II SA/Rz 531/16

II SA/Rz 531/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2016-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 962/17 - Wyrok NSA z 2019-02-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 162 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
art. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [....] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zarządu - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], dalej "Dyrektor RDLP" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie opłaty z tytułu zarządu.
Wnioskiem z dnia 20 maja 201515 r. Dyrektor RDLP zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), jako bezprzedmiotowej, decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...], Decyzją ta ustalono opłatę roczną za pozostającą w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych (obecnie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr 6261/1 o pow. 14 348 m2.
Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem wyjaśniając, że do czasu gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [....] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości w zarząd Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych brak jest podstaw do wygaszenia wnioskowanej decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor RDLP jako następca Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych, zarzucił organowi I instancji pominięcie kwestii dotyczących wejścia w życie przepisów ustawy o lasach oraz uregulowanej tam instytucji zarządu sprawowanego przez PGL Lasy Państwowe na nieruchomościach Skarbu Państwa. Żądanie wygaszenia decyzji z 1987 r. ma na celu doprowadzenie istniejącego stanu rzeczy do stanu zgodnego z prawem tj. ujawnienia w oficjalnych dokumentach formy władania nieruchomością jaką jest zarząd wynikający z ustawy o lasach.
Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jaką jest bezprzedmiotowość decyzji.
Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Ustawa ta została uchylona wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która z kolei wprowadziła instytucję trwałego zarządu nieruchomością. Zgodnie z art. 199 tej ustawy zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany przez jednostki organizacyjne na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uległ przekształceniu w trwały zarząd tych nieruchomości, za które to prawo uiszcza się opłaty roczne. Z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] przekazana na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe dla jednostki przejmującej. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko odwołującego, jakoby Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych sprawowała nad działką nr 6261/1 zarząd na podstawie ustawy o lasach, a nie trwały zarząd, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wiążące w tej kwestii jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 218/99, w którym Sąd nie podzielił w nim stanowiska Dyrektora RDLP, że grunty pod budynkami biurowymi są związane z gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100). W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku odwołującego nie zachodzi bezprzedmiotowość w kwestii ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu przedmiotowego gruntu. Ustalenie takie powoduje, że nie możliwości zastosowania dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zaskarżając opisaną wyżej decyzję całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i zarzucając jej naruszenie:
- przepisów postępowania, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 6 , art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu poczynienia własnych ustaleń odnośnie tego czy zachodzą kodeksowe przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości,
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 2100, dalej "ustawa o lasach") w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na zaniechaniu rozważenia podnoszonych we wniosku kwestii dotyczących powstania z mocy samego prawa ustawowego zarządu nad nieruchomością.
W ocenie skarżącego Wojewoda [...] rozpatrując nie dokonał własnych ustaleń odnośnie istnienia związku, chociażby pośredniego, nieruchomości stanowiącej działkę nr 6261/1 w K., z prowadzoną przez Lasy Państwowe gospodarką leśną. Organ administracji poprzestał w tym zakresie wyłącznie na poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 września 2000 r. Zaniechania poczynienia własnych ustaleń w powyższym zakresie w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 1987 r., należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy.
W ocenie skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 stycznia 1992 r., tj. z chwilą wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o lasach. Zgodnie z art. 75 ust. 2 tej ustawy mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa. Znamiennym jest to, że zarówno ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również ustawa o lasach, posługiwały się tym samym pojęciem - zarządu nieruchomością. Dopiero ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła pojęcie trwałego zarządu. Stąd też w pewnym okresie czasu (lata 1992-1997) funkcjonowały obok siebie dwie instytucje zarządu, tj. zarząd wynikający z ustawy z 1985 r. oraz zarząd wynikający z ustawy o lasach, przy czym nazewnictwo było identyczne. Przed wejściem w życie ustawy o lasach funkcjonowała wyłącznie jedna instytucja zarządu, czyli ta wynikająca z przepisów ustawy z 1985 r. Uregulowana w ustawie o lasach instytucja zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa sprawowanego przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych nie przewiduje żadnej formy odpłatności, tak jak to ma miejsce w przypadku gruntów oddanych w trwały zarząd, gdzie zgodnie z przepisem art. 82 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, istnieje obowiązek uiszczania opłat rocznych. W ocenie skarżącego art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności (pkt 3) ustawy o lasach, należy rozumieć w ten sposób, że przepisy ustawy o lasach, oraz uregulowana w nich instytucja zarządu gruntami Skarbu Państwa, jako lex specialis, mają pierwszeństwo stosowania, przed ustawą o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ew. 6261/1 w K., spełnia wymogi określone w przepisie art. 34 ust. 2a ustawy o lasach, zgodnie z którym dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności: zarządza gruntami i innymi nieruchomościami nabytymi lub wydzielonymi z bezpośredniego zarządu nadleśnictwa, na potrzeby regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych". Wraz ze znajdującymi się na nim budynkami i urządzeniami, w okresie od 1 stycznia 1992 r. do chwili obecnej jest bowiem nieprzerwanie wykorzystywany na potrzeby Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] Skoro cytowany wyżej przepis mówi wprost o zarządzie, a nie o trwałym zarządzie, to tym samym nie ma podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym instytucji trwałego zarządu, jak również do uiszczania opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Usuniecie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718).
Dokonując w takich granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji, uznać należy, iż wniesioną skargę należało oddalić.
Ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania.
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość oznaczona obecnie nr 6261/1 w K. stanowi własność Skarbu Państwa, która przekazana została w zarząd Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w [...], obecnie Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych, z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe jednostki przejmującej.
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Rzeszowie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt SA/Rz 218/99 przesądzono, iż zabudowana budynkiem nieruchomość oznaczona nr 6261/1 w K. nie jest związana z gospodarką leśną w rozumieniu ustawy o lasach.
W cytowanym wyroku Sąd orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, że grunt zajęty pod budynkami biurowymi na przedmiotowej nieruchomości związany jest z prowadzoną gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o lasach.
Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest okoliczność, czy skarżący włada zabudowaną nieruchomością na zasadzie "trwałego zarządu" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też "zarządu" uregulowanego przepisami ustawy z dnia 28 września 1981 r. o lasach (t.j. z 2005 r., Nr 45, poz. 435).
Strona skarżąca wywodzi bowiem swe prawo do zarzadzania sporną nieruchomością z przepisów ustawy o lasach, kwestionując równocześnie istnienie podstawy prawnej do naliczenia opłaty rocznej z tytułu "trwałego zarządu".
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podobnie jak i ustawa o lasach z 1985 r. posługiwały się tym samym pojęciem "zarządu nieruchomością".
Dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła pojęcie "trwałego zarządu".
Równocześnie należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 2 pkt 3 cytowanej ustawy, z którego wynika, że "ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2004 r., poz. 1153)".
Przepisy ustawy o lasach definiują pojęcie "lasu", wg niej "jest nim również związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki, budowle (...) – art. 3 pkt 2 ustawy o lasach.
Zdefiniowano również pojęcie "gospodarki leśnej", którą jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, zagospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów – art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach.
Z przepisu art. 75 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że "okręgowe zarządy lasów państwowych (...) stają się regionalnymi dyrekcjami lasów państwowych, a mienie okręgowych zarządów staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje lasów państwowych".
Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie, iż to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. przesądził o charakterze nieruchomości oznaczonej nr 6261/1, ustalając, że jej charakter nie mieści się w pojęciu "gospodarki leśnej" zdefiniowanej w ustawie o lasach. Wobec tego, zarząd Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nieruchomością oznaczoną nr 6261/1 jest "trwałym zarządem" na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Instytucję zarządu Lasów Państwowych nad nieruchomościami Skarbu Państwa reguluje ustawa o lasach, która ma charakter lex specjalis, lecz dotyczy to wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa objętych pojęciem "lasu" w rozumieniu ustawy.
Z brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i o lasach nie można wykluczyć, iż konkretna nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została przekazana w zarząd państwowej jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych na zasadach ogólnych, tj. w trybie niezwiązanym z wypełnieniem ustawowych funkcji związanych z gospodarką leśną i nigdy nie miały charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i 4 ustawy o lasach. Taki zarząd sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej podlega regulacji ogólnej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Lasy Państwowe niezależnie od "zarządu", o którym mowa w ustawie o lasach może sprawować również zarząd nad nieleśnym mieniem Skarbu Państwa na podstawie u.g.n.
Skarżący złożyli wniosek o wygaśnięcie na podstawie art. 162 K.p.a. decyzji nakładającej obowiązek uiszczania opłat z tytułu "trwałego zarządu" przedmiotową nieruchomością.
Przepis art. 162 § 1 K.p.a. przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.
Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, na którą wskazuje skarżący wynikać musi z wygaśnięcia elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie tej decyzji, z powodu ustania bytu podmiotu lub jego braku, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany w stanie prawnym, zmiany w stanie faktycznym, który był przesłanką wydania takiej decyzji (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz – Knysiak – Molczyk Hana).
Żadna z tej sytuacji nie miała miejsca, brak więc podstaw prawnych do przyjęcia, że spełniona została przesłanka uzasadniająca wygaśnięcie decyzji.
Sąd nie podziela żadnego z zarzutów skargi.
Pierwszy z nich dotyczy braku własnych ustaleń organu w zakresie bezprzedmiotowości uzasadniającej rozstrzygnięcie z art. 162 K.p.a.
Powołane w uzasadnieniu skargi oraz na rozprawie okoliczności, iż obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych szerzej interpretuje pojęcie "gospodarka leśna", nie może znaleźć aprobaty składu orzekającego w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt SA/Rz 218/99, w którym przyjęto na podstawie tego samego stanu faktycznego i tych samych regulacji prawnych, iż nieruchomość nr 6261/1 położona w K. nie jest nieruchomością, na której prowadzona jest "gospodarka leśna" w rozumieniu ustawy o lasach.
Prowadzenie dalszych ustaleń jest zbędna, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.