II SA/Rz 506/22

II SA/Rz 506/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 141/23 - Wyrok NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r. nr OA.7722.3.10.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"/"organ odwoławczy") z dnia 15 marca 2022 r. nr OA.7722.3.10.2022.
Jak wynika z uzasadnienia oraz akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy obiektu o konstrukcji stalowej - garażu typu "blaszak" oznaczonego nr 10, stanowiącego własność T.K. (dalej: "Inwestor"), zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w D. przy ul. [...], stanowiącej własność W.S. (dalej: "Skarżący"). Następnie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: OA-III.5160.2.10.2020, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu i jednocześnie nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2022 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania, dalej: "P.b.") oraz poinformował, że w przypadku niespełnienia nałożonego obowiązku i nieprzedłożenia wyżej wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie zostanie zastosowany przepis zawarty w art. 48 ust. 1 P.b. PINB ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowanych jest 46 garaży typu "blaszak", na budowę których ich inwestorzy lub obecni właściciele nie posiadają pozwolenia na budowę. Właścicielką działki zabudowanej tymi garażami była H.S. (a po jej śmierci w 2013 r. właścicielem jest Skarżący), która uzyskała z Urzędu Miejskiego w D. - decyzję nr 250/99 z dnia 10 stycznia 2000 r. znak: MKiA-7351-A-250/99 pozwolenie na budowę "zespołu 18 sztuk garaży typu "blaszak" wg projektu opracowanego przez uprawnionego projektanta. Na pozostałe garaże, tj. od numeru 19 do 45 oraz nr 0, nie ma żadnych dokumentów. Według PINB Inwestorem budowy wszystkich garaży nie była ówczesna właścicielka działki, ale osoby, które posiadały jedynie umowy wydzierżawienia działki nr 1323 pod wybudowanie garażu składowego, tymczasowego, podpisane z właścicielką terenu, zawarte na okres jednego roku i corocznie przedłużane (obecnie z aktualnym właścicielem). Budowa zespołu 18 garaży nie została nigdy formalnie zakończona, a ich inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. W związku z tym w stosunku do wszystkich garaży wszczęto 46 odrębnych postępowań.
Zażalenie na to postanowienie złożył Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, zarzucając naruszenie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 P.b., art. 49f P.b. oraz art. 7 i 77 K.p.a.
WINB zażalenie uwzględnił, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał PINB do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, dalej: "ustawa zmieniająca"), zmieniono Prawo budowlane. Zmiany weszły w życie od dnia 19 września 2020 r., jednakże w myśl art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie administracyjne PINB wszczął w dniu 9 lipca 2020 r., dlatego do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Z tego powodu zarzut zawarty w zażaleniu dotyczący naruszenia art. 49f P.b. co do niezastosowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest niezasadny. WINB nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 P.b. dotyczący samowoli budowlanej. Z akt wynika bowiem, że właścicielka działki uzyskała decyzję z dnia 10 stycznia 2000 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę zespołu 18 garaży typu "blaszak". Stwierdził, że inwestorem budowy 18 garaży (w tym garażu nr 10 objętego postępowaniom) była właścicielka działki a nie osoby, które posiadały jedynie umowy wydzierżawienia działki pod wybudowanie garażu. Organ przytoczył treść art. 52 ust. 1 P.b. wskazując, że przepis ten ustala kolejność adresatów nakazów. Z akt sprawy wynika, że będący przedmiotem postępowania garaż oraz pozostałe garaże oznaczone od 1 do 18 są obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody, posiadają dach i przegrody oddzielające je od otoczenia. Oznacza to, że sporny obiekt nr 10 oraz pozostałe garaże stanowią część składową nieruchomości, czyli działki nr [...], której właścicielem jest obecnie Skarżący. Inwestor, do którego skierowano zawarty w postanowieniu nakaz nie jest także zarządcą obiektu budowlanego, ponieważ dzierżawa nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego. Adresatem obowiązku należało zatem uczynić obecnego właściciela nieruchomości. Skierowanie zaś zaskarżonego postanowienia do uczestnika, jako dzierżawcy oznacza, że może być ono potencjalnie dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. WINB naprowadził również, że ustalenie, że garaże albo posiadają wymiary niezgodne z zatwierdzonym projektem albo są usytuowane niezgodnie z projektem, nie jest wystarczające do uznania, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 P.b. W sprawie samowola budowlana nie miała miejsca, gdyż inwestycja polegająca na budowie 18 garaży objęta była pozwoleniem na budowę. W związku z tym PINB powinien rozstrzygać sprawę na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. i przeprowadzić jedno postępowanie w stosunku do garaży ponumerowanych od 1 do 18. Ponadto PINB winien rozważyć czy właściciele działek sąsiednich od strony zachodniej posiadają w postępowaniu interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a.
W skardze, Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. naruszenie art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) w związku z art. 25 oraz art. 32 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek tzw. "samowoli budowlanej", do postępowania administracyjnego zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. i w konsekwencji uznanie, że art. 49f ust. 1 P.b. nie znajdzie wtedy zastosowania pomimo, że przepisy odnoszące się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinny zostać zastosowane w takim przypadku, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, skutkując możliwością pozbawienia Skarżącego skorzystania z nowej instytucji, tj. z uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że co do zasady podziela motywy zaskarżonego postanowienia, które doprowadziły do uchylenia postanowienia z dnia 10 stycznia 2022 r. Niemniej jednak nie zgadza się ze stanowiskiem WINB co do oceny kwestii możliwości zastosowania art. 49f P.b. w przypadku przyjęcia, że obiekt budowlany — garaż oznaczony nr 10, stanowi tzw. "samowolę budowlaną". Skarżący nie zgadza się z częścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Na tym etapie nie jest wiadome, czy przedmiotowy garaż zostanie ostatecznie uznany za tzw. "samowolę budowlaną" czy też PINB w ślad za postanowieniem WINB przyjmie, że art. 48 P.b. nie znajdzie zastosowania w tej sprawie. W związku z tym Skarżący nie ma pewności co do tego, czy przepisy P.b regulujące tzw. "samowolę budowlaną" zostaną w ogóle zastosowane. Tym samym, Skarżący bezzasadnie utraciłby możliwość skorzystania ze wskazanej w art. 49f P.b. instytucji. Za zastosowaniem tego przepisu przemawia natomiast to, że garaż wybudowany został w 2000 r., a zatem przesłanka uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 P.b. w niniejszej sprawie zaktualizowała się z końcem 2020 r. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane zostało w dniu 10 stycznia 2022 r. Tym samym, nie zachodzi także przesłanka wyłączająca z art. 49f ust. 5 P.b. i w świetle tego przepisu dopuszczalne jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Ponadto przed wejściem w życie ustawy zmieniającej P.b. nie była znana instytucja uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji Skarżący nie miał możliwości skorzystania z tego trybu legalizacji samowoli budowlanej. Organ błędnie przyjął zatem, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym (art. 48 P.b.), bowiem uproszczone postępowanie legalizacyjne przed wejściem w życie ustawy zmieniającej P.b. w ogóle nie było uregulowane w ustawie. Skoro ustawodawca w art. 25 ustawy zmieniającej jasno wskazuje — "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (...), przypisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje są w brzmieniu dotychczasowym", to należy przyjąć, że do wszystkich pozostałych spraw (tj. nieuregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, w tym do uproszczonego postępowania legalizacyjnego) dopuszczalne jest stosowanie przepisów P.b. w "nowym brzmieniu", tj. obowiązujących od dnia 19 września 2020 r., po wejściu w życie ustawy zmieniającej. W konsekwencji, brak jest podstaw dla uznania, że do niniejszej sprawy należało zastosować P.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. i poprzestać na zastosowaniu art. 48 P.b. W konkluzji Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z interpretacją art. 49f P.b. w związku z art. 25 oraz art. 32 ustawy zmieniającej, zaprezentowaną przez WINB w postanowieniu objętym skargą. Tym samym, zdaniem Skarżącego — w razie przyjęcia przez PINB, że w sprawie miała miejsce tzw. "samowola budowlana" — art. 49f P.b. powinien znaleźć zastosowanie i powinno zostać wszczęte uproszczone postepowanie legalizacyjne.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
I. Poza sporem pozostaje, że garaż nr 10, którego postępowanie dotyczy, wykonany został na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w D. z dnia 10 stycznia 2000 r. Decyzja ta wydana została na rzecz ówczesnej właścicielki działki nr [...]. Aktualnie, na skutek dziedziczenia, właścicielem działki zabudowanej przedmiotowym garażem jest Skarżący. Nie jest kwestionowane również, że postępowanie administracyjne dotyczące tego garażu wszczęte zostało w urzędu przez PINB w dniu 9 lipca 2020 r.
II. Z uwagi na zarzut skargi, który dotyczy wykładni prawa materialnego dokonanej przez WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezbędnym jest przedstawienie unormowań dotyczących tzw. samowoli budowlanej, poczynając od brzmienia przepisów w dacie wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 108), samowolę budowlaną uregulowała w art. 48. Przepis ten miał brzmienie: "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Ustawa przewidywała legalizację tak ujmowanej samowoli budowlanej w art. 49: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywa wówczas obwiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (ust. 1). Ustęp 2 natomiast miał brzmienie: "Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowania, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio". Tytułem komentarza do tych regulacji – samowola budowlana ujmowana była jednolicie, tzn. w taki sam sposób traktowała przypadki dotyczące braku pozwolenia na budowę, jak i braku wymaganego ustawą zgłoszenia (art. 30 ustawy). Jednocześnie ustawa - Prawo budowlane wprowadziła tzw. postępowanie naprawcze, które właściwy organ wdrażał "w przypadkach innych, niż określone w art. 48" (art. 50 i nast.).
Przedstawiony stan prawny uległ zmianie z dniem 11 lipca 2003 r. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), jednolicie ujmowana samowola budowalna, została rozdzielona. W art. 48 uregulowano samowolę budowlaną związaną z brakiem wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowalnego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę"), natomiast w art. 49b - samowolę budowlaną związaną ze zgłoszeniem ("Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowalnego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ"). W odrębny też sposób uregulowano procedury legalizacyjne dotyczące tych samowoli. Natomiast w zmienionym art. 50 wspólnie unormowano postępowanie naprawcze (ust. 1: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1...").
Takie dwie postaci samowoli budowlanej (brak wymaganego pozwolenia na budowę albo brak wymaganego zgłoszenia) wyróżnione są w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Wobec tego o tym czy obiekt budowlany stanowi tzw. samowolą budowlaną decyduje brak wymaganego pozwolenia na budowę albo brak wymaganego zgłoszenia.
III. Jak wskazano w części I uzasadnienia, garaż numer 10 wykonany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stanowi więc żadnej ze opisanych wyżej form "samowoli budowlanej". Natomiast przywołany w skardze art. 49f, dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, normuje procedurę legalizacyjną samowoli budowanej popełnionej w obu postaciach. Wynika to wprost z jego brzmienia (art. 49f ust. 1 P.b.): "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne".
Konkluzja jest więc taka, że dyspozycja przepisu art. 49f ust. 1 P.b. wyklucza możliwość jego subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Oznacza to, że niezależnie od daty wszczęcia postępowania, uproszczone postępowanie legalizacyjne nie ma zastosowania do garażu nr 10 wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę.
Końcowo Sąd stwierdza, że ustalając datę wszczęcia postępowania (9 lipca 2020 r.) zasadnie WINB przyjął, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowalne w wersji obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. Również prawidłowo organ odwoławczy wskazał na postępowanie naprawcze (art. 50 i nast. P.b.), które w stanie faktycznym sprawy winno mieć zastosowanie.
Reasumując: WINB w zakresie ustalania stanu faktycznego i wykładni prawa materialnego nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw (art. 138 § 2 i § 2a K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.