II SA/Rz 497/25

II SA/Rz 497/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący/
Piotr Popek
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1087
16 pkt 40
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. Oddział w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RZ.ZUO.1.4700.806.2019.EL w przedmiocie opłaty stałej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz skarżącej A. S.A. Oddział w [...] kwotę 2 207 (dwa tysiące dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Informacją z dnia 15 października 2020 r. nr RZ.ZUO.1.470.806.2019.TM, wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) - dalej: "P.w.", Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") ustalił O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżącej" lub "spółce") opłatę stałą za okres od 13 lutego 2019 do 31 grudnia 2019 r. w wysokości:
1. 53 613 zł za wprowadzanie ścieków do rzeki W. - jak podał - w km 144+00 na działce nr [...] oraz w km 162+900 na działce nr [...];
2. 500 zł za pobór wody powierzchniowej z rzeki W. w km 144+00 na działce nr [...] oraz w km 162+900 na działce nr [...].
Organ wskazał, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków obliczono zgodnie z art. 271 ust. 5 P.w. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) - dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 322 dni oraz maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,666 m3/s. Opłata za pobieranie wód został z kolei obliczona jako jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej stosownie do § 15 pkt 2 rozporządzenia 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 3 dni oraz maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,666 m3/s.
Skarżąca w reklamacji od ww. informacji podała, że zgodnie z art. 271 ust. 5b P.w., w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Regulacja ta nie wskazuje ilości dni podanych w pozwoleniu wodnoprawnym lub oszacowanych przez organ w przypadku braku ich podania w pozwoleniu wodnoprawnym, natomiast wiąże obowiązek naliczania opłaty do dnia przystąpienia do użytkowania obiektu liniowego, rozumianego jako dzień przekazania go do eksploatacji, tj. po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca podniosła, że w opisywanej sprawie pobór wody związany jest z przeprowadzeniem próby szczelności gazociągu poprzez napełnienie go wodą. Gazociąg nie jest natomiast docelowo obiektem budowlanym służącym do poboru i przesyłu wody, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostaje w gotowości do korzystania z usług wodnych przez 322 dni. Ponadto pobór wód został wykonany jedynie w km 162+900 rzeki W., o czym spółka informowała organ, a nie jak wskazano w informacji rocznej - również w km 144+00. niezależnie od powyższego spółka wskazała, że w spornej informacji organ bezpodstawnie narzucił terminy uiszczenia opłat rat kwartalnych opłaty stałej, co wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty przed wniesieniem przysługującego stronie środka zaskarżenia.
Nieuwzględniając złożonej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RZ.ZUO.1.4700.806.2019.EL, określił O. S.A. z/s w W. za okres od 13 lutego 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości:
1. 9 241 zł za wprowadzanie ścieków do rzeki W. - jak podał - w km 162+900;
2. 500 zł za pobór wody powierzchniowej z rzeki W.o w km 162+900.
Organ podał, że opłata stała w związku z art. 271 ust. 3 i 5 P.w., co do zasady naliczana jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego i ma z założenia charakter abonamentowy. Nie może być natomiast ustalana na podstawie zdarzeń, które dopiero zaistnieją w danym roku. Ma bowiem - jak wskazuje nazwa - charakter stały, a jej wysokość nie podlega zmiennym, które ujawniają się dopiero po dokonaniu poboru wód, wprowadzenia ścieków lub odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Brak jest również podstaw prawnych do utożsamiania wymienionych w art. 271 ust. 5b P.w. urządzeń wodnych służących do korzystania z usług wodnych z samym obiektem liniowym. Gazociąg nie spełnia definicji urządzeń służących do korzystania z zasobów wodnych, wymienionych w art. 16 pkt 65 lit. d) i f) P.w. Wobec powyższego nawet jeżeli urządzenia skarżącej nie mają charakteru stałego, brak jest podstaw, aby pominąć je i przypisywać funkcję urządzeń wodnych samemu obiektowi liniowemu.
Uwzględniając dokumentację przedstawioną przez skarżącą oraz mając na uwadze przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie organ stwierdził, że opłata za pobór wód powierzchniowych i wprowadzanie ścieków w km 144+000 rzeki W. ustalona została nienależnie.
Dla usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych rzeki W. w km 162+900 opłata stała ustalona została w oparciu o iloczyn jednostkowej stawki opłaty stałej wynoszący 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 6 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,3333 m3/s, łącznie 500 zł. Dla usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do rzeki W. w km 162+900, opłata został ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 111 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,333 m3/s, łącznie 9 241 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, O. S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Powtarzając zarzuty sformułowane we wniesionej reklamacji, spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w związku z art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 271 ust. 5, ust. 5b i ust. 6 P.w. oraz art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.) - dalej: "Ordynacja podatkowa". Skarżąca podniosła, że organ uwzględnił jej wyjaśnienia odnośnie braku korzystania z usług wodnych wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym w km 144+00 rzeki W. Nie uwzględnił natomiast oświadczeń skarżącej odnośnie rzeczywistego czasu zrzutu wód po przeprowadzonych w III i IV kwartale 2019 r. próbach hydraulicznych w km 162+900 rzeki W., a ponadto określonych w pozwoleniu wodnoprawnym ograniczenia okresu dopuszczanego zrzutu wód do 4 dni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 519/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję.
WSA w Rzeszowie uznał miedzy innymi, że w sytuacji zobowiązania skarżącego w pozwoleniu wodnoprawnym oddawania do rzeki takiej samej ilość pobranej wody i o takich samych parametrach jak pobrana woda, budzi wątpliwości stanowisko organu co do zastosowania stawki opłaty stałej jak przy ściekach. Ponadto w pozwoleniu wodnoprawnym organ mógł wprowadzić dla parametrów wody odprowadzanej do rzeki W. wyższych parametrów ochrony wody niż wynikało to z wniosku czy operatu wodnoprawnego. Ponadto Sąd wskazał, że pobór zwrotny wód, poza przypadkami określonymi w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w., nie podlega opłacie za usługę wodną. Opłaty za pobór zwrotny wód zostały bowiem uregulowane w sposób autonomiczny względem opłat za pobór "klasyczny", a wysokość opłat za pobór zwrotny wód jest zdecydowanie mniejsza od opłat ustalanych za pobór "klasyczny". Jest to rozwiązanie logiczne i korespondujące z ogólną regułą systemową, w myśl której prawodawca nakłada na jednostki obciążenia jedynie w stopniu proporcjonalnym do wartości, które chce w ten sposób chronić, bądź uzyskać rekompensatę za ich całkowite lub częściowe wyeksploatowanie. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że art. 271 ust. 3 P.w. reguluje pobór klasyczny (co jest aktualne również po zmianie tego przepisu art. 1 pkt 51 ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2170). Przy czym zakresem tego pojęcia należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta. Ustawodawca zdecydował się więc określić opłatę za pobór zwrotny jedynie wtedy, gdy podmiot, który go realizuje uzyskuje z tego tytułu określone korzyści, wyprodukował energię elektryczną, albo prowadzi chów i hodowlę ryb w zbiornikach przepływowych.
Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 maja 2021 r., zaskarżając go w całości.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6225/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikacja działań skarżącej nie może być dokonywana wyłącznie na podstawie odczytywanych literalnie fragmentów pozwolenia wodnoprawnego i nie może abstrahować od całokształtu materiału dowodowego. A z tego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie dochodziło do zwrotu pobranej wody bez zanieczyszczenia, powodującego przekształcenie jej w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 P.w., przeciwnie, zrzucane wody miały znaczne poziomy zanieczyszczeń. W tym kontekście skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że dokumenty zalegające w aktach sprawy, tj.: oświadczenie skarżącej o korzystaniu z usług wodnych w IV kwartale 2019 r. (pismo z dnia 14 stycznia 2020 r. z załącznikami); oświadczenie skarżącej o korzystaniu z usług wodnych w III kwartale 2019 r. (pismo z dnia 21 października 2019 r. z załącznikami); pismo skarżącej z dnia 7 października 2019 r. dotyczące przekazania wyników pomiarów zrzucanych ścieków za III kwartał 2019 r.; pismo skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r. dotyczące przekazania wyników pomiarów zrzucanych ścieków za IV kwartał 2019 r.; pismo skarżącej z dnia 29 grudnia 2020 r. dotyczące przekazania oświadczenia o dacie zrzutu wody po wykonanej próbie hydraulicznej wraz z wynikami pomiarów - wskazują, że wody powierzchniowe, które po pobraniu i wykorzystaniu były wprowadzane (zrzucane) do wód zawierały zanieczyszczenia (zawiesina ogólna, żelazo) o znacznie większym stężeniu niż wody powierzchniowe pobierane, a zatem doszło do przekształcenia pobranej wody w ścieki. Jest przy tym rzeczą znamienną, że w powołanych dokumentach sama skarżąca wskazuje na wprowadzanie ścieków. Skarżący kasacyjnie trafnie wskazuje też, że w podstawie prawnej decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. powołano art. 35 ust. 3 pkt 1 i 5 p.w. (ten ostatni przepis dotyczy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi), a w pkt II.3 decyzji mowa również o zrzucie ścieków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. w związku z art. 146 p.p.s.a.).
Sąd był również związany, stosownie do art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w ww. wyroku z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6225/21.
W wyroku tym NSA uznał, za zasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie, w jakim kwestionowały one ustalenia faktyczne Sądu I instancji co do tego, że nie dochodziło do przekształcenia pobranych wód w ścieki oraz kwalifikację dokonywanego przez skarżącą poboru wód jako poboru zwrotnego w rozumieniu art. 16 pkt 40 P.w.
W ocenie Sądu zastrzeżenia w sprawie budzi zagadnienie sposobu zastosowania podstawy decyzyjnej w zakresie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oraz za wprowadzanie ścieków do wód w zakresie parametru temporalnego ("czasu wyrażonego w dniach"), jaki jest miarodajny do określenia ilości dni, w których woda powierzchniowa może zostać pobrana, albo w których ścieki mogą zostać wprowadzone do wód, oraz w zakresie parametrów ilościowych poboru wód i odprowadzania ścieków.
Z akt sprawy wynika, że analizowana podstawa decyzyjna wynika z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. z dnia 22 stycznia 2019 r. (ostatecznej od dnia 13 lutego 2019 r.). Dla porządku należy również zastrzec, że do istotnego w sprawie pkt. I.2 decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. nie odnosi się decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. z dnia 4 czerwca 2019 r. stwierdzająca wygaśnięcie pkt. I.3 i pkt. I.4 tej pierwszej decyzji.
Trzeba natomiast uwzględnić, że decyzja z dnia 22 stycznia 2019 r. określiła w pkt. I.2, że w odniesieniu do analizowanego punktu kilometrażowego (162+900 km) dopuszczalny jest pobór o wartości łącznej Q= 23.917 m3, przy dopuszczalnych ilościach wynoszących: Qmax/s: 0,333 m3/s oraz Qśr/d: 23.917 m3/d oraz w takiej samej ilości - zrzut ścieków do rzeki W. Jednocześnie jedynie w uzasadnieniu ww. decyzji (s. 4-5) wskazano, że "czas poboru wody z rzek w jednym punkcie nie będzie dłuższy niż 3 dni". Z kolei w operacie wodnoprawnym z 2018 r., złożonym do akt administracyjnych (s. 21) wskazano, że "czas odprowadzania wody w miejscu zrzutu do danych cieków wynosić będzie do 4 dni".
Jakkolwiek zawarte w uzasadnieniu decyzji i operacie wodnoprawnym zastrzeżenia co do ilości dni w roku, w jakich następują w spornym punkcie kilometrażowym rzeki W. pobór wód i odprowadzanie ścieków, nie są formalnie wiążące, to jednak Sąd zauważa, że w zakresie poboru rocznego wody kontrolowany organ uwzględnił ilość dni, w jakich miały nastąpić dwie 3-dniowe próby hydrauliczne (6 dni) (zob. s. 18 zaskarżonej decyzji), natomiast w przypadku odprowadzania ścieków przyjął ilość 111 dni (s. 20 zaskarżonej decyzji). Podejście to budzi uzasadnione wątpliwości, albowiem skoro w przypadku poboru wody organ przyjął miarę czasową dni faktycznego poboru wody w związku z dwiema próbami hydraulicznymi (6 dni), to taką samą miarę należało odnieść od wymiaru ilościowego ścieków wprowadzanych do wód rzeki. Nie jest również prawdą, że brak jest danych pozwalających na ustalenia dni planowanej ilości dni zrzutu ścieków. Skoro w przypadku poboru wód organ odwołał się do treści uzasadnienia cyt. decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. oraz do treści operatu wodnoprawnego z 2018 r. to jest również uzasadnione - w celu zachowania spójności przyjętego przez organ podejścia - aby przy określaniu wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków również odwołać się do treści tego samego operatu wodnoprawnego z 2018 r. Wnikliwa analiza operatu prowadzi natomiast do wniosku, że w jego treści (s. 21) wyraźnie wskazano, że "czas odprowadzania wody w miejscu zrzutu do danych cieków wynosić będzie do 4 dni". Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ilość operacji tzw. zrzutu ścieków. Jeśli jednak w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 22 stycznia 2019 r. (zob. pkt I) ustalono, że pozwolenie to obejmuje "pobór i zrzut wód powierzchniowych na potrzeby wykonania prób hydraulicznych", a dopuszczalne ilości poboru i wody i zrzutu ścieków są tożsame (jest to przecież ta sama ilość wody), to nie jest logiczne i racjonalne twierdzenie, że strona skarżąca pobierała wody powierzchniowe przez 6 dni w roku, natomiast wprowadzała ścieki powstałe z tej samej ilości pobranej wody przez 111, tym bardziej że czas odprowadzania ścieków w miejscu tzw. zrzutu miał wynosić do 4 dni, a - zgodnie z operatem wodnoprawnym z 2018 r. (s. 21, pkt 10.1) - całkowita ilość odprowadzanej wody "nie będzie większa niż ilość pobieranej wody potrzebnej do wykonania prób hydraulicznych gazociągu".
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast (w pkt II) na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na zasądzoną od organu kwotę składają się: wpis od skargi - 390 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego - 1.800 zł.