II SA/Rz 544/24

II SA/Rz 544/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1, 2, 4, 6, art. 170 ust. 1-3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2021 poz 422
art. 184, art. 276 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 22 września 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.318.2021 w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby – ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.318.2021 w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "DIAS" lub "organ") z 22 września 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.318.2021 wydana w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby – ustalenia warunków służby.
W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. - dalej "p.w. ustawę o KAS").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy P.M. został zatrudniony w administracji celnej [...] października 1997 r. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Oddziale Celnym w B. na stanowisku kierownika zmiany w stopniu [...]. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 422 ze zm. – dalej: "ustawa o KAS"), w wyniku której stosunek pracy skarżącego – w wyniku nieotrzymania propozycji służby lub zatrudnienia – wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W piśmie z 9 sierpnia 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS w Rzeszowie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Postanowieniem z 21 sierpnia 2018 r. organ odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 8 października 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy ww. postanowienie DIAS.
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 8 października 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z 21 sierpnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 1762/21 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku WSA. Sąd wskazał, że organy błędnie uznały, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby (traktowana zgodnie z wolą ustawodawcy jako zwolnienie ze służby) nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS, 23 lipca 2021 r. przedstawił skarżącemu propozycję nr 1801-IPK-2.111.318.2021, w której określił warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie:
1. rodzaj służby - służba stała,
2. stopień służbowy – [...],
3. stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,
4. jednostka organizacyjna KAS, w której będą realizowane zadania - [...] Urząd Celno - Skarbowy w P.,
5. komórka organizacyjna - Oddział Celny w J.,
6. miejsce pełnienia służby: J.,
7. uposażenie:
- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,680 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,491 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.
W propozycji wskazano, że określone wyżej warunki służby będą obowiązywać od 15 września 2021 r., a w terminie 14 dni skarżący winien złożyć oświadczenie w przedmiocie jej ewentualnego przyjęcia. Organ podał, że 27 lipca 2021 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji.
Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie miejsca pełnienia służby, wnosząc o wyznaczenie miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym w B.
Decyzją z 22 września 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.318.2021 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymał własną decyzję z 23 lipca 2021 r.
Organ podał, że przedstawiona skarżącemu propozycja pełnienia służby uwzględnia posiadane przez niego kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, gdyż pełnił on służbę nie tylko w granicznych referatach zwalczania przestępczości i w granicznych oddziałach celnych, lecz także w wewnętrznym Oddziale Celnym w J. Doświadczenie zdobyte w służbie kwalifikuje skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych w ww. Oddziale Celnym. DIAS wyjaśnił, że decyzja o wyznaczeniu skarżącemu miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym w J. była uzasadniona aktualnymi potrzebami służby w tym Oddziale mającymi na celu wsparcie tej jednostki poprzez skierowanie do niego funkcjonariusza, który posiada już odpowiednią wiedzę i doświadczenie.
W kwestii dotyczącej odległości pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego a wyznaczonym miejscem pełnienia służby organ zauważył, że przepisy prawa nie gwarantują funkcjonariuszom miejsca pełnienia służby w najbliższej możliwej odległości od miejsca zamieszkania. Warunek miejsca zamieszkania przy składaniu propozycji musi być rozpatrywany w kontekście aktualnych potrzeb służby. Niemniej organ zauważył, że Oddział Celny w B. (w którym wyżej wymieniony pełnił służbę przed 31 maja 2017 r.), jak i Oddział Celny w J., znajdują się na obszarze właściwości miejscowej byłego Urzędu Celnego w P./ [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. Ponadto, jak wynika z akt osobowych, skarżący zamieszkuje w D. ([...]) co najmniej od 2003 r., co oznacza, że jego dojazd do Oddziału Celnego w J. w chwili obecnej nie jest bardziej uciążliwy niż miało to miejsce przed konsolidacją.
Organ wskazał ponadto, że podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby skarżącemu, niemniej jako datę obowiązywania tej propozycji możliwie było jedynie wskazanie daty przyszłej, następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji. Propozycja wywiera bowiem skutki na przyszłość i dopiero w momencie jej przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby przez daną osobę. Propozycja przedstawiona skarżącemu nie reguluje natomiast okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby, w szczególności okresu od dnia 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej, obecnej propozycji, gdyż w tym okresie skarżący pozostawał poza służbą.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia daty początkowej pełnienia służby, określając ją na dzień 15 września 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 169 ust. 2 pw. KAS, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta formułuje jakiś inny warunek zachowania ciągłości służby (datę orzekania o ustaleniu nowych warunków służby), poza warunkiem bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby. Zdaniem skarżącego odesłanie do art. 169 ust. 1 wskazuje, że ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji (wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji, określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. ustawę o KAS);
2. art. 169 ust. 2 p.w. ustawę o KAS poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że regulacja ta nie stanowi części materialno-prawnej podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 169 ust. 4. Zdaniem skarżącego, unormowanie to nie tworzy dla organu uznania administracyjnego w zakresie wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym;
3. art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta zawiera walor ponadmaterialny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną 31 maja 2017 r. W ocenie skarżącego uchybienie przez organ temu terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego, dla którego ex lege przewidziano ciągłość, a więc nieustanie służby;
4. art. 184 ustawy o KAS poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do "odpowiedniego" (w tym wprost) stosowania do funkcjonariusza-adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z art. 169 ust. 2 p.w. ustawę o KAS sposobu ustalania czasu pozostawania w służbie, jak gdyby był funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, a następnie do niej przywróconym wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, a więc z pominięciem ciągłości służby i wyłącznie z zachowaniem ciągłości okresu służby dla niektórych uprawnień - świadczeń ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 184 ust. 4 ustawy KAS wymagających stażu służby;
5. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. ustawę o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że termin określony datą maksymalną 31 maja 2017 r. był terminem na wydanie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu na taką propozycję zasługują ze skutkiem pozbawienia prawa ciągłości służby;
6. wydanie z naruszeniem oczywistych faktów co do terminów pełnienia służby przez funkcjonariusza - adresata decyzji określonych przez organ, poprzez określenie błędnego terminu pełnienia służby w Oddziale Celnym w J. na okres od 1 kwietnia 2006 r. do 30 kwietnia 2006 r., co może sugerować brak ciągłości służby w okresie od 30 kwietnia 2006 r. do 1 maja 2008 r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wyrokiem z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1635/21 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS z 22 września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 23 lipca 2021 r.
Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnego i przytoczył art. 153 P.p.s.a. stanowiący o związaniu zarówno WSA w Rzeszowie, jak i organu orzekającego w sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania określonymi wyrokami: WSA w Warszawie z 12 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2051/18 oraz NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21. Sąd stwierdził, że organ nie zastosował się do wytycznych sądów administracyjnych. Nadal nie rozstrzygnięto kwestii stosunku służby na dzień 31 maja 2017 r. Dyrektor IAS 23 lipca 2021 r. przedstawił skarżącemu propozycję z warunkami pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w R., powołując w podstawie prawnej art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o K.A.S. Działanie organu jest sprzeczne ze stanowiskiem WSA w Warszawie i NSA, wynikającym z ww. wyroków.
Zdaniem WSA w Rzeszowie Dyrektor IAS winien był wydać decyzję, której podstawą byłyby art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w. ustawę o K.A.S., która to podstawa jasno wynika z treści uzasadnienia uchwały NSA z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. Ten ostatni przepis stanowi bowiem o tym, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do 31 maja 2017 r. następuje wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., a wygaśnięcie to traktuje się jak zwolnienie ze służby, do którego wskazany art. 276 ust. 2 ustawy o KAS wymaga wydania decyzji. Jest to związane z potrzebą zapewnienia funkcjonariuszowi możliwości ochrony jego praw, bowiem w myśl art. 276 ust. 6 ustawy o KAS, od decyzji wydanej po rozpoznaniu odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazanej w art. 276 ust. 2, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nadto termin wskazany w art. 165 ust 7 p.w. ustawy o KAS, tj. do 31 maja 2017 r. to termin materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje, że uprawnienie właściwego organu do złożenia czy to propozycji z nowymi warunkami zatrudnienia czy to propozycji służby, ulega wygaśnięciu. Skutkuje to niemożnością przedstawienia tego rodzaju propozycji po zakończeniu biegu tego terminu. Unormowanie to pozostaje w związku z regulacjami umieszczonymi w art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w. ustawę o KAS, w których mowa jest o wygaśnięciu m. in. stosunku służby wobec nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby.
Sąd uznał, że w zakresie ewentualnego przedstawienia lub nieprzedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby pozostawiono organom pełną swobodę, dlatego Dyrektor IAS nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą wprowadzającą (art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS) złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało - w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Zdaniem WSA z ww. przepisów wynika, że ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy prawnej dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). Nie sposób przyjąć, że obowiązkiem Dyrektora IAS było wydanie decyzji o przedstawieniu skarżącemu propozycji służby i określeniu jej warunków. Kontrolowana sprawa dotyczy bowiem wyłącznie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego na skutek nieprzedstawienia propozycji służby lub zatrudnienia w oparciu o art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. ustawę o KAS.
W ocenie Sądu obowiązkiem organu było zatem - uwzględniając wskazania WSA w Warszawie i NSA - wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie jest władny do wypowiadania się odnośnie ewentualnej późniejszej propozycji służby lub zatrudnienia przedstawionej skarżącemu, bowiem kwestia ta wykracza poza ramy rozpatrywanej sprawy.
WSA zwrócił również uwagę na kwestię ewentualnego naruszenia przez Sąd orzekający zakazu reformationis in peius, a więc zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Zdaniem Sądu wydanie przedmiotowego wyroku nie narusza art. 134 § 2 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość odstąpienia przez sąd administracyjny od wspomnianego zakazu jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sprawie nie ma wątpliwości, że ze wskazanych przyczyn organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych przez niego decyzji.
Na skutek złożonej skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1507/22 uchylił wyżej wskazany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.
NSA za zasadne uznał twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Dodatkowo Sąd naruszył wynikającą z art. 134 § 2 P.p.s.a. zasadę reformationis in peius.
W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli działania DIAS, stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji i błędnie uznając, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21. Co prawda zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że stosownie do brzmienia przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 153 P.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", jednak wbrew twierdzeniom WSA z powyższego wyroku nie wynika jednoznaczny obowiązek wydania decyzji, której podstawą byłby art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w. ustawę o KAS, tj. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego.
Wyjaśniono, że we wskazanym wyroku NSA, powołując się na uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, omówił trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych wynikających z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazując, że w pełni podziela przedstawione tam stanowisko i zauważając, że orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach do przedmiotowej stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości, co do wykładni i stosowania przepisów w omawianym zakresie. Te trzy rozwiązania prawne wiązały się z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji służby, propozycji zatrudnienia lub wygaśnięciem stosunku służbowego w związku z brakiem jakiejkolwiek propozycji. Ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust 7 p.w. ustawę o KAS autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.
Ustosunkowując się do sytuacji skarżącego, NSA uznał za słuszne stanowisko WSA w Warszawie, który z kolei nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Sąd określając obowiązek organu do wydania skarżącemu decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, w istocie w sposób jednoznaczny nie wskazał jakiego rodzaju powinna być to decyzja. Natomiast do kategorii decyzji regulujących stosunek służbowy, wydanych na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zaliczają się zarówno decyzje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w. ustawę o KAS), jak i propozycje służby, co wprost wynika z art. 169 ust. 4 p.w. ustawę o KAS. Jak wynika z decyzji z 22 września 2021 r. przed przedstawieniem skarżącemu propozycji służby, w sprawie ponownie zostało przeprowadzone postępowanie. W wyniku tego postępowania, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, stwierdzono, że nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Oznacza to, że nie było też podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ przedstawił skarżącemu propozycję służby, która jest decyzją i nie można uznać, że nie realizowała zawartych w ww. wyroku NSA wytycznych w zakresie wydania "decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza". W takim przypadku możliwość zaproponowania nowych warunków służby aprobowana była w utrwalonym orzecznictwie sądów. Zasadnie twierdzi organ, że opierając się na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że Dyrektor IAS w Rzeszowie odstąpił od podporządkowania się brzmieniu art. 153 P.p.s.a., zwłaszcza że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o niebudzących jakichkolwiek wątpliwości wskazaniach co do wydania decyzji wygaszającej stosunek służbowy skarżącego. Co równie istotne, w chwili wydawania wyroku, w którym Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a, uwzględnił przedstawioną w wyroku ocenę prawną, nie było możliwe do przewidzenia co wykaże taka ponowna analiza sprawy, dlatego też Sąd nie mógł bezwzględnie zalecić wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i tego nie zrobił.
Zdaniem NSA w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się odstąpieniem przez organ od podporządkowania się brzmieniu art. 153 P.p.s.a. Stanowisko Sądu w tym zakresie jest nietrafne i tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Zwrócono uwagę, że skarżący przyjął przedstawioną propozycję służby i jako funkcjonariusz pełni obowiązki służbowe. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutek wstecz. To zaś oznacza, że po uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku należałoby przyjąć, że ww. decyzje nigdy nie zostały wydane i tym samym nie wywołały żadnych skutków. To doprowadziłoby do powstania u skarżącego wątpliwości co do charakteru i legalności jego aktualnie pełnionej służby.
W tym kontekście NSA uznał, że naruszony został art. 134 § 2 P.p.s.a., przez wydanie zaskarżonego wyroku na niekorzyść skarżącego. Stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, zarówno wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji, na mocy których skarżący został przywrócony do służby i pobiera wynagrodzenie, jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego i tego nie kwestionuje w zaskarżonym wyroku również Sąd pierwszej instancji. Sąd ten bezzasadnie jednak uznał, że był zobowiązany do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie było podstaw aby przyjąć, że rażące naruszenie prawa ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, mało miejsce.
NSA uznał także, że słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. ustawę o KAS, przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że z uwagi na fakt, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. nie mógł przedstawić skarżącemu propozycji służby.
Sąd pierwszej instancji wskazując, że organ w niniejszej sprawie nie był uprawniony do wydania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS naruszył powyższy przepis przez błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem. Sąd błędnie przyjął, że z uwagi na fakt, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ przedstawiając skarżącemu propozycję służby po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. rażąco naruszył jego brzmienie. Sąd pominął wskazaną przez Dyrektora IAS okoliczność, że w przedmiotowej sprawie termin z art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS nie biegł w stosunku do skarżącego, a to wobec tego, że doszło do nieprawidłowego skorzystania z kompetencji do niezłożenia skarżącemu propozycji służby, a tym samym dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi 23 lipca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby.
NSA wyjaśnił, że prawidłowość działań organu potwierdza wykładnia systemowa i celowościowa art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w. ustawę o KAS, utrwalona w orzecznictwie WSA i NSA, w którym wypowiadano się co do biegu terminów materialnych odnoszących się do 31 maja 2017 r. i 31 sierpnia 2017 r. Sądy administracyjne wyraziły stanowisko, że przedmiotowe terminy wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Termin materialny odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Prawidłowe skorzystanie z kompetencji do niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, polega na wydaniu decyzji stwierdzającej zwolnienie tego funkcjonariusza ze służby. Niewydanie wskazanej decyzji oznacza, że termin materialny, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. ustawę o KAS nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
NSA podzielił także ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. ustawę o KAS (zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby), jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. ustawę o KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia stosunku służbowego ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. ustawy o K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.
Powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie. W konsekwencji – jak zasadnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji – upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Dodatkowo możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS została przewidziana dla pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu.
NSA zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził przewidzianą w ustawie selekcję z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS, co ostatecznie doprowadziło do przedstawienia skarżącemu 23 lipca 2021 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w R. Było to dopuszczalne, bowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. K.A.S. w stosunku do skarżącego nie biegł.
W ocenie NSA, gdyby uznać, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w. ustawę o KAS (31 maja 2017 r.) wyłącza możliwość złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, to ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – w konsekwencji z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
NSA zalecił by Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił jego stanowisko, w szczególności rozstrzygnął faktyczny spór między stronami co do daty obowiązywania nowych warunków służby przedstawionych skarżącemu przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jako w pełni zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
WSA uwzględnił skargę w określonych w jej treści granicach z uwagi na stwierdzone w toku sądowej kontroli uchybienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, iż Organ wszechstronnie zebrał i rozpatrzył wymagany przepisami prawa materialnego materiał dowodowy, zachowując przy tym reguły dochodzenia do prawdy obiektywnej określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Z przesłanych do WSA akt sprawy wynika, że Skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej od [...] października 1997 r. Do lutego 2017 r. pełnił on służbę w Urzędzie Celnym w P. na stanowisku kierownika zmiany w stopniu [...] celnego. Od 1 marca 2017 r. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawa przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: p.w.K.A.S.), która była powiązana bezpośrednio z ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KSA). W dniu 28 lutego 2017 r. otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Urzędzie Celno-Skarbowym w P. Oddział Celny w B.. Na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. nie otrzymał propozycji służby, do 31 sierpnia 2017 r. nie została także wydana wobec niego decyzja administracyjna o wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S. Organ nie zaprzeczył twierdzeniom Strony skarżącej o nienagannym przebiegu dotychczasowej służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku kasacyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., o sygn. akt II SA/Wa 2051/18, stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. § 1 K.p.a. ocenił, że DIAS zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, winien był wydać wobec skarżącego decyzję dotyczącą stosunku służbowego skarżącego, a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria jakimi się kierował. NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 1762/21 oddalił skargę kasacyjną Szefa KAS od ww wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r.
Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Skarżącego zobowiązany też został do uwzględnienia poglądów prawnych wyrażonych w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. I OPS 1/19, LEX, (zob. E. Mazurczak – Jasińska, Obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji o zakończeniu stosunku służbowego w przypadku przekształcenia tego stosunku w stosunek pracy. Glosa do uchwały NSA z 1.07.2019 r. I OPS 1/19, PiP, 4/2021, s. 149 i nast.), której teza brzmi: Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
NSA wyraźnie zaakcentował w uzasadnieniu powyższej uchwały, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.K.A.S.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.K.A.S. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 p.u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodano, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
W niniejszej sprawie Sąd związany jest także stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 21 marca 2024 r., III OSK 1507/22, uchylającym wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 października 2022 r., II SA/Rz 1635/21 i przekazującym sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania (art. 190 P.p.s.a.).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie Dyrektor IAS na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), w dniu 23 lipca 2021 r. przedstawił skarżącemu propozycję nr [...], w której określono warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w R., wskazując jednocześnie, iż warunki służby będą obowiązywać od 15 września 2021 r., a w terminie 14 dni skarżący winien złożyć oświadczenie w przedmiocie jej ewentualnego przyjęcia. Jako miejsce pełnienia służby wskazano Oddział Celny w J.
Skarżący w dniu 27 lipca 2021 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji, zwrócił się jednak do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie miejsca pełnienia służby, wnosząc o wyznaczenie miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym w B.
Decyzją z dnia 22 września 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.318.2021 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 lipca 2021 r.
W świetle obowiązującego w sprawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 2 p.w.KAS., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie według art. 169 ust. 4 p.w.KAS., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., co wynika z art. 169 ust. 6 p.w.KAS.
Punktem sporu pomiędzy Skarżącym, a DIAS jest w niniejszej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej określonej w kontrolowanych decyzjach na dzień 15 września 2021 r. i związany z tym problemem zachowania ciągłości służby. Skarga do WSA została bowiem wyraźnie zawężona przez Stronę do tego fragmentu wydanych rozstrzygnięć. Zdaniem Skarżącego decyzje DIAS w granicach zaskarżenia naruszają przepis prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 2 p.w.KAS. Otóż regulacja ta stanowi wyraźnie, że funkcjonariusz, o którym mowa w art. 169 ust. 1 tej ustawy zachowuje ciągłość służby. Natomiast przepis odesłania w postaci art. 169 ust. 1 p.w.KAS. potwierdza, iż funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w służbie celno-skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Według uzasadnienia decyzji DIAS przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 169 ust. 2 p.w.KAS. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do dnia 31 maja 2017 r. Organ nie ma wątpliwości, że Strona w okresie od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. pozostawała poza służbą. DIAS w odpowiedzi na skargę argumentuje, że z uwagi na literalne brzmienie art. 170 ust. 1 u.KAS., przepis ten nie wymagał wydania decyzji w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby funkcjonariuszowi. Podkreślono, że w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia albo nieprzyjęcia propozycji służby traktuje się jak zwolnienie ze służby, co wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Wobec tego Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej, którzy nie przedstawili funkcjonariuszowi propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. w wyniku czego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., zostali zobowiązani do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. W przypadku uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., która została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 u.KAS. i uprawnia do jej analogicznego zastosowania w tej sytuacji. Dlatego art. 184 u.KAS. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku skarżącego, wobec którego Dyrektor odstąpił od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jednocześnie Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Rz 125/19), wywiódł że normy art. 165 ust. 7 i 170 u.p.K.A.S., pozostawiły właściwym organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego.
Przedstawione w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę stanowisko Organu nie może zostać przez Sąd zaakceptowane. Działania prawne DIAS godzą bowiem w podstawową właściwość stosunku służbowego, jakim jest trwałość gwarantowana funkcjonariuszom mocą przepisów p.w.KAS. i u.KAS. Słusznie Skarżący wywodzi naruszenie przez DIAS art. 169 ust. 2 p.w.KAS. w związku z art. 184 u.KAS.
W niniejszej sprawie do czasu skierowania do Skarżącego propozycji służby, nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu go ze służby, w tym decyzja o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego odwołuje się Organ w odpowiedzi na skargę, ugruntowało się stanowisko o konieczności uregulowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy poprzez dokonanie wyboru spośród trzech zaprezentowanych wyżej rozwiązań prawnych (np. wyrok NSA z 15 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 1407/21, LEX). DIAS miał więc możliwość wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie z mocy prawa, czego nie uczynił. Przyjął natomiast dopuszczalne prawem i bardziej korzystne dla skarżącego rozwiązanie w postaci skierowania do niego propozycji służby, skutkującej przekształceniem trwającego stosunku służby w stosunek służby na nowych warunkach.
Sąd podkreśla w tym miejscu, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., absolutnie nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (tak m.in.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II SAB/Rz 77/17, LEX, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., o sygn. III SAB/Gd 31/17, LEX, NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2121/18, LEX). W tej sytuacji, jak sam Organ słusznie stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Stawiając tą tezę DIAS oparł się na utrwalonym stanowisku orzecznictwa sądowoadministracyjnego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2096/18, LEX).
Ma zatem rację DIAS pisząc w decyzji, iż termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 17 października 2019 r., o sygn. I OSK 939/18, LEX, oraz w wyroku z dnia 7 listopada 209 r. o sygn. I OSK 1006/18, LEX). Skoro Organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą KAS selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Uznanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączyło się jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja (tak NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., o sygn. akt I OSK 2876/19, LEX).
W rozpatrywanym przypadku Organ spośród wskazanych w powyższej uchwale NSA rozwiązań prawnych dokonał wyboru polegającego na decyzyjnym zastosowaniu art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli skierował do Strony pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która na mocy tej regulacji powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Istnienie stosunku służby także po dniu 31 sierpnia 2017 r. w przypadku skarżącego potwierdza swymi działaniami prawnymi DIAS, który przed tą datą jak i po niej nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Poza tym, kontrolowane decyzje nie zostały wydane w wyniku zastosowania przepisów o naborze do KAS, tylko w wyniku zastosowania przepisów o przekształceniu stosunków służbowych. Przypomnieć bowiem należy, że propozycja pełnienia służby będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS., może być skierowana tylko do pracownika lub funkcjonariusza KAS, a więc nie do osoby pozostającej poza służbowymi strukturami tej organizacji. Brak decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby Strony skarżącej w tej konfiguracji czasowej oraz dokonywanych czynności prawnych Organu oraz treści przepisów oznaczał trwanie stosunku służby skarżącego wraz z wszystkimi tego konsekwencjami.
Sąd interpretując powyższe unormowania kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze tej sprawy i dodatkowo wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 p.w.KAS. nakazywała uznanie ciągłości służby, czyli trwanie stosunku służbowego po 31 sierpnia 2017 r. Z tej przyczyny Organ mógł skierować do skarżącego jako do funkcjonariusza decyzję administracyjną będącą w istocie propozycją kontynuacji służby na nowych warunkach. DIAS miał wyraźną świadomość trwania stosunku służbowego (nie była to więc fikcja prawna według Organu), skoro w uzasadnieniu propozycji służby z dnia 23 lipca 2021 r., bardzo wyraźnie pouczył stronę o skutkach niezłożenia oświadczenia o nieprzyjęciu propozycji służby w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ słusznie więc założył, że przed skierowaniem do Strony propozycji służby wiązał go z nią stosunek służby. Jest bowiem oczywistym, że tylko istniejący stosunek służbowy ma potencjał do tego, aby wygasnąć.
Według Sądu nie może być mowy o stosowaniu w analizowanym przypadku w drodze analogii art. 184 ust. 1 u.KAS., jak uznał to DIAS w treści zaskarżonej decyzji. Powoływany przez DIAS przepis art. 184 ust. 1 u.KAS. literalnie odnosi się bowiem do sytuacji, w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza. Świadczy o tym początkowa treść tego przepisu w postaci zdania : W przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby (...). W odniesieniu do skarżącego nie została wydana decyzja o zwolnieniu, usunięta następnie w jednym z trybów nadzwyczajnych, a tylko w tym przypadku należałoby stosować powyższy przepis u.KAS. Skarżący nie został przywrócony do służby, tylko jako do funkcjonariusza została do niego skierowana propozycja służby, co zostało wyraźnie uregulowane treścią art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Sąd podkreśla w tym miejscu, że Organ działając na podstawie tej regulacji nie może w sposób zupełnie dowolny, bo oderwany od realiów faktycznych i prawnych, normować sytuacji prawnej funkcjonariusza. Dopuszczalność analogii w procesie wykładni prawa powstaje dopiero wówczas gdy istnieje luka w rzeczywistości, którą należy wypełnić poprzez stosowanie przepisów normujących podobną sytuację. Tymczasem DIAS dopuszczając wnioskowanie przez analogie, nie wykazał słowem, że istnieje jakakolwiek luka prawna, czyli że sytuacja skarżącego choćby w określonym fragmencie jego statusu służbowego nie została unormowana przez ustawodawcę. Z chwilą skierowania do P.M. propozycji służby, a już na pewno z chwilą przyjęcia tej propozycji, ta ewentualna niejasność w zakresie statusu służbowego w/w nie miała już jakichkolwiek podstaw.
Poza tym, stosowaniu art. 184 ust. 1 u.KAS. w drodze analogii przeciwstawić należy regułę zakazującą tego wnioskowania jeżeli mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej adresata działania opartego na analogii. Takie pogorszenie nastąpiłoby przy przyjęciu zakładanego przez Organ przerwania ciągłości służby po dniu 31 sierpnia 2017 r., poprzez wyrażoną w decyzji odmowę zastosowania art. 169 ust. 2 p.w.K.A.S. Jak słusznie pisał E. Smoktunowicz w monografii poświęconej problematyce analogii w prawie administracyjnym, nie powinno się uznawać za dopuszczalne stosowania prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki. Nie wynika to z charakteru norm prawa administracyjnego, lecz z powszechnego przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej, przekonania będącego elementem naszej kultury narodowej i praktyki państwowej (zob. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r., s. 151 i 152. Na ten temat zob. także K. Radzikowski, Analogia prawie podatkowym, PP 2007, nr 4, s. 18-22).
Zwrócić należało uwagę na to, że DIAS w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia założył pomimo niewydania decyzji zwolnieniu ze służby, że skarżący z tej służby został zwolniony i pozostawał poza służbą od dnia 1 września 2017 r. do dnia 14 września 2021 r. Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny. Uczyniono tak pomimo niewydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, jednocześnie wykluczając wynikającą dla niego wprost z art. 169 ust. 2 p.w.KAS. ciągłość służby, aby następnie zastosować analogie legis. Zaakceptowanie wnioskowania w drodze analogii odebrałoby stronie uprawnienia wypływające dla niego z konsekwencji normy art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. przyjmującej założenie ciągłości służby funkcjonariusza, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tymczasem założenie ciągłości służby jest rozwiązaniem korzystniejszym dla zainteresowanego względem tego, co wynikałoby dla niego na skutek zastosowania wyraźnie preferowanego przez DIAS art. 184 ust. 1 i nast. u.KAS. Chodzi tu w szczególności o przepis art. 184 ust. 3 zd. pierwsze u.KAS., który stanowi : W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. DIAS dokonując takiej wykładni przepisów p.w.KAS. i u.KAS. w istocie w ramach postępowania dotyczącego skierowanej do strony propozycji służby na nowych warunkach, wyraził swe stanowisko o braku możliwości dochodzenia przez Skarżącego za określony w decyzji czas od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. roszczeń z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przysługujących funkcjonariuszom pozostającym w służbie, czyli związanym ze stosunkiem służby (do tych świadczeń należy m.in. dodatek za wieloletnią służbę czy nagroda jubileuszowa, a więc przysporzenia zależne od czasu pozostawania w służbie). Sąd dostrzega, że takie roszczenie przysługuje skarżącemu z mocy art. 252 ust. 1 u.KAS. i może być dochodzone przez sądem właściwym w sprawach prawa praca (zob. art. 276 i art. 277 u.KAS.). Podjęta przez Organ próba zastosowania art. 184 u.KAS. poprzez technikę odesłania, ma więc w istocie minimalizować kilkuletnie nielegalne milczenie DIAS w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego, pozbawiając go jednocześnie prawa do obrony stanowiska o pozostawaniu w służbie także po 31 sierpnia 2017 r. i wiążącego się z tym wykazania przez sądem powszechnym niemożności pełnienia służby nie z jego winy. Zauważyć tu należało, że tylko zawiniona przez funkcjonariusza niemożność pełnienia służby, może uzasadniać w świetle art. 229 ust. 1 pkt 3 u.KAS. zawieszenie prawa do uposażenia.
Wobec obowiązywania powyższych unormowań p.w.KAS. przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 tej ustawy, czyli przepis który gwarantuje funkcjonariuszowi ciągłość służby. Innymi słowy funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej który złoży w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oświadczenie o przyjęciu propozycji zachowuje ciągłość służby, co w niniejszej sprawie miało miejsce. DIAS treścią skontrolowanych decyzji pomimo określenia, iż nowe zaproponowane warunki pełnienia służby po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 10 maja 2021 r., niezgodnie z powyższym przepisem uznał, że strona nie zachowała ciągłości służby i pozostawała poza służbą w okresie od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. Słusznie skarga wywodzi, że ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji, a funkcjonariusz nie powinien, zwłaszcza w tych warunkach, odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu oddanych mu przez ustawodawcę możliwości wyboru istniejących rozwiązań prawnych. Powyższa regulacja p.w.KSA. nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby niż bycie adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w KAS. Należy zatem podkreślić, że art. 169 ust. 2 p.w.KAS. jest częścią podstawy materialno - prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Wypada zgodzić się także z tym twierdzeniem Strony, że z uwagi na te regulacje ustawowe Organ kierując propozycję pełnienia służby nie może w sposób swobodny dokonywać wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach, innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana.
Z wyżej wywiedzionych przyczyn termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., był terminem na wydanie w decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu zasługiwali na złożenie propozycji pełnienia dalszej służby. Wydanie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS. po terminie w określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustaw wraz z niewydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 171 ust. 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS., oznaczało tylko, tyle że DIAS naruszył przepisy k.p.a. obligujące do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Nie oznaczało natomiast tego, że Strona na skutek upływu terminu pozostawała poza służbą, tym bardziej że Organ wydał wobec Skarżącego decyzję na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli na podstawie przepisu adresowanego do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS.
Reasumując, art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dlatego pominięcie tej regulacji przez DIAS należy ocenić jako postać uchybienia przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby.
DIAS ponownie rozstrzygając w sprawie Skarżącego zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów p.w.KAS. oraz u.KAS. przyjmując, że skarżący, który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość zgodnie z wyraźną treścią art. 169 ust. 2 u.w.KAS. Innymi słowy, z uwagi na skierowanie do Strony propozycji z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., DIAS powinien na nowo określić datę początkową pełnienia służby na nowych warunkach i datę zakończenia pełnienia służby na warunkach dotychczasowych, tak aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerywana. Tylko w ten sposób ukształtowana sytuacja służbowa skarżącego będzie odpowiadać normie art. 60 Konstytucji RP i wywodzonej z niej podstawowej właściwości stosunku służbowego jakim jest jego trwałość (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r., II SA/Rz 1439/21 i NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2024 r., III OSK 1213/22).
Ujawnione motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi w określonym w jej treści zakresie na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na ich brak.