II SA/Gd 1017/23

II SA/Gd 1017/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. N. i J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2021 r., nr[...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A N i J. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 24 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał J. N. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej i drewnianej pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego o wymiarach 4,00 m x 12,00 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przedmiotem sprawy jest budynek trwale związany z gruntem pełniący funkcję zakwaterowania turystycznego, na którego realizację było i jest wymagane pozwolenie na budowę. Budynek ten jest zlokalizowany na działce nr [...] od 2018 r. i oparł się czynnikom zewnętrznym, przez co jest trwale związany z gruntem. PINB wyjaśnił, że w kwestii związania z gruntem obiektu budowlanego nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia, tylko fakt jego stabilności i oparcie się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Podkreślono, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. A zatem o trwałości połączenia budynku z gruntem decyduje konstrukcja techniczna budynku, posadowiona na gruncie na tyle trwale w sensie fizycznym, że pozwala na pobyt ludzi i opiera się czynnikom np. atmosferycznym.
Organ pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 3 września 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót przy budowie przedmiotowego budynku, nakładając na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2018 r. dokumentów wymienionych w tym postanowieniu, lecz Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych
w tym postanowieniu.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 29 września 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 3 pkt 1, 2 i 5 Prawa budowlanego podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt - jako spełniający przesłanki art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego - jest budynkiem. Ponadto,
w ocenie PWINB, w niniejszym przypadku mamy do czynienia z tymczasowym budynkiem posadowionym na działce, który z uwagi na jego cechy i konstrukcję (z dodatkowym wykorzystaniem kół i podpór) może zostać przeniesiony w inne miejsce.
Organ odwoławczy zauważył, że brzmienie przepisu (definicji) art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczącego "obiektu tymczasowego" przewiduje dwa rodzaje tego rodzaju obiektów: 1) obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także 2) obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Z uwagi na powyższe i w świetle ustaleń co do stanu faktycznego zabudowy działki PWINB podniósł, że ww. obiekt budowlany trwale związany z gruntem i o cechach budynku (ściany i dach, fundament punktowy - bloczki betonowe ustawione na płycie chodnikowej, instalacje) jest faktycznie obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 in principio Prawa budowlanego, tzn. obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki (z wykorzystaniem kół i podpór). W ocenie organu odwoławczego na zamiar realizacji przez Inwestora tego rodzaju obiektu wskazywało (nieskuteczne wobec sprzeciwu Starosty Puckiego) zgłoszenie z 2018 r.
PWINB dodał, że przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany jako budynek pełniący funkcję zakwaterowania turystycznego. W tym zakresie wskazano,
że w aktach sprawy znajduje się ogłoszenie o wynajmie przedmiotowego "domku letniskowego" reklamowanego jako "[...]" wraz w dokumentacją zdjęciową oraz opiniami osób, które z tego wynajmu korzystały (w tym oferta zawarta na stronie internetowej). Tym samym, czasowy wynajem przedmiotowego budynku turystom przesądza o jego zakwalifikowaniu jako "budynku zakwaterowania turystycznego" (nie jest to budynek rekreacji indywidualnej).
Zdaniem organu odwoławczego ww. budynek zakwaterowania turystycznego (jako tymczasowy obiekt budowlany - budynek przeznaczony do czasowego użytkowania
w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki) w 2018 r., w latach następnych i obecnie był/jest objęty wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł,
że aspekt pierwotnie "mobilnego" charakteru ocenianego obiektu nie stoi na przeszkodzie zastosowania przepisów art. 48 i nast. Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że czynności zostały podjęte przez inwestora jedynie dla pozoru, tj. w celu uniknięcia nakazu rozbiórki,
a rzeczywistym (głównym) przeznaczeniem "pojazdu" pozostaje użytek niemobilny. Pomocniczo organ odwoławczy przywołał pogląd, że na gruncie definicji "budowy" zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty przez ich "wybudowanie" rozumie się już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych, a nawet samo tylko usytuowanie w określonym miejscu takiego obiektu, który w całości został wykonany poza miejscem budowy.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że Inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem z 3 września
2018 r. dokumentów, stanowiących warunek kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Niespełnienie tego obowiązku (niezależnie od przyczyn) skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
W skardze na decyzję organu odwoławczego A. N. i J. N. zarzucili jej naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez dokonanie przez organ odwoławczy błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego, będącego przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki, poprzez uznanie, że jest to obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, co uzasadnia jego kwalifikację jako budynku
w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń, że obiekt ten posadowiony został na kołach i luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) na sobie dwóch bloczkach betonowych ustawionych na płycie chodnikowej, a zatem siłą rzeczy nie może posiadać fundamentu i spełniać wszystkich przesłanek warunkujących jego kwalifikację jako budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki tak kwalifikującej ów obiekt budowlany i w konsekwencji błędne utrzymanie takiej decyzji w mocy;
2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że obiekt posadowiony na działce nr [...] stanowi budynek, podczas gdy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, podczas pierwszych oględzin oraz na etapie wydawania postanowienia w trybie procedury legalizacji obiektu organ zakwalifikował obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, tzn. jako obiekt nietrwale związany
z gruntem, który nie spełnia cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji;
3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez błędne zakwalifikowanie obiektu posadowionego na działce
nr [...] jako budynku trwale związanego z gruntem, w sytuacji w której organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że w jego ocenie
w niniejszym przypadku ów obiekt budowlany jest faktycznie obiektem tymczasowym,
o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, co wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku o cesze trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ergo PWINB błędnie utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy;
4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie,
że obiekt budowlany posadowiony na działce nr [...] pełni funkcję zakwaterowania turystycznego, w sytuacji w której organ odwoławczy w tym zakresie posiłkował się wyłącznie ogłoszeniem o wynajmie znajdującym się na stronie internetowej, które pozyskał organ pierwszej instancji w 2018 r., tj. 5 lat temu; organ odwoławczy w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie ustalił we własnym zakresie, czy obiekt w dalszym ciągu pełni taką funkcję i czy takową funkcję faktycznie pełnił przez czas od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nadto sam fakt tymczasowości obiektu wyklucza zakwalifikowanie jego funkcji jako zakwaterowania turystycznego;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji w której działka
nr [..] stanowi współwłasność J. i A. N., a decyzja organu pierwszej instancji została skierowana wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli, podczas gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być co do zasady skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.).
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego a contrario poprzez:
1. jego błędne zastosowanie, w sytuacji w której ustalono, że obiekt, będący przedmiotem nakazu rozbiórki, posadowiony jest na kołach i luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) na sobie dwóch bloczkach betonowych ustawionych na płycie chodnikowej, a nadto jest obiektem faktycznie tymczasowym, który może być przeniesiony w inne miejsce
i przeznaczony jest do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, co samo w sobie wyklucza uznanie, że jest on trwale związany z gruntem, ergo posiada cechę kwalifikującą uznanie obiektu za budynek w rozumieniu Prawa budowlanego;
2. dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku poprzez uznanie, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego jako budynku, w tym jako obiektu trwale związane z gruntem, bowiem istotną cechą jest jego stabilność, oparcie się czynnikom zewnętrznym, trwałość konstrukcji, która uniemożliwia jego przesunięcie, podczas gdy cecha trwałości związania z gruntem jest cechą wtórną do ustalenia, czy dany obiekt posiada fundament, w tym jakiego jest on rodzaju, bowiem to fundament nadaje obiektowi cechę trwałości związania z gruntem, bez określonego fundamentu nie można mówić
o trwałości związania z gruntem obiektu.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy w sposób błędny i niekonsekwentny zakwalifikowały obiekt posadowiony na działce nr [...], co jest niezbędne w prawidłowym procesie przeprowadzenia legalizacji obiektu, czy też przy prawidłowym wydaniu decyzji nakazującej jego rozbiórkę.
Wskazano, że ustawową definicję budynku zawiera art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w świetle której warunkiem uznania, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie,
iż obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżący zwrócili uwagę,
że Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, niemniej, aby przesądzić o tym, czy w sprawie mamy do czynienia z budynkiem, czy też nie, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament. Zgodnie z encyklopedyczną definicją pojęcia "fundament" jest to osadzona w gruncie dolna część budowli lub podstawa konstrukcji. Oznacza to, że fundamentem jest część budynku osadzona w ziemi lub stanowiąca jego konstrukcję. Dolna płaszczyzna fundamentu musi zatem znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Podkreślono, że fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość oraz przenosi ciężar budynku na grunt. Inaczej zatem aniżeli wynika to z ustaleń organów obu instancji należy postrzegać i rozumieć cechę budynku, jaką jest posiadanie odpowiedniego fundamentu. To fundament jest cechą pierwotną budynku, która zapewnia mu wtórnie stabilność, posadowienie niezmiennie w tym samym miejscu
w gruncie, oparcie się czynnikom zewnętrznym, tj. która zapewnia mu wtórnie cechę trwałości związania z gruntem.
Zarzucono, że podczas kwalifikowania obiektu jako budynku organy dokonały zupełnie innego zabiegu, a mianowicie z ustalenia, że obiekt posadowiony na działce
nr [...] znajduje się tam od 2018 r. wyprowadziły ustalenie, że jest on trwale związany
z gruntem, zupełnie pomijając gruntowną analizę rodzaju fundamentu, tego w jaki sposób obiekt jest powiązany z gruntem, czy koła i bloczki betonowe, na których obiekt jest posadowiony są zagłębione w gruncie i trwale z nim połączone, czy można je uznać za fundament, który to element obiektu jest niezbędny aby przyjąć, że mamy do czynienia
z budynkiem. Zdaniem strony skarżącej z tych względów organy dokonały błędnej kwalifikacji obiektu, uznając go za budynek trwale związany z gruntem, a prawidłowa kwalifikacja jest niezbędna w postępowaniu legalizacyjnym i rozbiórkowym, dlatego też już samo to kwalifikuje decyzje organów do uchylenia.
Zwrócono uwagę, że pomimo utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie wskazał, że w jego ocenie
w niniejszym przypadku ów obiekt budowlany jest faktycznie obiektem tymczasowym,
o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W ocenie Skarżących powyższe wyklucza zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku trwale związanego z gruntem. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Tymczasowość obiektu stwierdzona przez PWINB wyklucza w istocie jednoczesne zakwalifikowanie obiektu jako budynku trwale związanego z gruntem.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 24 września 2021 r. nakazującą J. N. rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej i drewnianej pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego o wymiarach 4,00 m x 12,00 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na kołach i luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) na sobie dwóch bloczkach betonowych ustawionych na płycie chodnikowej, jest budynkiem trwale związanym z gruntem - jak uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżących jako sprawców samowoli i właścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy.
Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.
W judykaturze podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny
i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego
i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy
(zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA
w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu
z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady,
że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r.
sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt
II OSK 1974/10).
Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jak już wyżej wskazano dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się
w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać
z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy.
W takich sytuacjach organy administracji publicznej powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez Inwestora zabudowa to budynek pełniący funkcję zakwaterowania turystycznego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Organy stanęły również na stanowisku,
że przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem.
W ocenie Sądu stanowiska organów nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach
i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów
(tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne,
np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach
o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołów oględzin z 4 czerwca 2018 i 12 września 2022 r. wynika,
że sporny obiekt, będący w istocie obudowaną przyczepą, jest ustawiony na kołach i luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) na sobie dwóch bloczkach betonowych ustawionych na płycie chodnikowej. Zdaniem Sądu bloczki betonowe ustawione na płycie chodnikowej nie zapewniają obiektowi stabilności i trwałości, dlatego nie można ich uznać za fundament.
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się,
że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Należy podkreślić, że stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia,
o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.
Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest posadowiony na kołach i luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) na sobie dwóch bloczkach betonowych ustawionych na płycie chodnikowej, czego - jak już wskazano - nie można uznać za fundament w rozumieniu zaprezentowanym powyżej. Samo bowiem posadowienie na betonowych bloczkach nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na betonowych bloczkach, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku betonowe bloczki pełnią jedynie funkcję podpór (czasami izolacji obiektu od podłoża), nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt
z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.
Powyższych okoliczności nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy,
w szczególności nie oceniły należycie betonowych bloczków w kontekście funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na betonowych bloczkach umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu
z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu
i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych
i posiadania dachu.
Zdaniem Sądu sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80
i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś - jak wskazano - była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej.
Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego
w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności
z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji.
Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się na uwarunkowania rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych
w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych
i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.
Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne
i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni (co najmniej od czerwca 2018 r.), a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2018 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale
z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
z 24 września 2021 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od PWINB solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]