartego na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a., a także poprzez jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją ,,zwykłego" postępowania, tj. kolejną jego instancją. W następstwie tego postępowania nie następuje merytoryczna kontrola ostatecznej decyzji we wszelkich jej aspektach. Instytucja wznowienia nie jest zatem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Organy w tym nadzwyczajnym postępowaniu nie mogą kierować się innymi przesłankami, jak tylko wymienionymi w przepisie art. 145 § 1 k.p.a.
Przepis art. 147 k.p.a., określa sposoby, w jakich możliwe jest wznowienie postępowania. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne może zostać wznowione z urzędu albo na żądanie strony. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej jest jego prawem w tym sensie, iż organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do jego wznowienia. Obowiązek wznowienia aktualizuje się natomiast w razie ustalenia przez organ przyczyny wznowienia /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002r., sygn. akt II SA 2791/00/. Wznawiając postępowanie właściwy organ, tj. organ, który wydał w sprawie "zwykłej" decyzję w ostatniej instancji, bada pierwotnie, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero w przypadku ustalenia, że omawiane przesłanki zaistniały, aktualizuje się obowiązek rozpoznania sprawy ",zwykłej" co do istoty i oceny, jak wadliwość z art. 145 § 1 k.p.a. wpłynęła na rozstrzygniecie sprawy "zwykłej".
Podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Starosta [...] uznał, iż w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 11.02.202lr. mogły wyjść na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję, w związku z czym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., znak: ABS.6740.10.13.2020.CM z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] znak: ABS.6740.10.13.2020.CM z dnia 11 lutego 202lr. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] położonej w J.. Powodem wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, była okoliczność wynikająca z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, iż istniejąca piwnica kamienna zlokalizowana na działce nr [...] znajduje się częściowo /ok. 40 cm/ na działce sąsiedniej /nr [...]/. Z zalegającego w aktach sprawy protokołu kontroli nr [...] z dnia 4 sierpnia 2021r. wynika, m. in., że "...podczas realizacji robót wykonano ściany nowej piwnicy jako zlicowane od strony wewnętrznej oraz z uskokiem od strony zewnętrznej. Uskok ten wynikał z faktu, iż nowa piwnica w całości znajduje się na działce inwestora, natomiast piwnica istniejąca (jej narożnik południowo-wschodni) znajduje się częściowo na działce nr [...]".
Kwestia posadowienia istniejącej piwnicy także na działce nr [...] była przedmiotem postępowania dowodowego. O ile wyniki kontroli PINB z dnia 19 sierpnia 2021 r. wskazywały na potwierdzenie powyższej tezy, o tyle późniejsze postępowanie dowodowe zweryfikowało ją - zdaniem Sądu – negatywnie.
W kwestii położenia obiektu budowlanego na działce ewidencyjnej kluczowym dowodem są mapy sporządzone przez uprawnionych geodetów. Sam Wojewoda w swojej decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r. słusznie stwierdził, że po wznowieniu postępowania, organ winien ustalić czy w sprawie została potwierdzona okoliczność dotycząca zlokalizowania części piwnicy na działce nr [...] i przy pomocy jakiego dowodu /np. operat geodezyjny, itd./.
Z przepisów prawa nie wynika, by kierownik budowy był uprawniony do ustalania przebiegu granicy w terenie. Jeżeli natomiast kierownik budowy posiada wiedzę o lokalizacji istniejącej piwnicy względem granicy działki, co potwierdza protokół kontroli [...] z dnia 4 sierpnia 2021 r., to należało ustalić, czy ta okoliczność została potwierdzona czynnościami geodezyjnymi. W przypadku potwierdzenia tejże okoliczności organ winien ocenić, jaki ma ona wpływ na prawidłowość pozwolenia na budowę /np. w zakresie przyjętych w projekcie rozwiązań projektowych, czy tez aktualności mapy do celów projektowych, stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta/.
W aktach sprawy znajdują się następujące operaty techniczne:
- nr 7.111.28.07.1 z dnia 27 czerwca 2018 r. i nr 7.115.27.16.1.1, nr 7.111.28.07.1.4 z dnia 17 grudnia 2019 r.
- nr 7.111.28.07.1.4 wykonany 20 stycznia 2022 r. przez inż. R.B.
- nr 7.113.28.07.1.4 z dnia 31 maja 2022 r. inż. M.S.
Z ww operatów, jedynie z operatu M.S. wynika, że część zabudowy na działce nr [...] przechodzi także na działkę nr [...]. O tym co dokładnie zostało uwidocznione na mapie M.S. wyjaśniono wpisami w dzienniku budowy z dnia 11 sierpnia 2023 r. kierownika budowy S.S. i kierownika prac geodezyjno-kartograficznych Z.B.
Kierownik budowy w dzienniku budowy wpisał 11 sierpnia 2023 r.: "W dniu dzisiejszym wykonano pomiary sytuacyjne części ściany fundamentowej w wykopie od strony działki nr [...]. Z pomiarów wynika, że zarówno ściana fundamentowa oraz stopa fundamentowa, które były widoczne, znajdują się na działce inwestora. Część budowli uwidoczniona na mapie zasadniczej znajdująca się na działce nr [...] była rozebrana. Z dzisiejszych pomiarów sporządzono operat techniczny, który zostanie przekazany do PODGiK". Dodatkowo, kierownik budowy w dniu 17 lutego 2025 r. złożył "Uszczegółowienie wpisu ze strony 12 do dziennika wydanego w dniu 5.03.2021r. dla inwestycji pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce [...] w J.". Zalega ono w aktach sądowych na karcie 11 i ma następująca treść: "Uszczegółowienie wpisu ze strony 12 do dziennika wydanego w dniu 5.03.2021r. dla inwestycji pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce [...] w J.
W dniu 11.08.2023r. wykonano prace budowlane polegające na usunięciu części ściany fundamentowej w wykopie od strony działki nr [...] w J.
Z powykonawczych pomiarów geodezyjnych prowadzonych po wykonaniu ściany fundamentowej i stopy fundamentowej, wynikło, że część nowej ściany fundamentowej i stopy fundamentowej wychodzi poza granice działki nr [...] w kierunku działki nr [...] (nadlewka ponadwymiarowa powstała wskutek niezaszalowania wykopu od strony działki nr [...]).
Wobec stwierdzenia w trakcie prac budowlanych częściowo nieprawidłowego wykonania ściany fundamentowej, tj. wyjście poza granice działki inwestora, skuto wystającą poza działkę [...] część nadlewki, przywracając do prawidłowego stanu inwestycję, czego potwierdzeniem jest operat geodezyjny wykonany przez firmę [...] Usługi Geodezyjne w dniu 11.03.2023r.
Skucie części nowej ściany fundamentowej i stopy fundamentowej nie naruszyło istniejącej części ściany zabytkowej piwnicy kamiennej, znajdującej się zgodnie z planem zagospodarowania terenu w/w projektu budowlanego wykonanego na etapie sporządzenia projektu budowlanego w całości na działce nr [...].
Potwierdzeniem nienaruszenia oryginalnej ściany kamiennej piwnicy sklepionej łukowo od strony działki nr [...] są też zdjęcia wykonane wewnątrz piwnicy oraz zdjęcie wykonane podczas końcowych prac przy skuwaniu nadlanego betonu".
Dodatkowo w dniu 1 września 2023 r. został sporządzony operat techniczny i mapa dla celów projektowych przez inż. R.B., z których wynika, że zabudowa z terenu dz. [...] nie przechodzi na dz. nr [...]. Innych dokumentów geodezyjnych w tej sprawie nie sporządzono.
W tym zakresie Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziła, że "z zalegającego w aktach sprawy protokołu kontroli nr [...] z dnia 4 sierpnia 2021r. wynika, m. in., że "...podczas realizacji robót wykonano ściany nowej piwnicy jako zlicowane od strony wewnętrznej oraz z uskokiem od strony zewnętrznej. Uskok ten wynikał z faktu, iż nowa piwnica w całości znajduje się na działce inwestora, natomiast piwnica istniejąca (jej narożnik południowo-wschodni) znajduje się. częściowo na działce nr [...]". Słusznie zatem Starosta [...], postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021r., znak: ABS.6740.10.13.2020.CM z urzędu wznowił postępowanie administracyjne, zakończone własną ostateczną decyzją znak: ABS.6740.10.13.2020.CM wydaną w dniu 11 lutego 2021r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] położonej w miejscowości J. W omawianej sprawie bezspornym jest bowiem fakt, że piwnica zlokalizowana na działce nr [...] /i jak wynika z akt sprawy częściowo na działce nr [...]/ położonej w J. istniała w dniu wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, a fakt ten został potwierdzony przez kierownika budowy, który stosownym wpisem z dnia 1-1 sierpnia 2023r. dokonanym w dzienniku budowy potwierdził: "W dniu dzisiejszym wykonano prace budowlane polegające na usunięciu części ściany fundamentowej oraz, stopy fundamentu w wykopie od strony działki nr [...] (strona południowa). Część ściany została skuta jak i część stopy fundamentowej. Zarówno ściana fundamentowa jak i stopa znajduje się obecnie w całości na działce inwestora.
Fakt istnienia na działce nr [...] części spornej piwnicy potwierdza również operat techniczny sporządzony przez M.S., przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 czerwca 2022r.
W ocenie Wojewody bez znaczenia dla istnienia owej przesłanki pozostaje fakt wykonania na etapie prowadzonego postępowania wznowieniowego robót budowlanych mających na celu rozbiórkę części piwnicy zlokalizowanej na działce nr [...]. Badając wadliwość wznowieniową należało ocenić, czy okoliczność ta istniała w dniu wydania ostatecznej decyzji i fakt ten nie był znany organowi w dniu orzekania.
Dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego sprawy prowadząca do konkluzji:
– po pierwsze o bezspornym istnieniu fundamentu starej piwnicy na działce nr [...] w dniu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w dniu kontroli w dniu 4 sierpnia 2021 r.;
- po drugie o rozebraniu części tej piwnicy, co miał potwierdzać wpis kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia 11 sierpnia 2023 r. o usunięciu części ściany fundamentowej i stopy od strony działki nr [...] nie znalazła akceptacji Sądu.
Wojewoda oparł się bowiem wyłącznie na protokole kontroli z dnia 4 sierpnia 2021 r., który miał podlegać weryfikacji geodezyjnej w toku postępowania oraz operacie geodety M.S. z dnia 31 maja 2022 r., oceniając je w oderwaniu od innych dowodów zebranych w sprawie.
Ocena ta ma charakter oczywiście wybiórczy, jest nielogiczna, narusza w sposób oczywisty art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.
Ważne jest, że po kontroli z dnia 19 sierpnia 2021 r. został sporządzony w dniu 20 stycznia 2022 r. operat R.B., który nie potwierdził, aby jakikolwiek element zabudowy z działki nr [...] przechodził na działkę nr [...].
Potwierdza to tezę Sądu, że dopiero w trakcie robót budowlanych, co należy podkreślić, prowadzonych w granicy działek nr [...] i nr [...] doszło do "jej wejścia" na działkę nr [...].
Fakt ten został uwidoczniony na mapie z dnia 31 maja 2022 r. M.S.
Wpisy w dzienniku budowy z dnia 11 sierpnia 2023 r. i mapa R.B. z dnia 1 września 2023 r. obrazują co zostało usunięte z działki nr [...] (nie była to "stara piwnica") i fakt istnienia zabudowy wyłącznie na działce inwestycyjnej nr [...].
Oznacza to, że tzw. "stara piwnica" zarówno w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 11 lutego 2021 r. jak i później znajdowała się wyłącznie na działce nr [...].
Reasumując, aby dana okoliczność lub dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 2970/19, LEX nr 3071724). Ponadto nowe okoliczności faktyczne lub dowody musiały nie być znane organowi. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, aby stanowiły podstawę do wznowienia postępowania muszą być też istotne dla sprawy, tzn. dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych (wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotność nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów odnosić trzeba do tego wyróżnika charakteryzującego określone okoliczności faktyczne lub dowody, który sprawia, że odnosząc się do przedmiotu sprawy załatwionej decyzją, dane okoliczności faktyczne lub dowody mają wpływ na sposób konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, przyznać im zatem należy w świetle treści stosowanych przepisów prawa cechę relewantności (znaczenia prawnego). Jej rozumienie powinno mieć za podstawę stwierdzenie, że tylko te okoliczności faktyczne lub dowody są istotne, gdy zakładać należy, iż w sytuacji ich wyjścia na jaw i zapoznania się z nimi przez organ, w oparciu o nie same lub zestawiając je z innymi znanymi okolicznościami faktycznymi, organ, przeprowadzając postępowanie dowodowe, w sposób odmienny mógłby określić podstawę faktyczną wydawanej decyzji, a w konsekwencji inaczej rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 103/20, LEX nr 3502378).
Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wymaga zatem wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Trzeci warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.
W niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione, co uniemożliwiało organowi ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pierwszy warunek, tj. nowe okoliczności faktyczne w postaci istnienia starej piwnicy nie tylko na działce inwestycyjnej ale i działce nr [...], do której skarżący nie ma prawa dysponowania na cele budowlane nie został spełniony. Piwnica ta od początku znajdowała się i znajduje na działce nr [...]. Oznacza to w oczywisty sposób brak spełnienia warunku drugiego i trzeciego, co uniemożliwia organom ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., II OSK 2341/23 sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania.
Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., II OSK 2176/21 czy wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., II OSK 2396/25).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia.