II SA/Rz 539/06

II SA/Rz 539/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 120 poz 1252
art. 23 ust. 3
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapłaty odsetek ustawowych od kwoty wypłaconej tytułem wyrównania świadczenia przedemerytalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. M. jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] o odmowie wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 4.553,50 zł wypłaconej tytułem wyrównania świadczenia przedemerytalnego.
W jej podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Starosta Powiatu uznał E. M. za osobę bezrobotną
i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5.09.2002 r. W związku
z wnioskiem E. M. o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz ustaleniem przez organ rentowy wysokości emerytury, Starosta Powiatu wydał w dniu [...] października 2002 r. kolejną decyzję - o przyznaniu od dnia 5.09.2002 r. E. M. prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, tj. w kwocie 597,90 zł miesięcznie oraz o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej. Po ponownym ustaleniu przez organ rentowy wysokości emerytury w kwocie wyższej niż poprzednio, Starosta Powiatu, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. wydaną za zgodą strony, w trybie art. 155 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia przedemerytalnego i przyznał E. M. od dnia 5.09.2002 r. świadczenie przedemerytalne w wysokości 80 % kwoty emerytury ustalonej przez organ rentowy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., tj. 636,50 zł miesięcznie.
Na skutek odwołania od tej decyzji toczyło się postępowanie odwoławcze przed Wojewodą. W jego toku odwołujący przedłożył kolejną decyzję ZUS Oddział w R, wydaną
w wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o ustaleniu stronie wysokości emerytury celem ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego - w kwocie 1097,22 zł.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2004 r. w części dotyczącej przyznania E. M. od dnia od dnia 5.09.2002 r. świadczenia przedemerytalnego w wysokości 80 % kwoty emerytury ustalonej przez organ rentowy, tj. 636,50 zł miesięcznie i przyznał świadczenie przedemerytalne od dnia 5.09.2002 r. w kwocie 877,80 zł brutto.
W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, iż zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 Nr 58, poz. 514, ze zm.) z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego przed dniem przejęcia przez ZUS spraw przyznawania i wypłaty tych świadczeń (tj. przed 1.08.2004 r.). Zgodnie z art. 37 k ust. 2 cyt. ustawy wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu określenia wysokości świadczenia przedemerytalnego , nie mniej jednak niż 120 % i nie więcej niż 200 % zasiłku dla bezrobotnych. Na dzień złożenia wniosku – 5.09.2002 r. zasiłek dla bezrobotnych wynosił 498,20 zł, a więc jego wysokość 120% wynosiła 597,90 zł a 200 % - 996,40 zł. Wartość 80 % kwoty emerytury odwołującego wynosi 877,80 zł, nie jest zatem niższa niż 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych i wyższa niż 200 % tego zasiłku, stąd też organ odwoławczy zreformował decyzje organu I instancji w zakresie wysokości świadczenia przedemerytalnego.
W dniu 27 stycznia 2006 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynął wniosek E. M.
o wypłatę odsetek od kwoty 4.553,50 zł wypłaconej tytułem wyrównania niedopłaty
w wypłaconym świadczeniu przedemerytalnym i odszkodowania z tytułu niewykonania
w terminie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta odmówił wypłaty wnioskowanych odsetek i powołując się na treść art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że odsetki ustawowe przysługują jedynie uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. W niniejszej sprawie organ zatrudnienia niezwłocznie, bo już siódmego dnia po otrzymaniu decyzji przyznającej E. M. świadczenie przedemerytalne w wyższej wysokości, przekazał na jego konto wyrównanie. Ponadto, jak wskazuje Starosta, organy zatrudnienia nigdy nie miały wpływu na wysokość emerytury ustalanej dla ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, która to kwestia zawsze należała do kompetencji organu rentowego. Z tego też względu to nie organ zatrudnienia popełnił błąd przy ustalaniu wysokości emerytury, zweryfikowany następnie przez Sąd Okręgowy, a organ rentowy, który tę wysokość ustalał. Rola organu zatrudnienia w przedmiotowej sprawie ograniczała się do obliczenia 80 % kwoty emerytury ustalonej przez ZUS dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego.
W odwołaniu od tej decyzji E. M. ponowił swoje żądanie wypłaty odsetek
w ustawowej wysokości.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającą wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 4.553,50 zł wypłaconej tytułem wyrównania świadczenia przedemerytalnego.
W uzasadnieniu powołując się na art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, stanowiący, że osoby, które do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych zarejestrowały się
w urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do świadczeń przedemerytalnych, nabywają to prawo na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wypłatę odsetek ustawowych od kwoty 4553,50 zł wypłaconej tytułem wyrównania świadczenia przedemerytalnego od dnia 5.09.2002 r. należało rozpatrywać na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uregulowanie dotyczące wypłaty odsetek zawiera w tej ustawie art. 24 ust. 8, stanowiący, że odsetki ustawowe przysługują jedynie uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo NSA (wyrok z dnia 11 maja 1999 r. , II SA/Łd 979/97, Pr.Pracy 1999/11/41) wyjaśnił także, że przewidziane w cyt. art. 24 ust. 8 prawo do ustawowych odsetek przysługuje z tytułu opóźnienia w wypłacie świadczenia, a nie z tytułu opóźnienia w ustaleniu prawa do niego. Organ I instancji w zwłoce z wypłatą wyrównania nie pozostawał, a więc brak jest podstaw do uznania zasadności roszczenia odwołującego. Natomiast kwestia wypłaty odszkodowania w związku z długotrwałym postępowaniem prowadzonym w celu ustalenia prawidłowej wysokości świadczenia przedemerytalnego nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, do jej rozstrzygnięcia właściwy jest wyłącznie sad powszechny.
Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. M., wnosząc o jej uchylenie i ponawiając swoje żądanie wypłaty odsetek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące - w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, zaistniały bowiem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.
Bezspornym jest fakt, iż wniosek skarżącego o ustalenie wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego został złożony we wrześniu 2002 r., pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W oparciu o przepisy tej ustawy wydana została decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie przedemerytalne od dnia 5.09.2002 r., jak również późniejsze decyzje zmieniające kwotę przyznanego świadczenia. Właściwym do ich wydania był Starosta Powiatu i Wojewoda jako organ odwoławczy, także po dniu 1 sierpnia 2004 r., kiedy sprawy świadczenia przedemerytalnego przeszły do właściwości organów rentowych. Stało się tak za sprawą art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, nakazującego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosować przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zaznaczyć przy tym należy, że w dacie wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie obowiązywał jeszcze art. 150 d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dodany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366), który wszedł w życie od 1 listopada 2005 r. Przepis ten w ust. 2 w zw. z ust. 1 stanowi, że prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach w przypadku ponownego obliczenia przez organ rentowy wysokości emerytury dla celów ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego wskutek doliczenia dotychczas nieuwzględnionego okresu uprawniającego do emerytury lub ponownego ustalenia podstawy wymiaru.
Sąd nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wniosek o wypłatę odsetek od kwoty wypłaconej tytułem wyrównania świadczenia przedemerytalnego od dnia 5.09.2002 r. należałoby rozpatrywać w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a podstawą takiego rozumowania miałby być art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Przepis ten stanowi, że osoby, które do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych zarejestrowały się w urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, nabywają to prawo na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
W rozpatrywanym przypadku nie chodzi o nabycie świadczenia przedemerytalnego, zarówno bowiem prawo do tego świadczenia, jak i jego wysokość zostały definitywnie ustalone, a zatem sprawa ta została zamknięta.
Wniosek E. M. z dnia 19.01.2006 r. o wypłatę odsetek i odszkodowanie, choć związany z kwestią świadczenia przedemerytalnego, dotyczy zupełnie nowej sprawy.
Stąd też nie jest możliwe zastosowanie ani art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, ani wspomnianego wcześniej jej art. 30 ust. 1, bowiem kwestia ustalenia odszkodowania i odsetek nie jest "sprawą wszczętą i niezakończoną" przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 zdanie drugie ustawy przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Skoro zatem wniosek skarżącego z września 2002 r. dotyczący ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego został rozpatrzony ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2005 r., z tą datą zostało zakończone postępowanie w sprawie wszczętej na skutek tego wniosku, w rozumieniu cyt. art. 30 ust. 1.
W tej sytuacji sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi winna zostać rozpatrzona w trybie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych przez organ właściwy w sprawie świadczeń przedemerytalnych, tj. organ rentowy.
Zaprezentowany pogląd pozostaje również w zgodzie z wykładnią celowościową omawianej ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, która jako zasadę przyjmuje przejęcie z dniem 1 sierpnia 2004 r. zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 23 ust. 3), stanowiąc , iż świadczenia przedemerytalne przyznane na zasadach określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stają się świadczeniami w rozumieniu tej ustawy, w dotychczasowej wysokości (art. 23 ust. 1, art. 30 ust. 3).
Podobne wnioski wynikają też z analizy wspominanego wcześniej art. 150 d ustawy o promocji zatrudnienia (...). Wskazuje on precyzyjnie wszystkie te przypadki, w których właściwym do orzekania pozostał organ zatrudnienia, a to określone w art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a., inne mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia, również obejmujące ponowne obliczenie przez organ rentowy wysokości emerytury dla celów ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Art. 150 d ust. 3 reguluje też właściwość organów w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres przypadający przed dniem przejęcia przez ZUS ich wypłaty – właściwe są powiatowe urzędy pracy na zasadach określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis art. 150 d ustawy o promocji zatrudnienia (...) jako mający charakter wyjątku od zasady nie może być interpretowany rozszerzająco, podobnie jak art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych.
Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie wszczętej z wniosku E. M. o wypłatę odsetek orzekały organy niewłaściwe zarówno w I jak i II instancji – tj. działająca z upoważnienia Starosty Powiatu Kierownik Działu Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy oraz Wojewoda.
W ten sposób doszło do rażącego naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – wydanie decyzji z naruszeniem przepisów
o właściwości, które to przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący (patrz wyrok NSA z dnia 29.11.1999 r., V SA 955/99, System Informacji Prawnej LEX Nr 49943).
Uwzględniając skargę wobec wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy byłaby w takim stanie rzeczy niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy możliwe będzie dopiero, kiedy w sprawie orzekał będzie organ właściwy, czyli organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia przedemerytalnego.
Biorąc pod uwagę, iż zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).