II SA/Rz 524/24

II SA/Rz 524/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Surmacz
Jarosław Szaro
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
II GSK 2233/24 - Wyrok NSA z 2025-02-26
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2094
art. 2 ust. 3, 4, 5, art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189g § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr 1801-IOA-4246.23.2022.11 w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Ł.K. (dalej: skarżący) jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: DIAS) z 3 sierpnia 2022 r. nr 1801-IOA.4246.23.2022.11, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego (dalej: NPUCS) z 16 maja 2022 r., nr 408000-408000-COP.4246.13.2022, w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu posiadania zależnego lokalu "[...]", znajdującego się przy ul. [...] w P., w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier [...] i w którym prowadzona była działalność gastronomiczna.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 12 czerwca 2017 r. funkcjonariusze celno-skarbowi [...]Urzędu Celno-Skarbowego przeprowadzili kontrolę w lokalu "[...]" w P. przy ul. [...]. W lokalu tym skarżący prowadził działalność gospodarczą - bar. W takcie czynności kontrolnych stwierdzono, że w ww. lokalu znajduje się automat do gier [...] i dokonano jego oględzin.
W dniu 7 lipca 2017 r. dokonano oględzin ww. urządzenia i przeprowadzono na nim eksperyment gry. Ustalono, że zainstalowane na nim oprogramowanie [...]w wersji [...] o wartości sumy kontrolnej [...]: [...] było w innych spawach badane przez Laboratorium Celno-Skarbowe [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [....]. Biegły w tych sprawach dokonał oceny oprogramowania i stwierdził, że gry rozgrywane są na urządzeniu elektronicznym. W grach na automacie można uzyskać wygrane pieniężne lub rzeczowe pozwalające na rozpoczęcie nowych gier przez wykorzystanie wygranych punktów uzyskanych w poprzednich grach. Automat wyposażony jest w wyrzutnik monet - tzw. hopper. Przebieg gier ma charakter losowy. Warunkiem rozpoczęcia rozgrywania gry na automacie jest jego zakredytowanie przez grającego poprzez wprowadzenie banknotów do akceptora banknotów lub monet do akceptora monet.
Ustalenia co do charakteru ww. urządzenia i prowadzonych na nim gier potwierdziło Laboratorium Celno-Skarbowe [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] w sprawozdaniu z badań tego urządzenia z 17 stycznia 2019 r.
Na podstawie uzyskanych wyników badań stwierdzono, że gry rozgrywane są na urządzeniu elektronicznym. W grach na automacie można uzyskać wygrane pieniężne lub rzeczowe pozwalające na rozpoczęcie nowych gier przez wykorzystanie wygranych punktów uzyskanych w poprzednich grach. Automat wyposażony jest w wyrzutnik monet - tzw. hopper. Przebieg gier ma charakter losowy zawierając tym samym w sobie element losowości. Warunkiem rozpoczęcia rozgrywania gry na automacie jest jego zakredytowanie przez grającego poprzez wprowadzenie banknotów do akceptora banknotów lub monet do akceptora monet. W ocenie organu gry prowadzone na badanym automacie wypełniają definicję gier na automatach określoną w art. 2 ust. 3 u.g.h., zaś możliwość rozpoczęcia nowych gier za punkty otrzymane w wyniku wygranej zawiera się w definicji wygranej rzeczowej, określonej w art. 2 ust. 4 u.g.h.
W związku z powyższym NPUSC postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu wobec skarżącego postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w sprawie urządzania gier hazardowych na automacie [...].
Następnie decyzją z 16 maja 2022 r. nr 408000-408000-COP.4246.13.2022, organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu posiadania zależnego przedmiotowego lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier ([...]) i w którym prowadzona była działalność gastronomiczna.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie.
Opisaną na wstępie decyzją z 3 sierpnia 2022 r. DIAS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji DIAS wskazał na obowiązujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w zakresie przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej karę pieniężną na gruncie u.g.h. należy stosować art. 189g § 1 k.p.a., stanowiący, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę, że fakt urządzania gier na automatach poza kasynem gry został stwierdzony w dniu kontroli, tj. 12 czerwca 2017 r. dlatego też organ I instancji do tej daty winien był odnosić naruszenie przepisów u.g.h. W konsekwencji pięcioletni termin do przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej, nakładającej karę pieniężną oraz realizacji obowiązku jej doręczenia, w obecnym stanie interpretacyjnym, rozpoczynał swój bieg w ww. dacie i kończył z dniem 12 czerwca 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego, do liczenia biegu terminu przedawnienia, zastosowanie znajdzie także art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa z 2 marca 2020 r.). Przepis ten stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
DIAS wyjaśnił, że ww. regulacja została dodana do ustawy z 2 marca 2020 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm., dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie, w tymże zakresie, z dniem 31 marca 2021 r. Wyeliminowana zaś została z porządku prawnego z dniem 24 maja 2021 r. Istniała więc w porządku prawnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., łącznie przez okres 54 dni.
Nadto DIAS powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny, że czas wstrzymania biegu administracyjnych terminów przedawnienia należy liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie między innymi art. 15 zzr ust. 1 oraz zbliżony do niego (jeżeli chodzi o określenie przesłanek wstrzymania biegu terminu) art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r., lecz od 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego.
DIAS podkreślił, że o taki czas, właśnie tych 71 dni, został wstrzymany bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin do wydania decyzji ustalającej karę pieniężną w niniejszej sprawie, na gruncie u.g.h., przy zastosowaniu ww. przepisu k.p.a., upływa z dniem 22 sierpnia 2022 r.
Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutu braku wiedzy specjalistycznej co do oceny charakteru gier na zatrzymanym urządzeniu przez funkcjonariuszy celnych. Wskazano, że funkcjonariusze wykonujący kontrole są uprawnieni do przeprowadzenia w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia gry na automacie lub gry na innym urządzeniu. Zaznaczono, że funkcjonariusze celni przeprowadzając eksperyment z gry na urządzeniu mają uprawnienia biegłych, umocowanych do badania i formułowania opinii. Ponadto w przedmiotowej sprawie wydało opinię Laboratorium Celno-Skarbowe [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] będące jednostką badającą upoważnioną przez Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Organ odwoławczy przechodząc do meritum sprawy zaznaczył, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w przedmiotowym lokalu, tj. po zmianach dokonanych ustawą z dnia 15 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 88), która weszła w życie 1 kwietnia 2017 r. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w tym przypadku wynosi 100 tys. zł od każdego automatu (art. 89 ust. 4 pkt 3 ww. ustawy). Na podstawie art. 91 u.g.h. do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm., dalej: O.p.).
DIAS wskazał, że na podstawie powyższej regulacji, warunkiem niezbędnym do zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. jest wykazanie, że w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa znajdował się niezarejestrowany automat do gier, przy czym karze pieniężnej z tego tytułu podlega posiadacz zależny tego lokalu.
W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że ww. urządzenie jest automatem do gier hazardowych, co potwierdza eksperyment procesowy z gry oraz sprawozdanie z badań laboratoryjnych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących legalność przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celno-skarbowych dowodu eksperymentu, organ stwierdził, że taka czynność dowodowa była możliwa do zastosowania, a jej podstawą prawną był art. 64 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej.
W ocenie DIAS, stwierdzone w sprawie okoliczności faktyczne dawały podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu posiadania zależnego lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier. Jak ustalono w postępowaniu, skarżący prowadził działalność w przedmiotowym lokalu w oparciu o umowę najmu tego lokalu z 19 października 2016 r. zawartej ze spółką "A" sp. z o.o. Na podstawie tej umowy skarżący stał się posiadaczem zależnym dwóch lokali przy ul. [...] w P. o łącznej powierzchni 111 m2 (art. 336 Kodeksu cywilnego). Całą powierzchnię lokali, którą dysponował tj. 111 m2 wynajął [....] spółce "B" Oddział w Polsce z siedzibą w R., które to lokale, ale już o łącznej powierzchni 108 m2 następnie na podstawie umowy z 14 kwietnia 2017 r. najął od ww. spółki.
Zdaniem organu II instancji, w działaniu skarżącego trudno doszukać się sensu gospodarzącego, a celem zawartych umów było wykazanie przed właściwymi organami, że skarżący utracił władztwo nad lokalem, a w konsekwencji uniknięcie przez niego kary wynikającej z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h.
DIAS podzielił stanowisko organu I instancji, że dalsze wynajęcie części posiadanego lokalu nie prowadzi do utraty tego posiadania i władztwa nad nim, ponieważ posiadacz zależny nie traci posiadania w wyniku oddania rzeczy innej osobie w dalsze posiadanie zależne. Dlatego skarżący, mimo wynajęcia części najmowanego przez siebie lokalu, pozostał jego posiadaczem zależnym na podstawie umowy łączącej go z właścicielem lokalu. Do jego dyspozycji pozostawała pow. 3 m2, która była wystarczająca do zainstalowania jednego urządzenia do gier.
Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał m.in., że brak należytej dynamiki w działaniach Państwa nie uprawnia innych podmiotów do podejmowania działań, które są w świetle obowiązujących przepisów jednoznacznie zabronione.
Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 208 § 1 O.p. oraz art. 189g § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, w której kara pieniężna podlegała przedawnieniu,
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie powyższe przepisy mają zastosowanie, w sytuacji gdy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego nie jest "terminem przedawnienia przewidzianym przepisami prawa administracyjnego" w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, a zatem przepisy te nie miały zastosowania, a kara pieniężna podlegała przedawnieniu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do terminów przedawnienia kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 89 ust. 1 u.g.h., uzasadnione jest stosowanie art. 189g K.p.a. Zgodnie z tą regulacją administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa.
Skarżący wskazał, że naruszenie prawa polegające na urządzaniu gier poza kasynem gry zostało stwierdzone 12 czerwca 2017 r., zaś decyzja organu II instancji, nakładająca karę pieniężną za urządzanie gier na automatach została wydana 3 sierpnia 2022 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącego 22 sierpnia 2022 r.
Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Jego zdaniem powyższy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł, że termin przedawnienia zobowiązania podatkowego nie jest "terminem przedawnienia przewidzianym przepisami prawa administracyjnego" w rozumieniu tego przepisu. Prawo podatkowe nie jest bowiem składową prawa administracyjnego. W konsekwencji bieg terminu przedawnienia w prawie podatkowym, w tym przedawnienia zobowiązania podatkowego, nie został wstrzymany ani zawieszony na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.
Dodatkowo, na wypadek nie podzielenia przez Sąd przedstawionej argumentacji, skarżący wskazał, że organ nieprawidłowo uznał, że bieg terminu przedawnienia w sprawie został wstrzymany na 71 dni. W komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości stwierdzono, że terminy procesowe wskazane w ustawie z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, które biegły w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 31 marca 2020 r. - ulegają od dnia 31 marca 2020 r. zawieszeniu. Powyższe jest podyktowane podstawową zasadą prawa - prawo nie działa wstecz.
W ocenie skarżącego bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego uległ zawieszeniu na okres 54 dni, nie zaś na okres 71 dni. W związku z tym, przedawnienie nastąpiło w dniu 6 sierpnia 2022 r., zaś decyzja organu II instancji została doręczona w dniu 22 sierpnia 2022 r., tj. po terminie przedawnienia.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1345/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w aktualnym na dzień wyrokowania orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że mimo funkcji kary pieniężnej, nakładanej na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, jaką jest rekompensata podatku (por. uchwała NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16), ani art. 8 u.g.h., ani art. 91 u.g.h. nie uprawnia do stosowania przedawnienia określonego przepisami Ordynacji podatkowej. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie należało zastosować art.189g § 1 k.p.a. Stwierdził również, że przed upływem terminu określonego w powołanym przepisie należało doręczyć skarżącemu decyzję ostateczną organu odwoławczego, skoro od decyzji organu I instancji, wydanej przed upływem tego terminu, wniesiono odwołanie. Sąd zauważył przy tym, że do liczenia biegu terminu przedawnienia, zastosowanie znajdzie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID). Wskazał że powołana regulacja weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r., a utraciła moc z dniem 24 maja 2020 r. Istniała łącznie przez okres 54 dni i o taki czasu został wstrzymany bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie.
Dokonując oceny upływu terminy, w świetle przywołanych regulacji, Sąd I instancji wskazał, że naruszenie prawa w postaci urządzania gier poza kasynem gry zostało stwierdzone w dniu dokonanej kontroli - 12 czerwca 2017 r. W związku z tym pięcioletni, ustawowy termin przedawnienia prawa do wymierzenia kary upływał z dniem 12 czerwca 2022 r. Z uwagi na to, że bieg tego terminu został wstrzymany na 54 dni, jego upływ nastąpił z dniem 5 sierpnia 2022 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana 3 sierpnia 2022 r., a jej doręczenie stronie nastąpiło 22 sierpnia 2022 r. zatem po upływie terminu przedawnienia. Taki stan sprawy oznaczał, w ocenie Sądu I instancji, że naruszono w sprawie art. 189g § 1 k.p.a., co czyniło koniecznym usunięcie wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego oraz umorzenie postępowania administracyjnego.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez DIAS wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 770/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.
NSA stwierdził wadliwe zastosowanie przez Sad I instancji art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 i art. 189g § 1 K.p.a. Za nieprawidłowe uznano stanowisko Sądu I instancji, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 wprowadzony ustawą nowelizującej z dnia 2 marca 2020 r., zawieszał bieg terminu przedawnienia jedynie na 54 dni, tj. w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.
Według NSA z literalnego brzmienia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wyraźnie i jednoznacznie wynika, że nierozpoczęcie lub zawieszenie biegu terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego dotyczy: "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Wykładnia literalna przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 prowadzi więc do wniosku, że czas wstrzymania biegu administracyjnych terminów przedawnienia należy liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie między innymi art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego. Retrospektywne działalnie przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 ma wyraźną podstawę prawną. Potwierdzają to również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Dlatego bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie został wstrzymany o 71 dni, tj. od dnia 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego do dnia 23 maja 2020 r. tj. po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r.
NSA uznał, że wobec ujawnienia w niniejszej sprawie naruszenia u.g.h. 12 czerwca 2017 r. i rozpoczęcia z tym dniem biegu terminu przedawnienia przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., a następnie jego zawieszenia w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. - termin do wydania w kontrolowanej sprawie decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie u.g.h. nie upłynął w dacie wskazanej przez Sąd I instancji, tj. z dniem 5 sierpnia 2022 r., a dopiero z dniem 22 sierpnia 2022 r. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została 3 sierpnia 2022 r. i doręczona stronie 22 sierpnia 2022 r., a zatem przed upływem terminu przedawnienia. Brak było zatem podstaw do wydania przez Sąd I instancji orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w warunkach związania wyrokiem NSA, w myśl art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się nietrafne.
Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem kontrolowanej decyzji środków określonych w art. 145 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem nastąpić w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała.
Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii przedawnienia.
Wskazać należy, w świetle ukształtowanego orzecznictwa sądowego bezspornym jest, że w kwestii przedawnienia kar pieniężnych, niezależnie od odesłania zawartego w art. 91 u.g.h., zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym art. 189g k.p.a. (por. wyroki NSA: z 4 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 53/20, z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1017/20 oraz II GSK 1018/20).
Zgodnie art. 189g k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa.
Ponieważ w rozpoznawanej sprawie fakt posiadania zależnego lokalu gdzie znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier został stwierdzony w dniu kontroli, tj. 12 czerwca 2017 r., dlatego też do tej daty winno odnosić się naruszenie przepisów u.g.h. - zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą. W konsekwencji pięcioletni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną oraz realizacji obowiązku jej doręczenia, rozpoczynał swój bieg 12 czerwca 2017 r. i kończył z dniem 12 czerwca 2022 r.
W warunkach normalnych, bez stosowania szczególnych rozwiązań, odnoszących się do kwestii biegu terminu przedawnienia, w niniejszej sprawie, ostateczna decyzja nakładająca karę winna być wydana i doręczona stronie do 12 czerwca 2022 r. Jednakże zdaniem Sądu, w okolicznościach analizowanej sprawy, wbrew zarzutowi podniesionemu przez skarżącego, do liczenia terminu przedawnienia zastosowanie znajduje art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie wlicza się zatem do łącznego okresu przedawnienia.
W prawomocnym wyroku kasatoryjnym NSA odnosząc się do spornej kwestii okresu czasu na jaki doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia karalności przewiedzianego w art.189g § 1 K.p.a., stwierdził, że ustawodawca powiązał początek okresu zawieszenia biegu terminów z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego (następnie stanu epidemii), co nastąpiło 14 marca 2020 r. Tym samym przyjąć należy, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony na 71 dni, tj. od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. włącznie. Mając na uwadze powyższe, NSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie pięcioletni termin przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., upływał 22 sierpnia 2022 r. Doręczenie decyzji organu odwoławczego nastąpiło 22 sierpnia 2022 r., a zatem miało miejsce jeszcze przed upływem terminu przedawnienia.
W konsekwencji należy przyjąć, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej, a co za tym idzie organ odwoławczy miał prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że organ prawidłowo wskazał na podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. przepisy u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania kontroli w lokalu, tj. 12 czerwca 2017 r.
W myśl art. 3 u.g.h. urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia lub dokonanego zgłoszenia. Na mocy art. 6 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości i gier na automatach może być prowadzona po uzyskaniu koncesji na kasyno gry, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 i 1b oraz art. 6a ust. 2.
Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 u.g.h. urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry w pokera, gier w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gier na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy, z wyjątkiem ust. 4 i 5. Grami na automatach przy tym są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości (art. 2 ust. 3 u.g.h.).
Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h. karze pieniężnej podlega posiadacz samoistny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa, o ile lokal nie jest przedmiotem posiadania zależnego. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w ww. przypadku, wynosi 100 tys. zł od każdego automatu (art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h.).
W przedmiotowej skardze zostały sformułowane wyłącznie zarzuty odnoszące się do kwestii przedawnienia.
Natomiast na etapie postępowania administracyjnego skarżący kwestionował przede wszystkim prawidłowość wymierzenia mu kary pieniężnej jako posiadaczowi zależnemu, powołując się na fakt wynajęcia części lokalu osobie trzeciej – "B" s.r.o.
Poza sporem pozostaje że w przedmiotowym lokalu znajdowało się niezarejestrowane urządzenie do gier oraz że skarżący nie posiadał zezwolenia/koncesji na urządzanie gier na automatach.
Sporną kwestią jest zatem ustalenie, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie przypisania skarżącego statusu posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdował się sporny automat do gier.
Zdaniem Sądu poczynione w kwestii spornej ustalenia organów są prawidłowe i odpowiadają prawu.
Z zebranego materiału dowodowego, w tym: umowy najmu lokalu z 19 października 2016 r. zawartej pomiędzy "A" sp. z o.o. (właścicielem lokalu) jako wynajmującym, a skarżącym jako najemcą, której przedmiotem były dwa lokale użytkowe o łącznej pow. 111 m2 przy ul. [...] w P., umowy najmu lokalu z 14 kwietnia 2017 r. zawartej pomiędzy skarżącym jako wynajmującym, a A. [...]. jako najemcą, której przedmiotem było 111 m2 powierzchni lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w P., umowy najmu lokalu z zawartej w tym samym dniu (14 kwietnia 2017 r.) pomiędzy A. "B". jako wynajmującym, a skarżącym jako najemcą, której przedmiotem najmu było 108 m2 powierzchni ww. lokalu użytkowego, wynika, że skarżący był posiadaczem zależnym przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h.
W ocenie Sądu statusu tego nie utracił wraz z wynajęciem części lokalu spółce "B".
W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Z kolei termin "lokal" nie jest zdefiniowany w u.g.h. W ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.) zdefiniowano natomiast pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego i samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Zdaniem Sądu, jakkolwiek definicja ta odnosi się do pojęcia lokalu samodzielnego, to może być ona podstawą do zdefiniowania pojęcia lokalu użytego w u.g.h. Definicja zawarta w tym przepisie nie odbiega bowiem od powszechnego, językowego rozumienia pojęcia lokalu występującego w języku codziennym.
Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (www.sjp.pl) lokal to: 1) mieszkanie, pomieszczenie użytkowe 2. zakład gastronomiczny lub rozrywkowy.
Bazując na powyższych definicjach, zarówno legalnych, jak i zawartych w języku powszechnym, w ocenie Sądu pojęcie lokalu zawarte w omawianym przepisie musi być zdefiniowane jako pomieszczenie lub zespół pomieszczeń (izb) znajdujących się w budynku wyodrębnione za pomocą ścian, zadaszone, służący do prowadzenia działalności określonej w tym przepisie, a więc gastronomicznej, handlowej lub usługowej. Pojęcie to powinno obejmować wszelkie powierzchnie wydzielone w sposób wyraźny (ścianami, odrębnym wejściem), także znajdujące się w ramach innego obiektu (np. budynku, galerii handlowej), przeznaczone do pobytu osób (w celach mieszkalnych lub związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej).
Sąd podziela jednolicie wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że lokal, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h. nie traci charakteru wyodrębnionego fizycznie miejsca, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza w sytuacji, gdy korzystając z zasady swobody umów posiadacz lokalu udostępni (wynajmie) fragment jego powierzchni innej osobie do używania. Zgodnie bowiem z art. 336 K.c., posiadanie jest "władaniem rzeczą", a takie władanie przejawia się w podejmowaniu czynności wskazujących na to, że posiadacz traktuje rzecz (lokal) jako pozostającą w jego sferze swobodnej dyspozycji (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2020 r., II GSK 995/20; z 3 grudnia 2020 r., II GSK 749/20; z 22 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/19; CBOSA).
Zauważyć także tutaj należy, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 4 u.g.h. wskazuje, że co do zasady podmiotem odpowiedzialnym za wskazane w tym przepisie czyny jest posiadacz samoistny lokalu, chyba że wykaże on, że lokal stał się przedmiotem posiadania zależnego. W takim przypadku odpowiedzialność "przeniesiona zostaje" na posiadacza zależnego lokalu.
Dodatkowo istotne jest, że na gruncie art. 337 k.c. przepis ten stosować należy per analogiam do sytuacji oddania rzeczy przez posiadacza zależnego kolejnemu posiadaczowi w posiadanie zależne. W sytuacji takiej posiadacz zależny nie traci posiadania, oddając rzecz w dalsze posiadanie zależne. Jeśli zatem posiadacz zależny nie wyzbywa się swojego posiadania wskutek oddania rzeczy w np. podnajem, powstaje sytuacja współistnienia dwóch (lub więcej) podmiotów, które nabywają status posiadacza zależnego. W tym kontekście rysuje się istotne pytanie o podmiot podlegający odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. Prawodawca zaniechał umieszczenia w przepisach rozwiązania analogicznego do zastosowanego względem posiadaczy samoistnych i zwolnienia ich z odpowiedzialności w przypadku oddania lokalu w posiadanie zależne. Wydaje się zasadne i najbardziej racjonalnym przyjęcie, że skoro ustawodawca nie zastosował w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. zabiegu tożsamego z zastosowanym w pkt 4 tego artykułu, to było to działanie w pełni celowe, umożliwiające i nakazujące organom celnym każdorazowe badanie i weryfikację, który z posiadaczy zależnych jest w faktycznym władaniu/dzierżeniu (dysponowaniu) lokalu. Za takim rozumieniem przepisu przemawia przede wszystkim jego wykładnia teleologiczna, znajdująca swe podstawy w treści uzasadnienia projektu noweli ustawy o grach hazardowych z dnia 15 grudnia 2016 r. Wskazuje się w nim że: "Projekt przewiduje rozszerzenie katalogu podmiotów podlegających karze pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących rynek gier hazardowych. Katalog ten został rozszerzony o podmioty urządzające gry hazardowe z naruszeniem udzielonej koncesji lub zezwolenia, właściciela lokalu, podmiot posiadający tytuł prawny do lokalu lub podmiot faktycznie władający lokalem, w którym organizowane są nielegalne gry hazardowe".
Z tak zredagowanego uzasadnienia wynika więc jasno, że celem ustawodawcy było sankcjonowanie podmiotu dzierżącego lokal (jeśli nie jest to właściciel), co oznacza, że w przypadku zaistnienia szeregu posiadaczy zależnych lokalu odpowiedzialność ponosić powinien ten, który faktycznie lokalem dysponuje. Konstatacja taka obliguje zatem każdorazowo organ administracji do dokładnego zweryfikowania stanu prawnego i faktycznego związanego z konkretnym lokalem i jego dysponentami. Jednocześnie w toku takiego badania organ badać może (i powinien) nie tylko zapisy ewentualnych umów łączących posiadaczy lokalu, ale przede wszystkim stan faktyczny obrazujący rzeczywistych dzierżycieli (dzierżyciela) lokalu.
W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wynajęcie części powierzchni lokalu nie spowodowało, że ta część stała się samodzielnym "lokalem", który mógł być oddany w dalsze posiadanie zależne w rozumieniu art. 89 § 1 pkt 3 u.g.h. Przepis ten mówi o posiadaniu zależnym lokalu, a nie o jego części. Mimo wynajęcia części najmowanego przez skarżącego lokalu skarżący nie utracił statusu posiadacza zależnego tego lokalu, którym pozostawał w dalszym ciągu na podstawie umowy zawartej z właścicielem ("A" sp. z o.o.). Działania skarżącego nie mające logicznego i gospodarczego uzasadnienia, wskazują na próbę stworzenia pozoru, że skarżący utracił władztwo nad lokalem po to by uniknąć odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. Zaznaczenia wymaga, że do dyspozycji skarżącego pozostawała powierzchnia 3 m2 lokalu, która wystarczała do zainstalowania jednego automatu. Skarżący nie tylko nie stracił więc statusu posiadacza zależnego lokalu, ale dodatkowo dysponował w tym lokalu odrębną powierzchnią umożliwiającą zainstalowanie urządzenia do gier. O integralności zaś powierzchni lokalu w którym skarżący prowadził działalność gastronomiczną (bar) i w którym znajdował się automat [...] świadczy mapka ilustrująca położenie wynajmowanej powierzchni, stanowiąca załącznik umów zawieranych ze spółką "B", z której wynika, że automat stał w ogólnodostępnym pomieszczeniu, z którego korzystali klienci baru. Korzystanie z wynajętej pod automat powierzchni wiązało się zatem z koniecznością korzystania z części gastronomicznej, tym samym ta część lokalu nie posiadała cech samodzielności.
Podsumowując Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący jest osobą zdatną do poniesienia odpowiedzialności z art. 89 ust.1 pkt 3 u.g.h. jako faktyczny jego posiadacz zależny. W związku z powyższym, wobec prawidłowego przyjęcia, że organizowanie w tym lokalu gier na ww. automatach było niezgodne z warunkami ustalonymi w u.g.h., zasadnie organy wymierzyły skarżącemu karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że prowadzenie baru - jest prowadzeniem działalności gastronomicznej, o której mowa w tym przepisie.
Bezzasadne są również twierdzenia o braku dostatecznej wiedzy oraz bezstronności pracowników Laboratorium Celnego, którzy badali zatrzymany automat pod kątem spełniania przesłanek uznania za automat do gier hazardowych. Upoważnienie do badań automatów udzielone zostało przez Ministra Finansów m.in. Izbie Celnej w [....] – akredytowanej jednostce i ma swoje umocowanie ustawowe (art.12 ust.2 ustawy z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, art. 23f u.g.h.). Wskutek reformy KAS, beneficjentem tej akredytacji stał się [...]Urząd Celno-Skarbowy - Dział Laboratorium Celno-Skarbowe. Brak jakichkolwiek podstaw, aby zarzucać jego pracownikom brak bezstronności lub brak kwalifikacji. Skarżący, poza gołosłownymi twierdzeniami, nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów co do przeprowadzonego eksperymentu i wydanej opinii, które stanowią dowód w sprawie,
W kwestii zaś zarzucanego przez skarżącego naruszenia przez przepisy u.g.h. swobód traktatowych, w tym w zakresie przedsiębiorczości, zagwarantowanych art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wyjaśnić należy, że przepisy u.g.h. wdrażają stosowne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości mówiące o tym, w jaki sposób państwa członkowskie mogą zgodnie z przepisami TSUE regulować na swoim terytorium działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych. Wskazać należy, że w ramach ustawodawstwa zgodnego z Traktatem wybór sposobów organizowania i kontroli działalności w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub hazardowych, takich jak zawarcie z państwem umowy administracyjnej w przedmiocie koncesji lub ograniczenie prowadzenia i praktykowania niektórych gier do miejsc odpowiednio wyznaczonych do tego celu, należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania. Państwa członkowskie mogą również wprowadzić system uprzednich zezwoleń administracyjnych na działalność w zakresie gier hazardowych, z tym, iż ów system zezwoleń powinien opierać się na obiektywnych/ niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania władz krajowych tak, by nie mógł być stosowany w sposób arbitralny.
Zdaniem Sądu u.g.h. jest przejawem skorzystania przez polskie władze publiczne z tego uznania w zakresie regulacji gier hazardowych, które przyznaje państwom członkowskim Trybunał Sprawiedliwości. U.g.h. służy przy tym realizacji tych wartości, do których odwołuje się w tym kontekście Trybunał, a więc zmierza ona w swoim założeniu do unikania szkodliwych społecznych konsekwencji hazardu i kieruje się względami moralnymi i kulturowymi, a także szkodliwymi finansowo dla jednostek i społeczeństwa konsekwencjami, które wiążą się z grami i zakładami.
Nie stwierdzając zatem w kontrolowanej sprawie naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.