II SA/Rz 530/05

II SA/Rz 530/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Ewa Wojtyna
Małgorzata Wolska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 55 ust. 5, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 pkt 9, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 33 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod budowę zjazdu indywidualnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 530/05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...].04.2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania W. L. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].02.2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zjazdu indywidualnego z ulicy Z. /nr ew. 5397/ do budynku gospodarczego położonego na działce nr 3509/2 w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że na wniosek O. H. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla budowy zjazdu indywidualnego z ulicy Z. do budynku gospodarczego. Odwołanie od tej decyzji wniosła W. L. podnosząc, że organ I instancji nieprawidłowo dokonał wymaganych uzgodnień i nie uwzględnił wskazówek zawartych w decyzji SKO z dnia [...].10.2004 r. W odwołaniu wskazano również na samowolę w zakresie wykonania drzwi garażowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce 3509/2 oraz w zakresie zajęcia pasa drogowego, jak również na utrudnienia techniczne związane z użytkowaniem placu manewrowego.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało na art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie dla zmiany zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, wymagana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Decyzję tą wydaje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami /art. 60 ust. 1 ustawy/. Uzgodnienia, o których mowa wyżej, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Wbrew stanowisku odwołującej się zbędne było uzgodnienie w drodze postanowienia z Burmistrzem Miasta [...] projektu decyzji mimo, iż Burmistrz jest zarządcą drogi gminnej. Wynika to z art. 106 k.p.a., który wskazuje, że organem uzgadniającym ma być inny organ niż organ prowadzący postępowanie. W konkretnym przypadku organem wydającym decyzję jest Burmistrz Miasta [...] i on też jest zarządcą drogi gminnej. O tym, że uzgodnienie pomiędzy tym samym organem jest niedopuszczalne wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 9.04.2001 r. sygn. OPK 26/00. Natomiast zalegające w aktach sprawy stanowisko Referatu Rozwoju i Infrastruktury UM w Ł. zawarte w piśmie z dnia [...].01.2005 r. może być uznane za przejaw wewnętrznego urzędowania organu i w żaden sposób nie wiąże tego organu przy wydawaniu decyzji. Jeśli chodzi o zarzut uciążliwości i utrudnień projektowanego zjazdu dla zjazdów już istniejących, to uznać należy zarzut ten za nieuzasadniony. W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy, nie można odmówić warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało przy tym na stanowisko komentatorów do wskazanych przepisów. Co się tyczy uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego, to kwestia ta może być podnoszona na etapie pozwolenia na budowę, gdzie szczegółowo rozważane będą uwarunkowania techniczne związane z planowanym przedsięwzięciem. Kolegium stwierdziło również, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy określa linie rozgraniczające teren inwestycji nie wskazując szczegółowej lokalizacji, a to wymiarów, warunków technicznych itp. Te zagadnienia rozstrzyga pozwolenie na budowę. Trafnym jest też rozstrzygnięcie organu I instancji o bezterminowości decyzji o warunkach zabudowy. Podnoszone natomiast przez odwołującą się zagadnienia związane z urządzeniem drogi publicznej ulicy Z., istniejącymi zjazdami z tej ulicy, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Także bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że z działki nr 3509/2 istnieje indywidualny zjazd od ulicy Z. Co się tyczy natomiast zarzutu samowoli popełnionej przez inwestora, to w dniu [...].12.2004 r. dokonane zostały oględziny terenu i w świetle sporządzonego protokołu brak jest podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła samowola w zakresie naruszenia pasa drogowego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
Na decyzję tą skargę wniosła W. L. i podtrzymała wszelkie zarzuty sformułowane w odwołaniu. Wskazała też, że w żaden sposób nie odniesiono się do wyroku NSA z dnia 2.09.1997 r., na podstawie którego można stwierdzić, że wystąpiła samowola budowlana. Nie rozważono też naruszenia interesu prawnego osób trzecich. Wskazała też na treść opinii z [...].01.2005 r., która powinna być wzięta pod uwagę, jak również wcześniejszego pisma z dnia [...].10.2003 r., z którego wynika brak możliwości urządzenia zjazdu. W dalszej części skargi stwierdziła, że projektowana inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, w tym przypadku do placu manewrowego, który w założeniach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie był przewidziany do jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Stwierdziła, że wykonanie zjazdu naruszy przepisy ustawy o drogach publicznych. Przedstawiła przy tym własny pogląd dotyczący art. 56 ustawy wskazując, że w konkretnym przypadku realizowany jest cel prywatny, a nie publiczny.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i stwierdziło, że istotnie świetle wyroku z dnia 2.09.1997 r. sygn. SA/Rz 1836/96 właściciele działki nr 3509/2 dopuścili się samowoli budowlanej poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku. O. H. – właściciel tej działki, wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...].09.2003 r. Oględziny dokonane w dniu [...].12.2004 r. z udziałem stron wykluczyły jednak możliwość postawienia tezy o samowoli w zakresie budowy zjazdu, co potwierdza też pismo z dnia [...].01.2005 r. Kolegium naprowadziło również, że brak było podstaw do uzgadniania przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi, bowiem organem uzgadniającym jest organ wydający decyzję. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...].10.2003 r. Kolegium wyjaśniło, że zmiana tego stanowiska przez organ była słuszna wobec kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego i celów postępowania w sprawie warunków zabudowy. Brak jest też podstaw do przyjęcia, iż decyzja narusza prawa osób trzecich. Jak wynika z analizy funkcji i cech zabudowy zawartej w części opisowej opracowanej przez uprawnionego architekta, parametry techniczne placu do nawracania są wystarczające do zrealizowania projektowanego zjazdu. Natomiast szczegóły techniczne rozstrzygnięte zostaną w pozwoleniu na budowę. Chybionym jest również zarzut powoływania się na plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem utracił on moc obowiązującą, a niezależnie od tego zjazd z drogi publicznej, nie jest zabudową kubaturową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
1. Stan faktyczny jest następujący: wnioskiem z dnia [...].09.2003r. (data wpływu do organu) O. H. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z działki nr 3509/2 do ul. Z. w Ł. Burmistrz Miasta [...] zawiadomieniem z dnia [...].09.2003r. poinformował strony o wszczęciu postępowania i jednocześnie w piśmie z dnia [...].10.2003r. [...] wyraził stanowisko, że wobec usytuowania budynku gospodarczego w granicy działki brak jest możliwości urządzenia zjazdu w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.12.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. W konsekwencji tego stanowiska, decyzją z dnia [...].10.2003r. na podstawie art.105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na sutek odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2004r. [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uzasadnieniem, iż nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie, której wniosek O. H. dotyczy. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy na wniosek strony należy wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Prowadząc ponownie postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717), organ I instancji decyzją z dnia [...].04.2004r. ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Od decyzji tej odwołanie wniosła W. L. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].06.2004r. [...] ponownie uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie tym razem z uwagi na fakt, że odwołująca się została pominięta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; nadto Kolegium zaleciło, aby organ I instancji ustalił krąg stron postępowania mając na uwadze ewentualne oddziaływanie (wpływ) planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Miasta [...] ustaliwszy krąg osób będących stronami w sprawie, zawiadomił je o wszczęciu postępowania informując, że mogą w terminie 7 dni składać uwagi i wnioski do sprawy. Sprzeciw odnośnie do planowanego zamierzenia wniosła W. L., jednakże Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...].09.2004r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – budowa zjazdu indywidualnego z ul. Z. do budynku gospodarczego położonego na działce nr 3509/2 w Ł. Odwołanie od tej decyzji złożyła W. L., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]10.2004r. [...] po raz wtóry uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Cytując przepisy prawa materialnego Kolegium wskazało na wadliwości postępowania związane z uzgodnieniami, na brak podpisanej analizy oraz zaleciło – w związku z twierdzeniami odwołującej – przeprowadzenie oględzin dla wyjaśnienia, czy przedmiotowy zjazd nie został już wykonany. Realizując te wytyczne organ I instancji wyznaczył termin oględzin, po czym w dniu [...].12.2004r. sporządził z tej czynności protokół dokonując w nim opisu terenu, którego wniosek dotyczy i zamieszczając stanowiska stron biorących w czynności tej udział. Następnie uprawniony architekt dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy w formie graficznej i opisowej, sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym i wystąpił do Referatu Rozwoju i Infrastruktury UM w Ł. w trybie art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie. Stanowisko w sprawie planowanej inwestycji Referat Planowania Przestrzennego, Budownictwa i Ochrony Zabytków wyraził w piśmie z dnia [...].01.2005r. l.dz. [...] i opisując stan istniejący tak w zakresie drogi gminnej – ul.Z., jak i w zakresie postępowania i ostatecznych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a odnoszących się do budynku gospodarczego, do którego zjazd ma być wykonany zawarł konkluzję, iż proponowane rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia i dlatego opiniowane jest negatywnie. Dysponując takim materiałem dowodowym Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...].02.2005r. ustalił warunki zabudowy dla budowy zjazdu indywidualnego z ul. Z. do budynku gospodarczego położonego na działce nr 3509/2 w Ł. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania W. L., utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rostrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi.
2. Materialnopraną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm., zwaną dalej upzp.). Ustawa ta jako zasadę przyjmuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem jest natomiast sytuacja, gdy ustawa wymaga wydania decyzji i dotyczy to przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wtedy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art.4 upzp.). Konsekwencją takiej regulacji jest różny tok procesu inwestycyjnego:
- w sytuacji, gdy gmina dysponuje ważnym planem zagospodarowania przestrzennego, proces inwestycyjne jest jednoetapowy a postępowanie w sprawie budowy prowadzi organ architektoniczno-budowlany, który samodzielnie w oparciu o obowiązujący plan rozstrzyga o możliwości realizacji inwestycji w konkretnym terenie i wydaje pozwolenie na budowę wnioskodawcy, który złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane(art.33 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane – Dz. U. nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm.);
- natomiast w przypadku braku ważnego planu zagospodarowania przestrzennego proces inwestycyjny jest dwuetapowy, gdzie pierwszy etap to postępowanie przed organem gminy, który wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu (o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo o warunkach zabudowy), a drugi etap, to postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie mamy sytuację, gdzie Miasto Ł. nie ma ważnego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego budowa zjazdu indywidualnego musi być poprzedzona postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy.
Zagadnienia dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu unormowane zostały w rozdziale 5 upzp. I tak art. 59 ustęp 1. ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art.60 ust.1), przy czym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (ustęp 4).
3. Z akt wynika i okoliczność ta nie jest kwestionowana, że Miasto Ł. nie ma ważnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Burmistrz Miasta w związku ze złożonym wnioskiem musiał przeprowadzić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wymogami ustawy wyżej przedstawionymi. Po złożeniu wniosku, kierując się wytycznymi zawartymi w decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego, zawiadomił strony zgodnie z załączonymi wypisami z rejestru gruntów o wszczęciu postępowania, projekt decyzji zlecił do opracowania osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów, a następnie mając na uwadze treść wniosku - budowę zjazdu indywidualnego z ul. Z. do budynku gospodarczego położonego na działce nr 3509/2 w Ł. – nie dokonując uzgodnień z organami wskazanymi w art.53 ust.4 - wydał decyzję pozytywną dla wnioskodawczyni. Jeśli chodzi o wymóg dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (art.53 ust.4 pkt 9 upzp.) - bo tylko takie uzgodnienie mogło wchodzić w rachubę - z uwagi na tożsamość podmiotu wydającego decyzję o warunkach zabudowy z organem uzgadniającym (w obu przypadkach jest to Burmistrz ), pominął tryb określony w art.53 ust.5 upzp. Według tego unormowania, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy takim brzemieniu przepisu, uwzględniając treść art.106 Kpa, uzgodnienie nie mogło być dokonane: art.106 k.p.a. wymaga bowiem, aby organem uzgadniającym był inny organ, niż organ prowadzący postępowanie. Tymczasem Burmistrz będąc organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie zarządcą drogi – ul. Z., musiałby dokonywać uzgodnień z samym sobą. Zatem nie można przypisać organowi naruszenia prawa, o ile podjął decyzję z pominięciem uzgodnienia z zarządcą drogi. Co się tyczy natomiast pism odpowiedniego Referatu Urzędu Miasta Ł., na który skarga wielokrotnie wskazuje, to wyrażony tam pogląd w żaden sposób nie wiązał organu, a co więcej - stanowisko to nie ma oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden bowiem przepis ustawy nie przewiduje takiej formy "uzgodnienia".
Odnosząc się dalszych zarzutów skargi stwierdzić należy, że również nie zasługują one na uwzględnienie. I tak kwestia samowoli budowlanej nie pozostaje w żadnym związku z niniejszą sprawą; może mieć natomiast wpływ na drugi etap procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę). Również w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę rozstrzygnięte zostanie, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych istnieje możliwość wykonania zjazdu. Zagadnienia te wykraczają jednak poza niniejszą sprawę i dlatego skarga, o ile w tym upatruje skuteczność, nie może odnieść zamierzonego skutku. Co się tyczy z kolei ochrony interesów osób trzecich, to na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ochrona taka została zapewniona, co wynika z punktu 1 lit.d) decyzji Burmistrza Miasta. Także chybiony jest zarzut nawiązujący do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego: zjazd nie stanowi bowiem inwestycji kubaturowej, a niezależnie od tego plan, na który skarga wskazuje, stracił moc i dlatego wydawana jest decyzja. Brak terminu ważności decyzji ustalającej warunki wynika natomiast z przepisu art.64 ust.1 w zw. z art.54 upzp. Reasumując stwierdzić należy, że z mocy art.64 ust.1 w zw. z art.56 upzp. organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, skoro zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
4. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a. ), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji administracyjnej - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone.
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.