VII SA/WA 1490/19

VII SA/Wa 1490/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3005/20 - Wyrok NSA z 2023-09-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy
Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.
Wojewoda, decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że przedstawiona przez inwestora "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" nie daje podstaw do rozstrzygnięcia, czy dla przyjętej konfiguracji anten sektorowych - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, tj. dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia oraz zobowiązał Starostę do zbadania przesłanek, od których zależy zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i ustalenie w jakim zakresie niezbędne byłoby ewentualne sumowanie mocy poszczególnych anten, w celu zbadania możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się promieniowania, a przez to ustalenie rzeczywistej wartości promieniowania anten.
Starosta, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych dokumentów oraz uzupełnienia braków dołączonej dokumentacji, wskazując na czym braki te polegają.
Następnie, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. [...].
Od powyższej decyzji M. S. wniósł odwołanie
Wojewoda - decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ II instancji przywołał przepisy prawa, stanowiące podstawę wydania decyzji organu I instancji (art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i o cenił, że przesłanki w nich określone zostały spełnione. W ocenie Wojewody [...], Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący oraz ustosunkował się do zaleceń organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez M. S., prawomocnym wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/17 uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego było przedwczesne. Organ nie odniósł się do uzupełnionego postępowania dowodowego. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny kwestii oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. Sąd wskazał przy tym na potrzebę uwzględnienia orzecznictwa sądów administracyjnych, m. in. w zakresie konieczności kwalifikacji przedsięwzięcia nie jego pojedynczych elementów, uwzględnienia maksymalnych tiltów (pochyleń elektrycznych oraz mechanicznych) oraz definicji miejsc dostępnych dla ludności.
W związku z powyższym, organ odwoławczy - postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...] - nałożył na inwestora [...] sp. z o.o. obowiązek jednoznacznego wskazania sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko.
Pismami z [...] kwietnia 2019 r. oraz z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik inwestora ustosunkowała się do wezwania organu przekazując wyjaśnienia U. K. specjalisty systemów ochrony atmosfery - autorki zamieszczonej w projekcie budowalnym niniejszego przedsięwzięcia "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko". W powyższym piśmie U. K. stwierdziła, że dokument "Graficzny Model Obszaru Oddziaływania" prezentuje przewidywane zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych z uwzględnieniem nakładania się obszarów dla anten zawieszonych na tym samym azymucie. Dla każdego zespołu anten (lub pojedynczych anten) pracujących na określonym kierunku (azymucie) podano maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny. Dokument ten uwzględnia stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne. Ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych do montowania anten pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe, tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero. Ewentualne oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego, a więc obszary o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi. Podkreśliła, że przed uruchomieniem stacji bazowej inwestor składa do Urzędu Komunikacji Elektronicznej raporty określające m.in. moc oraz teren, na jaki dana stacja może oddziaływać. Zgodnie z przepisami inwestor ma obowiązek przeprowadzenia pomiarów elektromagnetycznych w celu weryfikacji obliczeń oraz sprawdzenia dotrzymania standardów jakości środowisk określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych przez instalacje stacji bazowej telefonii komórkowej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów precyzuje, że pomiary w otoczeniu instalacji wykonuje się podczas pracy wszystkich urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne w danym zakresie częstotliwości, w warunkach odpowiadających charakterystykom eksploatacyjnym tych urządzeń; w przypadku eksploatacji w kilku rodzajach pracy pomiary należy wykonać przy tym rodzaju pracy, przy którym występują pola elektromagnetyczne o najwyższym poziomie.
Ww. decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że odwołanie nie jest zasadne.
Wojewoda wyjaśnił, że projektowane przedsięwzięcie - stacja bazowa telefonii komórkowej [...] składa się z zespołu anten mocowanych na wieży rurowej zamocowanej w płycie fundamentowej kołowej o średnicy 10,00 m, w gruncie 1,60 m poniżej poziomu terenu, a także z urządzeń sterujących usytuowanych wewnątrz wieży. Projektowana jest wieża o wysokości trzonu 48 m oraz o łącznej wysokości 49,95 m n.p.t. Zaprojektowano montaż ośmiu anten sektorowych 2 x [...], 2 x [...],2 x [...] oraz 2 x [...] skierowanych zgodnie z azymutem 10°, 70°, 120°, 180° i 300°. Stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana jest na działce nr ewid. [...] w obrębie [...]. Projektowana stacja bazowa jest bezobsługowa i wymaga dojazdu jedynie na czas budowy.
Organ odwoławczy wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany opracowany został przez projektantów posiadających właściwe uprawnienia, którzy złożyli oświadczenia o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Następnie podniósł, że działka nr ew. [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2001 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi [...] oraz wsi [...] "część B". Obszar, na którym znajduje się powyższa działka oznaczony jest symbolem ZC (tereny usług publicznych - adaptacja istniejącego [...] oraz jego powiększenie). Ustalenia ww. planu miejscowego nie precyzują kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej. Jedynie w § 7 ust. 4 wskazano, że taka lokalizacja jest dopuszczalna "pod warunkiem, że ewentualna uciążliwość nie będzie wykraczać poza granice lokalizacji".
W tym miejscu organ odwoławczy przywołał art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 z późn. zm.) wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast, jeśli taka inwestycja nie jest umieszczona w planie miejscowym dopuszcza się jej lokalizowanie jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W konsekwencji, w ocenie Wojewody, zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2017 r., którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z.o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia - obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych - dołączono "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko".
Z powyższego dokumentu wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację:
1. anteny sektorowej U211/L211, L261, G181/L181 w sektorze o azymucie 10°, o mocy EIRP 9442,64 W;
2. anteny sektorowej L081, G091/U091 w sektorze o azymucie 70°, o mocy EIRP 3881,33 W;
3. anteny sektorowej U213/L213, L263, G183/L1183 w sektorze o azymucie 120°, o mocy EIRP 9442,64 W;
4. anteny sektorowej L084, G094/U094 w sektorze o azymucie 180°, o mocy EIRP 3881,33 W
5. anteny sektorowej L085 w sektorze o azymucie 300°, o mocy EIRP 1085,43 W;
6. anteny sektorowej G185/L185 w sektorze o azymucie 300°, o mocy EIRP 7296,25 W;
7. anteny sektorowej G095/U095 w sektorze o azymucie 300°, o mocy EIRP 637,53 W;
8. anteny sektorowej U215/L215 w sektorze o azymucie 300°°, o mocy EIRP 5300,29 W.
Organ odwoławczy podniósł, że z ww. "Kwalifikacji" (rys. 2 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 72) wynika, iż przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 10° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 200 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 12,2 m. Z kolei przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 70° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 21 m (rys. 3 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 73). Natomiast przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 120° i jej maksymalnym pochyleniu tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 200 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 12,2 m (rys. 4 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 74). Również przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 180° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 22,8 m (rys. 5 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 75). Ponadto przy ukierunkowaniu trzech anten sektorowych na azymut 300° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 14°, 14° i 6°, oś główna wiązki promieniowania w odległości odpowiednio 40 m, 70 m i 200 m od anten będzie przechodzić na najniższej wysokości odpowiednio 37,8 m, 30,5 m oraz 27,8 m.
Wojewoda zaznaczył, że gdy w jednym kierunku (na jednym azymucie) pracuje zespół anten (więcej niż jedna) zasięg pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny jest zasięgiem sumarycznym dla całego zespołu anten. W przypadku pojedynczej anteny zasięg dotyczy tylko tej konkretnej anteny. Zamieszczony w projekcie budowalnym "Graficzny model obszaru oddziaływania" instalacji radiokomunikacyjnej uwzględnia maksymalne tilty elektryczne, zaś tilty mechaniczne, ze względu na zaprojektowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych do montowania anten uniemożliwiających ich pochylenie mechaniczne, będą wynosić zero.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że obszary, nad którymi przechodzą osie główne wiązek promieniowania anteny sektorowej skierowanej na azymut 10° oraz 180°, oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ME/RL (tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych), dla którego, w myśl § 10 ust. 2 pkt 4 ww. planu miejscowego, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m. W związku z powyższym osie główne wiązek promieniowania w odległości odpowiednio 200 m oraz 150 m od anteny będą przechodzić na wysokościach wyższych niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy, z uwzględnieniem wymogów związanych z geometrią dachu. Obszary, nad którymi przechodzi oś główna wiązek promieniowania anten skierowanych na azymut 300°, oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami:
– ME/RL (tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych), dla którego, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 4 ww. planu miejscowego, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m - w przypadku anteny skierowanej G185/L185 o mocy EIRP 7296,25 W. Tym samym oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokościach wyższych niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy, z uwzględnieniem wymogów związanych z geometrią dachu;
– RL (tereny leśne), dla którego, zgodnie z § 13 ust. 3 ww. planu miejscowego, ustalono zakaz zabudowy - w przypadku anten sektorowych G095/U095 o mocy EIRP 637,53 W, oraz U215/L215 o mocy EIRP 5300,29 W.
Wojewoda podkreślił, że w myśl postanowień uchwały Rady Gminy [...] z [...] lutego 2003 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] obszar, nad którym przechodzi oś główna wiązek promieniowania anteny skierowanej na azymut 70°, oznaczony jest symbolem A2-RL (teren leśny bez prawa zabudowy).
Natomiast obszar, nad którym przechodzi oś główna wiązek promieniowania anteny skierowanej na azymut 120°, oznaczony jest symbolem A12-MN (teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych), dla którego, zgodnie z § 44 ust. 14 ww. planu miejscowego, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m. Tym samym oś główna wiązki promieniowania w odległości 200 m od anteny będzie przechodzić na wysokościach wyższych niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy, z uwzględnieniem wymogów związanych z geometrią dachu.
Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, przedmiotowa inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Organ odwoławczy podniósł, że przyjęte dla inwestycji rozwiązania przestrzenne, funkcjonale i konstrukcyjne eliminują dostęp ludzi do obszarów oddziałujących szkodliwie. Ponadto analiza przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, dla których przekroczony został dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, pozwala stwierdzić, że wystąpią one tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych.
Skargę na decyzję Wojewody z [...] maja 2019 r. złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") poprzez nie wykonanie zaleceń prawomocnego wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1671/17 z 30 maja 2018 r. w zakresie konieczności dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten tym bardziej, że organ orzekał w oparciu o identyczną dokumentację sporządzoną dla pojedynczych elementów przedsięwzięcia;
2) art. 28 ust 1 Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę dla obiektu wybudowanego oraz rozbudowanego tylko, dlatego że organ nie ustalił stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji;
3) art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku albowiem organ nie dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz znowu jego pojedynczych elementów bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten przyjmując tylko wyjaśnienia osoby, którego roli w niniejszej sprawie nie wskazano.
4) art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227) w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 lit. c w związku z § 3 ust 8 pkt 1 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Dodatkowo z decyzji nie wynika ile wynosi moc EIRP anten na danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie, jakich danych i tym samym, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten mając na uwadze całość przedsięwzięcia.
Rozwinięcie zarzutów skargi zaprezentowano w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].
Przy czym, ww. decyzja Wojewody została wydana w związku uchyleniem (wyrokiem WSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/17) poprzedniej decyzji tego organu albowiem, w ocenie Sądu, Wojewoda nie odniósł się do całości postępowania dowodowego, tym samym nie wyjaśniając (w sposób jednoznaczny) kwestii oddziaływania spornej inwestycji na środowisko.
Z akt sprawy wynika, że stacja bazowa składa się z zespołu anten i urządzeń sterujących mocowanych na wieży kratowej posadowionej na żelbetonowej płycie fundamentowej o średnicy 10,00 m posadowionej w gruncie 1,6 m poniżej terenu. Projektowana wieża ma wysokość trzonu 48,0 m oraz łączną wysokość 49,95 m.n.p.t. Przewidziano montaż ośmiu anten sektorowych, tj. 2 anteny typu [...], 2 anteny [...], 2 anteny [...] oraz 2 anteny [...]. Anteny zostały skierowane zgodnie z azymutem 10°, 70°, 120°, 180° i 300°.
Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl ust. 1 tego przepisu (obowiązującego na dzień wydania decyzji przez Starostę [...]), organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 w o ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia bez budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w świetle przesłanek wynikających z ww. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności słusznie Wojewoda podniósł, że inwestycja nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi [...] oraz wsi [...] "część B", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2001 r., Nr [...]. Obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...] objęta inwestycją, oznaczony został symbolem ZC (tereny usług publicznych - adaptacja istniejącego [...] oraz jego powiększenie). Zapisy planu miejscowego nie regulują kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej. Prawidłowo Wojewoda zaznaczył, że tylko w § 7 ust. 4 planu wskazano, że niniejsza lokalizacja jest dopuszczalna "pod warunkiem, że ewentualna uciążliwość nie będzie wykraczać poza granice lokalizacji". Poczynione wyjaśnienia przez Wojewodę dały podstawę do przyjęcia, że inwestycja nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych ograniczeń.
Następnie podnieść należy, że w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 59 ust. 1 tej ustawy przewiduje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli ten obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy.
Dla prawidłowego zastosowania przepisów najważniejsze jest ustalenie, czy projektowana inwestycja zaliczona jest do grupy zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. W przypadku przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, kwalifikacji na dzień zatwierdzenia projektu budowlanego decyzji dokonano w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się w myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018, poz. 799) wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie.
Do wniosku o pozwolenie na budowę została dołączona "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania środowisko". Organ odwoławczy, powołując się na nią, szczegółowo opisał moc (EIPR) każdej z ośmiu anten sektorowych rozmieszczonych w sektorach o azymutach (10°, 70°, 120°, 180°, 180°). Następnie wskazał, że z ww. kwalifikacji wynika iż:
a) przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 10° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 200 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 12,2 m (rys. 2 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 72);
b) przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 70° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 21 m (rys. 3 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 73);
c) przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 120° i jej maksymalnym pochyleniu tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 200 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 12,2 m (rys. 4 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 74);
d) przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 180° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 22,8 m (rys. 5 "Rzut pionowy osi głównej wiązki promieniowania - s. 75);
e) przy ukierunkowaniu trzech anten sektorowych na azymut 300° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 14°, 14° i 6°, oś główna wiązki promieniowania w odległości odpowiednio 40 m, 70 m i 200 m od anten będzie przechodzić na najniższej wysokości odpowiednio 37,8 m, 30,5 m oraz 27,8 m.
Na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego (po wyroku WSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/17), Wojewoda uzyskał, wyjaśnienia specjalisty systemów ochrony atmosfery mgr inż. U. K., która wskazała, że "dokument "Graficzny Model Obszaru Oddziaływania" instalacji radiokomunikacyjnej (marzec 2016) opracowany dla podanej przez Inwestora planowanej konfiguracji anten dla ww. stacji bazowej telefonii komórkowej przedstawia przewidywane oddziaływanie inwestycji na środowisko. Dokument prezentuje w sposób graficzny przewidywane zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych z uwzględnieniem nakładania się obszarów dla anten zawieszonych na tym samym azymucie (zasięg sumaryczny)."
Opiniodawczyni wyjaśniła, że "Na rys. 1 "Graficznego Modelu Obszaru Oddziaływania" dla pojedynczych anten pracujących w różnych kierunkach (azymuty 10°, 70°, 120° i 180°) oraz dla zespołu anten pracujących w jednym kierunku (azymut 300°) podano maksymalne zasięgi pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny:
a) azymut 10° - dla pojedynczej anteny pracującej w systemach UMTS 2100 MHz/LTE 2100 MHz/LTE 2600 MHz/DCS 1800 MHz/LTE 1800 MHz zasięg wynosi 86,71 m;
b) azymut 70° - dla pojedynczej anteny pracującej w systemach LTE 800 MHz/GSM 900 MHz/UMTS 900 MHz zasięg wynosi 55,59 m;
c) azymut 120° - dla pojedynczej anteny pracującej w systemach UMTS 2100 MHZ/LTE 2100 MHZ/LTE2600 MHz/DCS 1800 MHz/LTE1800 MHz zasięg wynosi 86,71 m;
d) azymut 180° - dla pojedynczej anteny pracującej w systemach LTE 800 MHz/GSM 900 MHz/UMTS 900 MHz zasięg wynosi 55,59 m;
e) azymut 300° - dla zespołu anten pracujących w systemach UMTS 2100 MHz/LTE 2100 MHz/DCS 1800 MHz/LTE 1800 MHz/LTE 800 MHz/GSM 900 MHz/UMTS 900 MHz zasięg sumaryczny wynosi 106,77 m.".
Organ odwoławczy podkreślił (odwołując się do ww. opinii), że w przypadku, gdy w jednym kierunku (na jednym azymucie) pracuje zespół anten (więcej niż jedna antena) zasięg pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalny jest zasięgiem sumarycznym dla całego zespołu anten. Natomiast w przypadku pojedynczej anteny zasięg dotyczy tylko tej konkretnej anteny. Wskazał, że powyższy dokument uwzględnia stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne. Ze wzglądu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych do montowania anten pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero.
Jednocześnie Sąd zauważa, że w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., przedstawiająca stanowisko U. K. wyjaśniła także, że "ewentualne oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego, a więc obszary o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi:
a) azymut 10° - dla maksymalnego tiltu elektrycznego obszar znajduje się 31,2 m nad poziomem terenu; przedstawiono na rys. 2 "Graficznego Modelu Obszaru Oddziaływania";
b) azymut 70° - dla maksymalnego tiltu elektrycznego obszar znajduje się 36,9 m nad poziomem terenu; przedstawiono na rys. 3 "Graficznego Modelu Obszaru Oddziaływania";
c) azymut 120° - dla maksymalnego tiltu elektrycznego obszar znajduje się 31,2 m nad poziomem terenu; przedstawiono na rys. 4 "Graficznego Modelu .."
d) azymut 180° - dla maksymalnego tiltu elektrycznego obszar znajduje się 37,5 m nad poziomem terenu; przedstawiono na rys. 5 "Graficznego Modelu ..";
e) azymut 300° - dla maksymalnego tiltu elektrycznego obszar znajduje się 35,1 m nad poziomem terenu przedstawiono na rys. 7 "Graficznego Modelu ..".
W konsekwencji, biorąc pod uwagę całościowo materiał dokumentacyjny, w tym wyjaśnienia w sprawie po wyroku WSA - w ocenie Sądu - organ odwoławczy słusznie stwierdził, że przyjęte dla inwestycji rozwiązania przestrzenne eliminują dostęp ludzi do obszarów oddziaływujących szkodliwie.
Wojewoda podniósł, że obszary, nad którymi przechodzą osie główne wiązek promieniowania anteny sektorowej skierowanej na azymut 10° oraz 180°, zostały oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ME/RL (tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych). Według § 10 ust. 2 pkt 4 planu, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m. Oznacza to, że osie główne wiązek promieniowania w odległości 200 m oraz 150 m od anteny będą przechodzić na wysokościach wyższych niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy, z uwzględnieniem wymogów związanych z geometrią dachu.
Z kolei obszary, nad którymi przechodzi oś główna wiązek promieniowania anten skierowanych na azymut 300°, oznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami ME/RL i RL. ME/RL oznacza teren zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, dla którego - zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 4 ww. planu miejscowego - ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m (w przypadku anteny skierowanej G185/L185 o mocy EIRP 7296,25 W). Tym samym prawidłowo Wojewoda wskazał, że oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokościach wyższych niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy, z uwzględnieniem wymogów związanych z geometrią dachu. Natomiast symbol RL oznacza tereny leśne, dla którego - zgodnie z § 13 ust. 3 ww. planu miejscowego - ustalono zakaz zabudowy (w przypadku anten sektorowych G095/U095 o mocy EIRP 637,53 W oraz U215/L215 o mocy EIRP 5300,29 W).
Wojewoda podkreślił, że w myśl postanowień uchwały Rady Gminy [...]z [...]lutego 2003 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...]obszar, nad którym przechodzi oś główna wiązek promieniowania anteny skierowanej na azymut 70°, oznaczony jest symbolem A2-RL (teren leśny bez prawa zabudowy).
Natomiast obszar, nad którym przechodzi oś główna wiązek promieniowania anteny skierowanej na azymut 120°, oznaczony został symbolem A12-MN (teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych), dla którego, zgodnie z § 44 ust. 14 ww. planu miejscowego, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m. Wobec powyższego Sąd przychyla się do ustaleń organu, że oś główna wiązki promieniowania w odległości 200 m od anteny będzie przechodzić na wysokościach wyższych niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy, z uwzględnieniem wymogów związanych z geometrią dachu.
Powyższe ustalenia i twierdzenia Wojewody Sąd akceptuje.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Podnieść należy, że uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Wojewody [...] Sąd uznał je za przedwczesne albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił (odnosząc się do materiału dokumentacyjnego) kwestii oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. Jednocześnie Sąd przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych pomocne dla tej oceny.
Wydana (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) decyzja Wojewody z [...] maja 2019 r., wbrew zarzutom skargi powyższe wątpliwości wyjaśnia, co pozwala uznać, że organ nie naruszył wskazanych przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną.