II SA/Rz 538/12

II SA/Rz 538/12 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2012-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 710/13 - Wyrok NSA z 2014-09-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61, art. 4 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat A. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. B. i A. R. wystąpili do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem na terenie działek nr 103/1 i nr 104/1, położonych w miejscowości H., gmina [...]
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane w dalszej części uzasadnienia także SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchyliło wskazaną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Również tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalono, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, brak jest również obowiązku jego sporządzenia. Dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oceny stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, jak również funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Ustalono, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rodzaj zabudowy określono jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a funkcję obiektu jako budynek mieszkalny z wbudowanym garażem. Określając cechy zagospodarowania terenu wskazano, że budynek mieszkalny należy lokalizować z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 27 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, a powierzchnia zabudowy terenu w stosunku do terenu objętego liniami rozgraniczającymi powinna obejmować maksymalnie 12 %. Określono cechy zabudowy budynku mieszkalnego wskazując jego wysokość, szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy budynku oraz kąt nachylenia połaci dachowych. Teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej krajowej oznaczonej jako działka nr 348 poprzez drogę wewnętrzną to jest działkę nr 102. Określono elementy obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Wskazano, że sposób zagospodarowania terenu nie może powodować naruszania interesów osób trzecich w zakresie możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi. Ustalono, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000. Wskazano, że warunki nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne, a także walorów ekonomicznych przestrzeni. Wskazano, że na fragmencie terenu inwestycji planuje się poszerzenie drogi krajowej.
J.C. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Nie zgodziła się z decyzją wskazując, że nie udzielono jej informacji na temat odległości od drogi (działka nr 102), w jakiej ma być posadowiony budynek objęty decyzją. Lokalizacja budynku w odległości 27 m od drogi zasłoni światło słoneczne. Podała, że działka inwestorów jest na tyle duża, że budynek można odsunąć od granicy jej działki. Zwróciła się o ustalenie odległości od działki nr 102 o około 5 m.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej SKO podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071), zwanej w dalszej części uzasadnienia k.p.a.
W uzasadnieniu organ II instancji obszernie wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także istotę decyzji ustalającej warunki zabudowy w świetle przepisów określonych w art. 54, art. 61, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie orzekania, inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy dokonane zostało w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków wyznaczono obszar analizowany. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Zgodnie z § 4 – 8 rozporządzenia przyjęto na przedmiotowej działce obowiązującą linię zamierzonej zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji jej gzymsu lub attyki, wysokość w kalenicy dachu oraz rodzaj i geometrię dachu. Funkcja mieszkaniowa jednorodzinna inwestycji objętej decyzją jest zgodna z funkcją w obszarze analizowanym, zatem realizacja inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie konstrukcji, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że realizacja inwestycji nie naruszy interesów skarżącej. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizacji określonej inwestycji stwarzając pewne ograniczenia w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę Kwestia odległości inwestycji od działki o nr 102 będzie przedmiotem ustaleń organu wydającego pozwolenie na budowę. Również na dalszym etapie postępowania będzie ocena, czy inwestycja utrudni lub uniemożliwi dostęp światła. Organ wskazał, że dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor ma się legitymować prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast ustalenie warunków zabudowy następuje w oderwaniu od praw rzeczowych. Nie budzi wątpliwości także dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez działkę nr 102, będącą współwłasnością również inwestorów. Zasady korzystania z tej nieruchomości są poza zakresem organów orzekających.
W skardze do Sądu na wskazaną wyżej decyzję J.C. zarzuciła błędne przyjęcie, że działka nr 102 jest drogą, gdyż prawnie jest zaliczona do kategorii pastwisk stałych. Na potwierdzenie tek okoliczności przesłała do organu oryginał wypisu z rejestru gruntów z dodatkowy pismem, o którym brak jest wzmianki w decyzji. Wskazała na brak drogi dojazdowej do działki inwestorów, co jej zdaniem wyłącza wydanie "zezwolenia na budowę".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącej adwokat A. S. podtrzymała skargę J. C. oraz wnioski i zarzuty zawarte w piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2012 r. Pełnomocnik uściśliła, ze wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem w piśmie procesowym omyłkowa wymieniono postanowienie.
Uczestnik A.R. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności według przesłanek wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy Sąd poczytuje za własne ustalenia, gdyż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości.
Sąd stwierdza ponadto, że organy prawidłowo w uzasadnieniu przytoczyły przepisy prawne, które mają zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Taki obowiązek dla organów administracji publicznej wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Organy też prawidłowo przyjęły, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647 ze zm.) zwana dalej ustawą, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ opisał procedurę poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Określenie wymagań nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Sporządzona dla planowanej inwestycji analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]stycznia 2012 r. składa się z części graficznej jak i tekstowej, a jej ustalenia dotyczące kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektu) jest zgodna z wymogami wynikającymi z wyżej powołanego rozporządzenia. Prawidłowo wyznaczono granice terenu analizowanego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba dysponujący uprawnieniami urbanistycznymi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił ocenę w tym zakresie, a Sąd tę ocenę podziela.
Podobnie rzecz przedstawia się z merytoryczną oceną rozstrzygnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy w aspekcie wymagań, co do treści decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja organu I instancji jest zgodna z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 ustawy, a wobec zaistnienia przesłanek do ustalenia warunków dla zamierzenia inwestycyjnego określonego wnioskiem inwestora, brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO odniosło się również do zarzutów zawartych w odwołaniu J.C., a dotyczących ewentualnego zaceniania jej nieruchomości w wyniku realizacji inwestycji przez B. i A. R. na działce nr 103/1 i 104/1 położonych w H. SKO wyjaśniło, że te zagadnienia będą przedmiotem rozstrzygania przez organy architektoniczno-budowlane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań, jakie ma spełniać inwestycja. Powyższe wyjaśnienie odpowiada prawu, bowiem z mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a to oznacza, że nie mogą rozstrzygać w materii ustawowo przeznaczonej dla innego organu. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skarżąca w odwołaniu jak i w skardze twierdzi, że działka nr 103/1 i 104/1 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż komunikacja odbywa się za pośrednictwem działki oznaczonej nr 102, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako pastwisko trwałe.
Działka nr 102 pozostaje we współwłasności, a według oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, sama skarżąca dojeżdża do swoje nieruchomości przez działkę nr 102, zatem działka nr 102 pełni funkcję drogi, skoro tak faktycznie jest wykorzystywana tak dla skarżącej jak i pozostałych współwłaścicieli działki nr 102.
W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uzna, że wymóg dostępu do drogi dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje niebezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (wyrok NSA z 12.01.2011 r. sygn. akt II OSK 9/10 LEX nr 953094).
Mając na względzie przedstawione okoliczności stanu faktycznego sprawy, zarzut skarżącej o braku dostępu do drogi publicznej jest nieuzasadniony. Ponadto z dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 102 graniczy z działką nr 103/1, która tak jak i działka nr 102 graniczy z działką nr 348, która jest drogą krajową nr [...]. Zatem działki nr 103/1 i 104/1 jako, że graniczą z działką nr 348 mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Ponadto Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2012 r., a pismo skarżącej wraz z wypisem z ewidencji gruntów wpłynęło do SKO w dniu [...] lutego 2012 r. i z tego względu organ nie mógł odnieść się do jego treści w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że pismo to oraz załączony do niego wypis z ewidencji gruntów nie miało wpływu na ustalenia organu w zakresie dostępu nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn wyżej opisanych.
Bez wpływu na wynik sprawy jest również, fakt doręczenia zaskarżonej decyzji 6 kwietnia 2012 r., czyli po upływie 7 tygodni od dnia wydania decyzji przez SKO.
Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.
O wynagrodzeniu dla adwokata skarżącej, który działał w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.