II SA/Rz 503/23

II SA/Rz 503/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 443/24 - Wyrok NSA z 2025-03-12
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skarg A. D., J. K. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/461/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargi oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 503/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skarg A. D., J. K. i D. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/461/2022, którą po rozpoznaniu odwołania A. D., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr AR.6730.52.72.2020.GR52 z 19 maja 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami J. K. oraz D. G.
Jak wynika z akt sprawy, 4 listopada 2020 r. G. A. i M. D. (dalej: Inwestorzy) złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją" na działce nr [...], obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją" na działce nr [...], obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Po rozpoznaniu odwołania J. S. (poprzednika prawnego A. D.) od ww. decyzji Organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2021 r.
Odwołania od decyzji ww. Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. złożyły również J. K. i D. G. Jednak postanowieniami z [...] września 2021 r. nr jw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołan.
Po rozpoznaniu skargi J. S., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego D. W. (w toku postępowania sądowego w miejsce J. S. wstąpiła A. D. w związku z przejęciem własności działki nr ewid. [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 kwietnia 2021r. II SA/Rz 1803/21 uchylił decyzję Kolegium z [...] września 2021 r. nr [...]. Natomiast w wyniku skarg J. K. i D. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokami z 27 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 1794/21 oraz II SA/Rz 1795/21 uchylił postanowienia Kolegium z [...] września 2021r. nr [...] oraz nr [...] w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań D. G. oraz J. K.
Po rozpoznaniu sprawy ponownie na skutek opisanych powyżej trzech wyroków WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2022r., SKO w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/461/2022, po rozpoznaniu odwołania A. D. jako następcy prawnego J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr AR.6730.52.72.2020.GR52 z 19 maja 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji a po rozpoznaniu odwołań J. K. oraz D. G. umorzyło postępowanie odwoławcze.
W podstawie prawnej SKO w Rzeszowie powołało art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
W uzasadnieniu Kolegium, po przytoczeniu treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wskazało, że w trakcie postępowania organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Analiza zebranych materiałów dowodowych doprowadziła Kolegium do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki, o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W toku analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. Kolegium powołując się na ustalenia analizy urbanistycznej wskazało że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja usługowa oraz stacja elektroenergetyczna. Funkcja usługowa występuje na działce objętej wnioskiem oraz na działce nr [...] od strony wschodniej (usługi kultu religijnego). Od strony południowej przy granicy terenu analizowanego na działce nr [...] znajduje się funkcja usług oświaty. Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją jest zgodna z istniejącą usługową funkcją otoczenia'. Zdaniem SKO ustalenia organu I instancji w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.a.p. są niepodważalne. Nie ma wątpliwości co do tego, że w sąsiedztwie tereny inwestycji znajdują się działki wykazujące funkcję usługową.
Odnosząc się do zaleceń WSA w Rzeszowie w wyroku uchylającym poprzednią decyzję Kolegium stwierdziło, że nie powoduje utraty waloru kontynuacji "intensyfikacja" nie zmienionej pod względem funkcji działalności gospodarczej w budynku objętym decyzją o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii uciążliwości jakie generować będzie planowana inwestycja dla nieruchomości sąsiednich, między innymi w zakresie parkowania pojazdów SKO stwierdziło, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy poprzedza postępowanie organu architektoniczno - budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę. W toku tego postępowania znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Badanie wymogów wynikających z przepisów tego rozporządzenia nie jest przedmiotem postępowania sprawie warunków zabudowy; chybione są zarzuty odwołania w tym zakresie. Dopiero w projekcie budowlanym znajdzie się szczegółowy projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący między innymi usytuowanie układu komunikacyjnego, w tym miejsc postojowych i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Szczegółowe rozwiązania, które w tym zakresie przewidzi projekt budowlany będą przedmiotem oceny przed wydaniem przez organ architektoniczno - budowlany pozwolenia na budowę.
Zdaniem Kolegium, kwestie związane z uciążliwościami planowanej inwestycji oraz jej wpływu na różnie pojmowaną wartość użytkową działek sąsiednich, mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co SKO wywiodło na podstawie utrwalonego orzecznictwa,
SKO wskazało również, że Organ I instancji określił w pkt. 2.g/ decyzji warunki dotyczące zachowanie praw osób trzecich, stwierdzając, że obiekt budowlany należy zaprojektować i budować zapewniając poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia ostępu do drogi publicznej. Wskazane warunki będą musiały być uwzględnione w projekcie budowlanym, o którym mowa powyżej. Z uwagi na to, że dopiero projekt budowlany określi szczegółowy projekt zagospodarowania działki, za niezasadny uznano zarzut odwołania, iż nie określono ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Kolegium argumentowało, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.
Jeśli chodzi o powoływane przez odwołanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń jako sala weselna i konferencyjna oraz restauracja; SKO stwierdziło, że okoliczność ta znana była organowi I instancji. Nie stanowi ona jednakże płaszczyzny nakazującej jakąś szczególną ocenę spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium argumentowało również, że z powołaniem się na treść art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, nawet więc przy założeniu, że pozwolenia na budowę nie wchodzi w rachubę w niniejszej sprawie, to kwestie uciążliwości podlegają badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w procedurze odpowiedniej stosowanej przez ten organ. Badanie uciążliwości w toku postępowania o warunkach zabudowy nie jest możliwe z tego względu, iż nie można jeszcze ustalić jakie to będą uciążliwości, jaka będzie ich skala, jakie środki zostaną przyjęte w dokumentach budowlanych w zakresie minimalizacji oddziaływania. Ponadto opisana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu obejmuje (obejmować może) zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Identyfikacja tych zmian oraz określenie ich zakresu i specyfiki nastąpi dopiero we właściwym postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego też względu nie jest możliwe ustosunkowanie się do przewidywanych uciążliwości przez organy orzekające w sprawach warunków zabudowy.
SKO stwierdziło ponadto, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz stronom tym zapewnił pełny udział w każdym stadium postępowania.
Przywołując treść art. 28 k.p.a. SKO wskazało, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Warunkiem bycia stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jest posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a w postępowaniu tym sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie jest wystarczające istnienie interesu faktycznego. Podnoszone zaś przez odwołujące się J. K. oraz D. G. kwestie związane z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji planowanej na nieruchomości sąsiedniej, świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. J. K. i D. G. nie były stronami postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Organ I instancji szczegółowo odniósł się do zgłoszenia przez te osoby zamiaru uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony w pismach z 20 maja 2021 r. J. K. posiada tytuł prawny do działki nr ewid. [...]; działka ta nie sąsiaduje z działką objętą wnioskiem inwestorów, tj. działką nr ewid. [...]; okoliczność ta potwierdza tezę o istnieniu po stronie J. K. jedynie interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Z kolei D. G. posiada tytuł prawny do działki nr ewid. [...]; działka ta nie sąsiaduje z działką objętą wnioskiem inwestorów, tj. działką nr ewid. [...]; okoliczność ta potwierdza tezę o istnieniu po stronie P. D. G. jedynie interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie.
W związku z powyższym uzasadnione jest umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odwołania J. K. i D. G.
A. D., reprezentowana przez radcę prawnego D. W., D. G. i J. K. wniosły skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/461/2022.
A. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów postępowania i prawa materialnego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
- art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. - polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji braku spełnienia przez wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wszystkich warunków wynikających z przytoczonego przepisu, ti. braku kontynuacji dotychczasowej funkcji sąsiadującej zabudowy:
- art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez błędne stwierdzenie, że intensyfikacja niezmienionej pod względem funkcji działalności gospodarczej, prowadzonej w budynku objętym zaskarżona decyzja nie powoduje utraty waloru kontynuacji dotychczasowej funkcji sąsiadującej zabudowy, podczas gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nieuprawnione wykorzystywanie przez wnioskodawcę budynku w sposób tożsamy z planowanym przeznaczeniem oddziałuje negatywnie na pobliskie nieruchomości i jest nie do pogodzenia funkcją sąsiadującej zabudowy;
- art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez błędne stwierdzenie, że nie jest możliwe określenie uciążliwości związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy uciążliwości te możliwe są do określenia na podstawie wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, która to zmiana w przedmiotowym postępowaniu nie wiąże się z potrzebą wykonania jakichkolwiek robót budowalnych.
W oparciu o ww. zarzuty skarżąca A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2021 r. nr AR.6730.52.72.2020.GR52) w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła, że Organ bezzasadnie stwierdził, że w analizowanym obszarze występuje funkcja usługowa w postaci budynków sprawujących "funkcje kultu religijnego oraz usług oświaty". Wskazała, że budynki szkoły podstawowej oraz kultu religijnego nie pełnią tej samej funkcji i cechują się diametralnie innym sposobem oddziaływania na pobliskie nieruchomości aniżeli budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją. Przede wszystkim ich użytkowanie generuje znacznie mniejszy poziom hałasu oraz nie stwarza zagrożenia zakłócania ładu i porządku publicznego w godzinach nocnych.
Podkreśliła, że Inwestorzy w sposób nieuprawniony wykorzystują istniejący budynek tożsamo z przeznaczeniem będącym przedmiotem zaskarżanej decyzji, przez co negatywnie oddziałuje on na pobliskie nieruchomości. Na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2019 r. (nr [...]) zostało wstrzymane użytkowanie znajdujących się w budynku konferencyjnym, biurowym z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi, zlokalizowanymi na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy [...]: pomieszczeń sali konferencyjnej w piwnicach, użytkowanych jako sala weselna i konferencyjna oraz sali szkoleniowej na parterze użytkowanej jako restauracja z uwagi na fakt, iż właściciel zmienił sposób użytkowania bez dokonania zgłoszenia w organie administracji technicznej. W ramach budynku funkcjonującego w wyżej opisany sposób, dochodziło (i według obserwacji i wiedzy skarżącej dochodzi nadal) do notorycznego zakłócania ładu i porządku publicznego przez klientów Hotelu [...] i Restauracji [...]. Zakłócenia te są przedmiotem licznych interwencji funkcjonariuszy Komisariatu Policji oraz Straży Miejskiej. Działania interwencyjne służb dotyczą przede wszystkim zakłócania ciszy nocnej oraz łamania zakazu parkowania. Skarżąca wskazuje, że zakłócenia dotyczyły również uciążliwości hałasowych, pochodzących od urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, zainstalowanych w obecnym budynku. W związku z tym została przeprowadzona przez Urząd Miasta kontrola, w trakcie której wykazano przekroczenia w porze nocnej dopuszczalnych poziomów hałasu w obrębie najbliższych terenów podlegających ochronie akustycznej. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) zobowiązano właściciela do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, poprzez ograniczenie emisji hałasu. Wyżej opisane utrudnienia wynikają bowiem z wykorzystywania już istniejącego budynku w sposób tożsamy z przeznaczeniem będącym przedmiotem zaskarżanej decyzji. Stanowią dobitny przykład tego jako daleko idąca jest kolizja funkcjonowania dotychczasowego obiektu z sąsiadującą zabudową. Bezpośredni wpływ na to ma istniejący już w odniesieniu do obecnego budynku brak spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Zatem objęta zaskarżoną decyzją zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją, jeszcze bardziej pogłębi istniejące już uciążliwości, związane z brakiem kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy.
J. K. oraz D. G. w jednobrzmiących skargach zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
-art. 7, art.80, art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności koniecznych do należytego rozpoznania sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało uznaniem, że spełnione są warunki do wydania decyzji na ww. zamierzenie inwestycyjne w sytuacji braku spełnienia przez wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony a zintensyfikowanie działalności nie zmienia istniejącej funkcji, jej charakteru i specyfiki, podczas gdy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...] stanowi wyraźną kolizję w funkcjonowaniu tego typu obiektu z funkcją sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nie spełnia zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa".
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na uchybienia przepisom postępowania przez organ I instancji, wskutek czego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom, o których mowa w tym przepisie, a nadto nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach oraz do wskazanych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie okoliczności w tym dokonania oceny przymiotu strony według zaprezentowanej przez Sąd wykładni - co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że Skarżące nie posiadają przymiotu strony postępowania z uwagi brak bezpośredniego sąsiedztwa, co skutkowało bezpodstawnym umorzeniem postępowania w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.;
- art. 28 k.p.a., poprzez odmowę przyznania statusu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uznanie, że brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości D. G. i J. K. oraz nieruchomości wnioskodawcy stanowi podstawę do odmowy przyznania mi przymiotu strony ,
-art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 28 k.p.a., poprzez ponowne nie dokonanie oceny prawnej zarzutów dotyczących istnienia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a wynikających z art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz przepisów prawa w tym przepisów prawa materialnego i cywilnego - szczegółowo opisanych w pismach z 19 lutego 2021 roku i 7 kwietnia 2021roku, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji,
- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym ustalenia stron postępowania, co doprowadziło organ I i II Instancji do błędnego uznania, że Skarżące nie posiadają przymiotu strony, podczas gdy o statusie prawnym strony postępowania decyduje nie tylko tytuł prawny do nieruchomości z uwagi na jej położenie względem planowanej inwestycji, ale w szczególności charakter, zasięg i stopień uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie,
- art. 140 i art. 144 kc poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie wykazano interesu prawnego, pomimo iż planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących, co wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu oraz postępowaniu sygn. [...], [...] Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2022 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowo -konferencyjno- restauracyjny oraz budowa parkingu na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] oraz stanowiska zajętego w tym postępowaniu w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy wobec nie spełnienia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p w zakresie braku kontynuowania funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W oparciu o ww. zarzuty Skarżące wniosły o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 roku sygn. [...] o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [....]" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta [...], oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 30 grudnia 2022 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie sygn. SKO 415/461/2022 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie.
Ponadto wniosły o dopuszczenie dowodu:
-z akt sprawy Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] sygn. [...] - zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2022 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą “Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowo -konferencyjno- restauracyjny oraz budowa parkingu na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] na okoliczność wykazania nie spełnienia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p w zakresie braku kontynuowania funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
-z akt sprawy Marszałka Województwa [...], sygn. [...] dot. postępowania w sprawie uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu pn. [...] położonego w [...] ul [...] w [...] do obiektów hotelarskich rodzaju Hotel i nadania mu kategorii *** (trzy gwiazdki) i wykreśleniu w/w obiektu z ewidencji obiektów hotelarskich, oraz
-z akt sprawy sygn. [...] oraz sygn. [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] i akt sprawy [...] Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie i z informacji z Komisariatu Policji [...] w [...] o przeprowadzonych w budynku interwencjach oraz prowadzonych postępowaniach w sprawie o wykroczenia z art. 93 pkt 9 b w zw. z art. 71 ust 2 Prawa budowlanego (samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku)
- na okoliczność wykazania, że wnioskodawcy dokonali już samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku a ich działania w zakresie uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] zmierzają do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez konieczności prowadzenia jakichkolwiek robót budowlana w przedmiotowym budynku.
Skarżące wniosły również o zasądzenie od SKO w Rzeszowie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargi SKO w Rzeszowie wniosły o ich oddalenie z przyzyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniami z 4 lipca 2023r. II SA/Rz 504/23 i II SA/Rz 882/23 Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Rz 503/23, II SA/Rz 504/23 i II SA/Rz 882/23 i prowadzenie ich dalej pod sygn. II SA/Rz 503/23.
W jednobrzmiących pismach procesowych z 12 września 2023r. D. G. i J. K. wniosły o dopuszczenie dowodu z:
- z akt sprawy Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] sygn. [...] zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2020 roku o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania "Budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy z restauracją na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] prowadzonego w następstwie realizacji postanowienia z dnia [...] maja 2019 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sygn. [...]
- z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o sygn. [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...]
- z akt sprawy7 sygn. II SA/Rz 415/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - oddalającej skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń.
- na okoliczność wykazania, że organ gminy nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej tym bardziej użytkowanej jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny;w przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu - co w niniejszej sprawie ma miejsce - takim przepisem jest art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
Ponownie wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 30 grudnia 2022 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie sygn. SKO 415/461/2022 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2021 roku sygn. AR.6730.52.72.2020.GR52 o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta [...] - celem umorzenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [....] - ze względu na jego bezprzedmiotowość. Albowiem jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy wnioskodawcy ubiegają się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest umorzenie postępowania - jako bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu z przyczyn wskazanych poniżej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonych przez skarżące J. K. i D. G. wniosków o przeprowadzenie dowodu z akt spraw z postępowań wskazanych w piśmie procesowym z 12 września 2023r., jakie toczyły się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce inwestycyjnej. Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy w tym zakresie, bowiem z urzędu uwzględnił, że przed organami nadzoru budowlanego I oraz II instancji toczyło się postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku Inwestorów, która to okoliczność wynika z akt przedmiotowej sprawy, m.in. na skutek zbieżnych treściowo wniosków dowodowych J. S., składanych w toku postępowania administracyjnego. Należy również wskazać, że Sąd jest związany treścią prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 17 września 2020r. II SA/Rz 415/20 (również objętego ww. wnioskiem dowodowym Skarżących), oddalającego skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń.
Należy więc wskazać, że decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał M. D. oraz G. A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w budynku konferencyjnym, biurowym z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy [...] w [...]: 1) pomieszczenia w piwnicach oznaczonego nr [...] (oznaczenie z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.) użytkowanego jako sala weselna i konferencyjna, na pomieszczenie sali konferencyjnej, 2) pomieszczenia na parterze oznaczonego nr [...] (oznaczenie z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r.) użytkowanego jako restauracja, na pomieszczenie sali szkoleniowej.
Następnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] września 2019 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 września 2020r. II SA/Rz 415/20 oddalił skargę G. A. i M. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń.
Nie jest więc kwestionowane, że Inwestorzy przed wszczęciem przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dopuścili się samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w budynku na działce inwestycyjnej. Samowolna zmiana polegała wówczas na użytkowaniu sali konferencyjnej jako również sali weselnej oraz na użytkowaniu sali szkoleniowej jako restauracji.
W związku z podnoszonymi zarzutami skarg, dotyczącymi utrzymującego się stanu samowolnego użytkowania obiektu Inwestorów należy podkreślić, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przed Organem I instancji, Inwestorzy przedłożyli poświadczoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2020r. nr [...], w której Organ ten stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2020r. czynności kontrolnych w terenie stwierdzono, że nakaz, wynikający z decyzji PINB z [...] września 2019 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] został wykonany.
Skoro więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, że został przywrócony poprzedni sposób użytkowania obiektu, Organy były uprawnione do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nowej zmiany sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...].
Sąd uznał również, że wskazane na odpowiednio k. 5 skargi J. K. i k. 9 skargi D. G. postępowanie Marszałka Województwa [...] w sprawie zaszeregowania obiektu do obiektów hotelarskich, a także postępowania przed organami nadzoru budowlanego i informacje z Komisariatu Policji w [...] na okoliczność interwencji i prowadzonych postępowań o wykroczenia (samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu) przekraczają ramy przedmiotowego postępowania, bowiem Sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje kontroli wszystkich postępowań, jakie toczyły się w związku, czy też na skutek poprzedniej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Należy przy tym wskazać, że sprawa dotycząca ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania obiektu z budynku konferencyjno-biurowego z bufetem, pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją na działce nr [...] była już przedmiotem rozpoznania w tut. Sądzie. W wyroku z 27 kwietnia 2022r., II SA/Rz 1803/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił poprzednio wydaną przez Kolegium decyzję z [...] września 2021r., utrzymującą w mocy decyzję Organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla ww. zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd nakazał zbadać, czy planowane zintensyfikowanie działalności – dopuszczalnej na terenie inwestycyjnym – może być uznane za spełniające kryteria z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium uznało, że tego rodzaju intensyfikacja działalności wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa a Sąd tą ocenę podziela z następujących względów. W obszarze analizowanym, otaczającym działkę inwestycyjną znajduje się zróżnicowana zabudowa. Za działką inwestorów znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednakże obok tej zabudowy funkcjonuje również od strony wschodniej kościół (dz. nr [...]) od strony zachodniej stacja elektroenergetyczna (dz. [...]). W granicach południowych obszaru analizowanego znajduje się szkoła (dz. nr [...]). Jednocześnie teren inwestycyjny znajduje się przy dużej arterii miejskiej w centrum miasta.
Przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa na gruncie niniejszej sprawy należy uwzględnić, że w obszarze analizowanym występuje już zróżnicowana zabudowa a obok zabudowy mieszkaniowej występują usługi różnego rodzaju (oświatowe, kultu religijnego) oraz infrastruktura elektroenergetyczna. W obszarze analizowanym występuje więc zabudowa o zróżnicowanych funkcjach, charakterystyczna dla terenów miejskich, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb nie tylko mieszkańców, ale i klientów różnego rodzaju usług. Dopuszczalne a czasem i konieczne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach.
Uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może nastąpić w sytuacji, gdy dochodzi do kolizji między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające.
W niniejszej sprawie funkcja gastronomiczno – hotelarska występuje już w obszarze analizowanym na działce inwestorów. Funkcja ta została wprowadzona w wyniku realizacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2011 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "nadbudowa przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek konferencyjny, biurowy z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi oraz z przyłączem wodociągowym, przełożenie i wymiana sieci wodociągowej, przyłącze i instalacja kanalizacji deszczowej, przyłącze i instalacja kanalizacji sanitarnej i technologicznej, wewnętrzna instalacja gazu, eNN, 2, zjazdy publiczne z ul. [...], miejsca postojowe na działkach nr [...] w obr. [...] położonych przy [...] w [...]". To w wyniku realizacji decyzji z [...] października 2011 r. nr [...] doszło do wprowadzenia nowej funkcji na działce inwestycyjnej. Rozpatrywany natomiast w niniejszej sprawie wniosek inwestorów sprowadza się do zmiany sposobu prowadzenia działalności, poprzez jej intensyfikację, polegającą w istocie na prowadzeniu restauracji zamiast bufetu i hotelu zamiast pokoi gościnnych. Zatem realizacja inwestycji nie wiąże się z wprowadzeniem nowej funkcji na terenie objętym zamierzeniem, lecz z uzupełnieniem funkcji dotychczasowej, która powinna być traktowana jako kontynuacja funkcji już występującej w obszarze analizowanym.
Trafne jest więc stanowisko Kolegium, że wnioskowana inwestycja polegająca na ww. zmianie sposobu użytkowania obiektu spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Skarżące wnioskowały, aby jako dowód w sprawie dopuścić akta spraw z postępowań, jakie toczyły się przed Prezydentem Miasta [...], w których Organ zajmował odmienne stanowisko co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa przez zamierzenie Inwestorów dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd jednak odmówił dopuszczenia dowodu z akt ww. postępowań, gdyż nie miały wpływu na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy z następujących względów. Wymieniona we wnioskach dowodowych z 12 września 2023r. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020r. nr [...] umorzyła postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjno-biurowego z bufetem na budynek hotelowy z restauracją. Było to postępowanie prowadzone w następstwie realizacji postanowienia z [...] maja 2019r. o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń jako sala weselna i restauracja. W toku postępowania, zakończonego jego umorzeniem Organ I instancji sporządził jedynie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Jednakże decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie została wydana a ponadto postępowanie zakończyło się umorzeniem postępowania, co skutkowało brakiem wykonania obowiązków nałożonych w ww. postanowieniu PINB o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń i wydaniem decyzji, nakazujących powrót do poprzedniego sposobu użytkowania.
W przypadku natomiast powoływanej w skargach decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2022r. dotyczyła ona innej rodzajowo inwestycji gdyż oprócz zmiany sposobu użytkowania budynku na budynek hotelowo –konferencyjno-restauracyjny obejmowała również budowę parkingu na dz. nr [...]. Nie była to więc tożsama inwestycja.
W niniejszej sprawie na skutek wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 1803/21, Kolegium, rozpoznając sprawę ponownie, winno było dokonać oceny, czy zmiana sposobu użytkowania budynku na dz. nr [...] na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozytywne stanowisko w tym zakresie Kolegium zyskało aprobatę Sądu z przyczyn przedstawionych powyżej.
Odnosząc się do argumentacji skargi, dotyczącej uciążliwości, jakie powoduje intensyfikacja sposobu prowadzenia działalności przez Inwestorów należy wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy, nie bada się zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Dotyczy to wszystkich warunków technicznych, w tym norm odnoszących się do należytej ochrony akustycznej, zdrowotnej, czy też higieniczno-sanitarnej. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1032/08: "Prawo do zagospodarowania własnego terenu nie może naruszać interesu publicznego i osób trzecich, lecz musi to być interes chroniony prawem (art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine u.p.z.p.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, że może pogorszyć to optymalne warunki mieszkaniowe osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania narusza zarówno przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p."
Należy przy tym podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku jest wstępnym etapem i nie przesądza o dopuszczalności tego rodzaju inwestycji. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania przed odpowiednim organem architektoniczno-budowlanym. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest definicją wyczerpującą i obejmuje najbardziej typowe przypadki. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/05, CBOSA).
To w ramach postępowania zainicjowanego zgłoszeniem odpowiedni organ architektoniczno-budowlany ustala, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 P.b. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z uwzględnieniem zmiany rodzaju działalności, co wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (por. wyroki NSA: z 15 marca 2012 r., II OSK 2549/10, z 21 grudnia 2010 r., II OSK 1918/09, dost. baza CBOSA).
Zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b., w przypadku zmiany sposobu użytkowania wskazanej powyżej inwestor do zgłoszenia powinien dołączyć:
1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
4) zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy;
6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii.
Stosownie do art. 71 ust. 2a P.b., w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Zgodnie z art. 71 ust. 5 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:
1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3) może spowodować niedopuszczalne:
a)zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,
b)pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,
c)pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,
d)wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Należy więc podkreślić, że problem dotyczący zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich w wyniku zmiany sposobu użytkowania obiektu podlega badaniu na etapie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. To bowiem na etapie ww. zgłoszenia inwestor jest zobowiązany do przedstawienia dokumentacji, która może stanowić podstawę do ustaleń w zakresie uciążliwości inwestycji dla terenów sąsiednich.
Należy również wskazać na treść art. 71 ust. 7 P.b. zgodnie z którym, dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Zatem to również na etapie zgłoszenia organ winien wykluczyć zaistnienie okoliczności wskazanej w art. 71 ust. 7 P.b. Na etapie przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia zmiany warunków zabudowy nie zachodziły podstawy do uznania, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z uwagi na wskazane uprzednio zawiadomienie PINB w [...] z [...] grudnia 2020r. nr [...].
Sąd podzielił również stanowisko SKO w Rzeszowie co do zasadności umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań D. G. i J. K.
Należy wyjaśnić, że we wskazanych na wstępie wyrokach WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2022r., II SA/Rz 1794/21 i II SA/Rz 1795/21 Sąd zakwestionował formę procesową rozpatrzenia odwołań i uznał, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań na podstawie art. 134 k.p.a. i nakazał Kolegium dokonanie oceny przymiotu stron ww. Skarżących oraz stosownie do jej wyników: merytoryczne rozpoznanie odwołania bądź wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpoznając ww. odwołania ponownie Kolegium stwierdziło, że J. K. oraz D. G. nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, powołując się na usytuowanie działek Skarżących względem działki inwestycyjnej.
Należy wskazać, że przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).
Co istotne, w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W realiach niniejszej sprawy pomiędzy działką J. K. nr [...] a działką inwestycyjną znajdują się trzy inne działki (nr [...] – dr oraz nr [...] i nr [...] - zabudowane budynkami mieszkalnymi). W przypadku D. G., działka jej o nr [...] – położona jest po przeciwnej stronie drogi względem działki inwestycyjnej a ponadto pomiędzy jej działką a działką inwestycyjną znajdują się dwie inne nieruchomości (dz. nr [...] i dz. nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny). Zatem o ile działka inwestycyjna znajduje się w pierwszej linii zabudowy od strony [...], tak działka D. G. znajduje się w trzeciej linii zabudowy a działka J. K. w czwartej.
Mając na uwadze tego rodzaju usytuowanie działek Skarżących, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano, by legitymowały się one interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu.
Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W konsekwencji Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.