II SA/Rz 511/06

II SA/Rz 511/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska
Jolanta Ewa Wojtyna /sprawozdawca/
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12 ust.1,2, 3 i 4,
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102 ust.1 - 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 77 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt.1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi P. R. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia dotyczącego zanieczyszczenia ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Rz 511/06
U z a s a d n i e n i e
Starosta N. ,działając na podstawie art. 12 ust.1,2 i 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska ...(Dz. U. z 2001nr 100 poz.1085 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia PKN O. S.A. i zapoznaniu się z decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] oraz po ponownej analizie materiału dowodowego , decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku [...] odrzucił zgłoszenie PKN O. S.A. dotyczące zanieczyszczenia ziemi spowodowanego przez inny podmiot na terenie stacji paliw w N. położonej przy ul. N. 1 na działce nr 4573/3.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że PKN O. S.A. zgłosił w dniu 30 czerwca 2004 roku zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, którym jest według wnioskodawcy C. P. N. S.A.
Wnioskujący wskazał , że obowiązek takiego zgłoszenia nakłada na niego przepis art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001roku o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska ,ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw.
Przedmiotowa stacja paliw przejęta została w 1999 roku przez PKN O. S.A. , który powstał z połączenia M. Z. R. P. "P. P."S.A. i CPN S.A. w W..
W dniu 30 sierpnia 2004 roku wnioskodawca uzupełnił zgłoszenie przedkładając badania próbek gruntów pobranych w dniu 5 sierpnia 2004 r. na stacji paliw .Otrzymane wyniki badań wskazują na znaczne zanieczyszczenie.
Wnioskodawca wskazał, że zanieczyszczenie spowodowane zostało przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy przez inny podmiot , w osobie CPN S.A. , spółki wykreślonej z rejestru handlowego z dniem 7 września 1999 roku , która od lat 40 tych ubiegłego stulecia posiadała monopol w zakresie obrotu paliwami i wywołała w skali całego kraju istotne szkody w środowisku , m.in. na przedmiotowej nieruchomości, gdzie działała od 1975 roku. Nieruchomość przekazana została w stanie zanieczyszczonym . PKN O. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości , dlatego podlega wpisowi do rejestru gruntów i w rozumieniu ustawy uprawniony jest do złożenia zawiadomienia. Wnioskodawca wniósł o dokonanie wpisu nieruchomości do rejestru gruntów zanieczyszczonych na podstawie art. 12 ust.3 ustawy.
W dalszym ciągu uzasadnienia Starosta wskazał, że od daty przejęcia stacji paliw, nie zostało udzielone pozwolenie na budowę , ani też nie przyjęto zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych .W zgłoszeniu nie przedstawiono dowodów, a jedynie domniemano wystąpienie zanieczyszczenia ziemi. Wnioskodawca nie wykazał, że stacja przejęta została przez niego w stanie zanieczyszczonym.
Starosta wskazał na stanowisko Departamentu Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa z [...] grudnia 2004 roku znak [...], że PKN O. S.A. stał się następcą prawnym CPN S.A. ,pisząc :
"wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły ( z chwilą wykreślenia spółki przejętej z rejestru handlowego) , w myśl art. 465par.3 KH wszystkie prawa i obowiązku spółki przejętej. Wykreślenie CPN S.A. z rejestru handlowego nastąpiło w dniu 7 września 1999 roku . Przejście praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą stanowi sukcesję uniwersalną obejmującą wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego. Oznacza to, że w wyniku połączenia spółek PKN O. stał się następcą prawnym CPN S.A.
W odwołaniu od decyzji Starosty N. PKN O. S.A. wniósł o jej uchylenie, gdyż wydana została z naruszeniem przepisu art. 12 ust.1 ustawy z 27lipca 2001 o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska... przez przyjęcie, że odwołujący przejął odpowiedzialność za szkody spowodowane w środowisku przez CPN S.A. , oraz że wnioskodawca nie wykazał, że zanieczyszczenie wystąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy.
Odwołujący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę stanowiska SKO, które w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 [...] stwierdziło, że nie można mówić o sukcesji obowiązku, który nie istniał w 1999 roku , tj. w chwili połączenia spółek. Nie istniała bowiem wówczas ustawa Prawo ochrony środowiska , która w art. 102 nakłada na władających powierzchnią ziemi obowiązek jej rekultywacji ,nie mógł więc przejść ten obowiązek w drodze sukcesji na nowy podmiot. Przepis nie wskazuje innych warunków, zatem nie ma podstaw do żądania od wnioskodawcy udowodnienia, że zanieczyszczenia nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy. Wnioskodawca ma jedynie uprawdopodobnić fakt zanieczyszczenia przez inny podmiot opisując okoliczności wskazujące, że sprawcą jest inny podmiot.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku [...] :
1/ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,
2/ uwzględniło zgłoszenie PKN O. S.A. z siedzibą w P. dotyczące zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot na terenie nieruchomości położonej w N. , działka 4573/3 na stacji paliw przy ul. N.1
3/ zleciło Staroście N. wpisanie zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 Prawo ochrony środowiska.
Jako podstawę prawną decyzji SKO wskazało art. 138 par.2 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że PKN O. S.A., na podstawie art. 12 ust.1 ustawy z 27.07.2001 r. dokonał zgłoszenia w ostatnim dniu zakreślonym ustawą, tj. w dniu 30 czerwca 2004. Wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości , jest zatem władającym , uprawnionym do złożenia wniosku o dokonanie wpisu nieruchomości zgodnie z art. 12 ust.3 ustawy.
Organ wskazał, że do zgłoszenia załączono wyniki badań gruntu wskazujące na znaczny stopień zanieczyszczenia. Nadto – w piśmie z dnia 30 sierpnia 2005 roku PKN OR. S.A. złożył wyjaśnienia wskazujące , że sprawcą zdarzeń był inny podmiot. Nie ma zatem podstaw do żądania od wnioskodawcy, że zanieczyszczenia nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy.
W chwili połączenia spółek nie istniał obowiązek rekultywacji gruntów. Przepis art. 12 ust.1 stanowi lex specialis w stosunku do przepisów prawa określających zakres następstwa prawnego w zakresie obowiązków publicznoprawnych.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w N., działając na zasadzie art. 8, 50 par.1 i art. 53 par.3 w zw. z art. 3 par.2 pkt.1 P.p.s.a.. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 102 ust.2 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 12 ust.1 i 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach..... , które miało wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 pkt.1 P.p.s.a.
Skarżący wskazał na treść przepisu art. 102 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który mówi, że jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże , iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Do zgłoszenia należy dołączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wyjaśnienie kwestii, czy zostało zrealizowane znamię zanieczyszczenia przez "inny podmiot" – tj. CPN. Skarżący przytoczył treść opinii departamentu prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa z [...] grudnia 2004 oraz wyjaśnienia Ministra Środowiska dotyczące art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska .... na potwierdzenie faktu następstwa prawnego PKN O. S.A. po CPN S.A. , co pociąga za sobą obowiązek rekultywacji gruntu przez PKN O. S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 r./ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz. U. nr 153 poz. 1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a . Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania,, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli aktów administracyjnych we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, z innych jednak powodów, niż wskazano w skardze.
Przepis art. 12 ust.1,2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz.1085 z 2001 roku )stanowi, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy / tj. 1 pażdziernika 2001 r./ na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 roku. Do zgłoszenia należy dołączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Starosta może odrzucić, w drodze decyzji , zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy.
Organ I instancji przyjął, że skoro w dniu 19 maja1999 roku doszło do połączenia CPN S.A. i M. Z. R. i P. P. S.A. ,w wyniku czego powstał P. K. N. "O." S.A. , to zanieczyszczenia przedmiotowych działek nie spowodował inny podmiot, bo na podstawie przepisu art. 465 § 3 kodeksu handlowego obowiązującego w dacie połączenia , przeszły na przejmującą spółkę wszystkie prawa i obowiązki spółek przejętych , w tym również obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji organ ten odrzucił zgłoszenie PKN O. S.A. dotyczące zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot.
Organ odwoławczy wyraził przeciwstawny pogląd, że w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zakaz sukcesji publicznoprawnej dokonywanej na mocy woli podmiotów. Ta sukcesja dopuszczalna jest wtedy, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi. W opinii tego organu przepis art. 12 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska i ratio legis tego przepisu polega na zwolnieniu od odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne podmioty. Konsekwencją takiego stanowiska było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i uwzględnienie zgłoszenia PKN O. S.A. dotyczącego zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot na terenie stacji paliw w N. przy ul. N. 1.
W tym miejscu należy wskazać, że organ I instancji dwukrotnie orzekał w sprawie. Pierwsza decyzja tego organu uchylona została przez organ odwoławczy z zaleceniem dokonania ponownie oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu w celu wykazania, czy zaistniały okoliczności objęte dyspozycją w/w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
Organy , koncentrując się na kwestii skutków , jakie wywołuje w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych sukcesja uniwersalna związana z połączeniem spółek , nie zbadały przesłanek wynikających z przepisu art.12 ust.1 i 2 omawianej ustawy. Przepis ten stwarza dla władającego powierzchnią ziemi w dniu 1 pażdziernika 2001, możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 102 ust.1 – 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z2001 roku) , jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie powstało przed tą datą i zostało spowodowane przez inny podmiot.
Zgodnie z w/w przepisem art. 12,władający może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu i zwolnić się od obowiązku rekultywacji , jeżeli spełni następujące przesłanki:
- dokona zgłoszenia przed dniem 30 czerwca 2004
-wykaże, że był władającym zanieczyszczonego gruntu w dniu 1 pażdziernika 2001 roku
-do zgłoszenia dołączy wyniki badań potwierdzających , że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot.
Zgłaszający zanieczyszczenie ziemi PKN O. S.A. w dniu 30 czerwca 2004 wykazał, że był władającym zanieczyszczonego gruntu w dniu 1 pażdziernika 2001 roku. Sprawozdanie z przeprowadzonych badań gruntu na terenie Stacji Paliw PKN O. S.A. nr 525 w N. z sierpnia 2004 stwierdza , że otrzymane wyniki badań wykazują zanieczyszczenie gruntu produktami ropopochodnymi, a w próbce S-3 wystąpiło ponad 32 krotne przekroczenie dopuszczalnej zawartości sumy oleju mineralnego oraz wysoką zawartość węglowodorów aromatycznych (BTEX). Wskazano, że otrzymane wyniki świadczą o znacznym stopniu zanieczyszczenia gruntu na terenie badanej stacji paliw. Sprawozdanie z badań gruntu nie wskazuje sprawcy zanieczyszczenia gruntu, a jedynie stwierdza fakt zanieczyszczenia. Kwestia ta nie była w postępowaniu administracyjnym wystarczająco rozważona. Nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że spełnione zostały przesłanki przepisu art. 12 ustawy z 27 lipca 2001, w szczególności – kiedy doszło do zanieczyszczenia ziemi kto jest jego sprawcą. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty N. wydane zostały przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez kompleksowej oceny materiału dowodowego, a zatem, z naruszeniem przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a., które to naruszenia Sąd ocenił jako mające wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy , organy dokonają ustaleń zakresie wskazanym przez sąd, a w szczególności zbadają przesłanki wynikające z art. 12 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku i w zależności od tego ustalą , czy zgłoszenie zanieczyszczenia jest skuteczne.
Wskazując na powyższe, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji . Na podstawie przepisu art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.