III SA/Kr 613/17

III SA/Kr 613/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /przewodniczący/
Halina Jakubiec
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Służba więzienna
Sygn. powiązane
I OSK 2909/17 - Wyrok NSA z 2019-08-30
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 par 1 p[kt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
art.173 ust. 1 i 2 pkt 2, 174 ust. 2, 180 ust. 2, 181 ust. 1
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. B. (dalej skarżący), decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 180 ust. 2 i 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 631, zwanej dalej ustawą o Służbie Więziennej), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] 2017 r., nr [...], znak: nr [...] o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w art. 178 ust. 1 ustawy, tj. 8 zł dziennie, od dnia 1 września 2010 r. do dnia, w którym nastąpi utrata uprawnienia do jego pobierania.
Następnie, decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], znak: [...], Dyrektor Aresztu Śledczego wstrzymał, na podstawie art. 180 ust. 2 i 192 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej wypłatę skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem 14 lutego 2017 r., powołując się na złożony przez skarżącego raport z dnia 8 lutego 2017 r., w którym poinformował, że objął w posiadanie 1/6 z 60 m² domu w związku z uzyskanym spadkiem po ojcu (zmarł w dniu 6 lutego 2015 r.). Z datą śmierci ojca skarżącego ustały przesłanki z przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniające skarżącego do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania. Równoważnik był wypłacany do dnia 13 lutego 2017 r.
Zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2017 r., skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego przez niego równoważnika z tytułu braku mieszkania.
Z kolei decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], znak: [...], Dyrektor Aresztu Śledczego orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 6 lutego 2015 r. do dnia 14 lutego 2017 r. w łącznej kwocie 6 675,39 zł.
Odwołując się od ww. decyzji nr [...] skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 173 ust. 1 i 2, 174 ust. 2 i 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Wskazał, że przysługujący mu udział w nieruchomości w wysokości 1/6 nie odpowiada prawu do lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), w szczególności ze względu na to, że jego powierzchnia wynosi nie więcej niż 40 m² Odziedziczona powierzchnia wynosi 6,666 m².
Pojęcie lokalu mieszkalnego na gruncie uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej, dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, należy odnieść do lokali służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza.
Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wskazał na ustalenia faktyczne, z których wynikało, że ojciec skarżącego zmarł w dniu 6 lutego 2015 r. i w miejscowości S przy ul. R posiadał nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, skarżący nie odrzucił spadku po zmarłym ojcu i nabył spadek, w skład którego wchodzi ww. nieruchomość (okoliczność stwierdzono na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 września 2016 r., Rep A Nr [...]).
Dyrektor podniósł zatem, że z datą śmierci ojca skarżącego ustały przesłanki określone w przepisie art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, uprawniające go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zgodnie z przepisem art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, gdy funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Prawo do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny do dowolnego lokalu lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania.
W ocenie Dyrektora trafne jest zatem ustalenie, że w wyniku spadkobrania skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, co wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Dyrektor uznał za nietrafny zarzut naruszenia przepisów art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Wskazał, że przepisy te nie mają zastosowania do prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Kwestia ta jest na nowo uregulowana w ustawie o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. w stosunku do ustawy z 1996 r. W ustawie z 2010 r. przewidziano, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest albo przez przydział lokalu albo przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej). Natomiast równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania nie stanowi formy realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji, kwestia wielkości normy powierzchni, o której mowa w art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz tego, że zgodnie z art. 174 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi, ma znaczenie jedynie przy ocenie uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nie ma natomiast zastosowania do oceny prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Ten uzależniony jest od tego, czy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego czy nie, bez względu na ewentualną wielkość tego lokalu.
Dodatkowo wskazano, że twierdzenia odwołania stoją w sprzeczności z raportem skarżącego z dnia 8 lutego 2017 r., złożonego do Dyrektora Aresztu Śledczego, w którym zwrócił się on z prośbą o wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak mieszkania, gdyż wszedł w posiadanie części domu w drodze spadku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący powtórzył zarzuty odwołania, dodając, że złożenie raportu z dnia 8 lutego 2017 r. jest wynikiem dezorientacji informacyjnej ze strony pracowników organu. Uzyskał informację, że złożenie tego raportu jest bowiem potrzebne dla celów związanych z wstrzymaniem wypłaty równoważnika pieniężnego i możliwości ubiegania się o dofinansowanie z tytułu zakupu mieszkania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga była dopuszczalna. Przepis art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 631, zwanej dalej ustawą o Służbie Więziennej) określający, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy (w sprawach niewymiennych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 tej ustawy), rozpatruje sąd powszechny, należy, jak trafnie stwierdził w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I OSK 84/12 "... wykładać w powiązaniu z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, który precyzuje nie tylko pojęcie "sprawy ze stosunku służbowego", ale również określa sposób jej załatwienia przez przełożonego (forma pisemna). Oba przepisy znajdują się w tym samym rozdziale i wzajemnie się uzupełniają. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono (wśród spraw dotyczących świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej) rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższe zatem wskazuje, że art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 ww. ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem, realizując przysługujące mu konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a."
Skoro więc w art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wprost wskazano, że w sytuacji gdy równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania został pobrany nienależnie, orzeczenie w przedmiocie jego zwrotu następuje decyzją administracyjną, to skarżący mógł kwestionować prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania skargą do sądu administracyjnego.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych decyzji wykazała, że organy przy ich wydawaniu naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.
Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie można podzielić stanowiska i argumentacji za nim przemawiającej orzekających organów, że "Prawo do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny do dowolnego lokalu lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania", a w konsekwencji, że pobranie równoważnika w takiej sytuacji jest nienależnie pobranym świadczeniem, co uzasadniało żądanie jego zwrotu.
Wskazać należy, że kwestionowana przez skarżącego w niniejszej sprawie decyzja nakazująca mu zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania została wydana na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji "w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie". Regulację tą uzupełnia art. 180 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowił, że "równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia".
Organy obydwu instancji w niniejszej sprawie zajęły stanowisko, że w sytuacji nabycia przez skarżącego w drodze spadku udziału we własności lokalu mieszkalnego -1/6 z 60 m² domu - ziściła się negatywna przesłanka wynikająca z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej – posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli (...) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu (...)".
W ocenie Sądu fakt użycia przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania takiej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu - chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) - bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za braku lokalu mieszkalnego.
Sąd dostrzega różnice pomiędzy regulacją (przesłanka negatywna przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania) zawartą w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej a innymi podobnymi regulacjami dotyczącymi przydziału lokalu mieszkalnego (zob. art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodzić się można o do zasady ze stanowiskiem organów, że ten pierwszy ze wskazanych przepisów nie określa jaki "tytuł prawny" do lokalu mieszkalnego (domu) miał na myśli ustawodawca ani nie określa minimalnej powierzchni lokalu, z którym tytuł ten miałby się wiązać. Zdaniem Sądu nie ma jednak podstaw, aby art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej wykładać w ten sposób, jak zaprezentowany przez orzekające organy.
Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje bowiem prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to realizuje się przez 1) przydział lokalu albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 ustawy o Służbie Więziennej).
W myśl z kolei art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Z powyższych regulacji wynika więc, że podstawowa formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu, z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 172 ustawy o Służbie Więziennej. Dopiero, gdy taki przydział nie nastąpił, funkcjonariuszowi może być przyznana pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Stosownie natomiast do treści art. 187 ustawy o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2.
Zwrócić zatem należy uwagę, że przesłankami negatywnymi przydziału mieszkania, wymienionymi w pkt 2 i 3 art. 187 ustawy o Służbie Więziennej jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego albo lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, odpowiadającemu co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a także gdy małżonek funkcjonariusza posiada taki lokal lub dom. Przepis ten w sposób wyraźny odnosi się więc do posiadania lokalu i to lokalu, który co najmniej spełnia kryteria przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, wskazanej w art. 173 ustawy o Służbie Więziennej, a nie tylko do tytułu prawnego do lokalu lub domu.
Warunkiem zaś przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jest, jak wskazuje to treść art. 178 ustawy o Służbie Więziennej, brak mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, który należy utożsamiać z posiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu do którego dysponuje się tytułem prawnym, pozwalającym zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1214/16; LEX nr 2276489).
Podnieść należy, że istota regulacji zawartej w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej została przedstawiona w sposób obszerny w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II PZP 6/12 (publik. w OSNP 2013 r. Nr 9-10, poz. 102). W uchwale tej stwierdzono, że pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej obejmuje także umowę najmu. Zwrócić należy szczególną uwagę na argumenty podniesione na poparcie zaprezentowanej przez Sąd Najwyższy w uchwale tezy. W uzasadnieniu uchwały oparto się w znacznej mierze na wykładni historycznej, uwzględniając fakt, że w odniesieniu do przesłanek wyłączających przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu główny akcent położono "na posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (stan faktyczny), co nie oznaczało oderwania tego stanu od tytułu prawnego stanowiącego podstawę do zajmowania lokalu. Zawsze więc chodziło o posiadanie lokalu (domu) na podstawie tytułu prawnego wywodzonego z prawa rzeczowego lub obligacyjnego". Dalej Sąd Najwyższy wywiódł, że obecny art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej zawiera treść normatywną pochodzącą z poprzednio obowiązującego aktu wykonawczego dotyczącego równoważnika pieniężnego, tyle tylko że została ona inaczej zwerbalizowana (pojęcie "posiadanie" zastąpiono pojęciem "tytuł prawny"). Z całości rozważań Sądu Najwyższego wywieść należy, że o ile art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi o "posiadaniu tytułu prawnego do lokalu", to - uwzględniając ratio legis regulacji - należy przez to rozumieć "posiadanie lokalu na podstawie tytułu prawnego".
Mając na uwadze rozważania zawarte w ww. uchwale Sądu Najwyższego stwierdzić należy, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej wyłącza uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli funkcjonariusz "posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", z zastrzeżeniem jednak, że chodzi o tytuł prawny na podstawie którego funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to odnosi się do różnych świadczeń związanych z zapewnieniem miejsca zamieszkania funkcjonariuszy służb mundurowych, niemniej wyraża się nim konsekwentnie jedną myśl: funkcjonariusz może być tego rodzaju świadczeń pozbawiony wyłącznie wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (publik. w ONSA i WSA z 2009 r. Nr 4, poz. 66) wskazano, że wykładnia celowościowa ustawy o Służbie Więziennej (wówczas jeszcze ustawy z 1996 r.) prowadzi do wniosku, że umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim, nie pozbawiają funkcjonariusza pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Z kolei w wyrokach: z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1149/07, sygn. akt I OSK 1078/07, z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 334/08 oraz z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1616/07, Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1643, zwanej dalej ustawą o straży Granicznej). Przepis ten stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Ma on więc bardzo zbliżony charakter do art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Poza tym, że nie posłużono się w nim pojęciem "tytułu prawnego", pozostała treść tego przepisu pozostaje identyczna. Zwrócić należy również uwagę, że we wskazanym art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie zawarto także kryteriów wielkościowych dotyczących posiadanego mieszkania, ani tego czy zaspokaja ono funkcjonariuszowi potrzeby mieszkaniowe.
Mając na uwadze stanowisko judykatury, przedstawione w wymienionych wyżej orzeczeniach, Sąd doszedł do przekonania, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w ten sposób, że posiadany przez funkcjonariusza "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego, pomimo że tytuł ten nie umożliwia mu faktycznej i realnej możliwości zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych. Z "tytułem prawnym", określonym w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, interpretowanym przez pryzmat całego rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej, należy łączyć bowiem przede wszystkim posiadanie i możliwość użytkowania lokalu na podstawie tego właśnie tytułu.
Podzielić w pełni więc należy pogląd WSA w Poznaniu, wypowiedziany w wyroku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt IV SA./Po 320/15; LEX nr 1933071, że organy nie mogą przyjmować bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu, chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkania w danym lokalu, czy domu bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Warunkiem przecież przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania jest w świetle art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej brak mieszkania.
Skutkiem zatem tak niewłaściwie przeprowadzonej wykładni wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, było naruszenie przepisów postępowania (artykułów: 7. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie ustalenie kwestii związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych skarżącego, co obligowało Sąd, w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 P.p.s.a. do uchylenia kontrolowanych decyzji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za niezgodne z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji wyroku.