II SA/RZ 493/05

II SA/Rz 493/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk.
Małgorzata Wolska /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody z dnia [....]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 493/05
U Z A S A D N I E N I E
Wojewoda decyzją z dnia [....] r. [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W.K. od decyzji Starosty J.z dnia [....] r. [....] stwierdzającej, że żądanie zwrotu nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako pgr 1122/10 o pow. 0,5701 ha jest roszczeniem bezzasadnym oraz umarzającej postępowanie o zwrot tej nieruchomości, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako pgr 1122/10 o pow. 0,5701 ha w gm. kat. J., obecnie wchodzącej w skład działki nr 1048/21 w obr. Nr 5 miasta J. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że na wniosek spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, tj. W.K. i W.K. Starosta J. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – pgr 1122/10 o pow. 0,5701 ha. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [....]r.[....], na podstawie przepisów dekretu z dnia [.....]r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31/. Organ ten ustalił, że pgr 1122/10 wchodzi obecnie w skład działki nr 1048/21 o pow. 7,7138 ha poł. przy ul. P. w J., a która została wydzielona z działki nr 1048/20, wchodzącej do 2001 r. w skład obszaru jednostki wojskowej zlokalizowanej przy ul. C. w J.. Działka nr 1048/20 własności Skarbu Państwa była w trwałym zarządzie Ministra Obrony Narodowej, a jej część obejmująca wywłaszczoną pgr 1122/10 była zagospodarowana przez wojsko na cele związane ze szkoleniem żołnierzy – wybudowano na niej strzelnicę. W dniu 11 maja 2001 r. Ministerstwo Obrony Narodowej przekazało Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości pozostałe po zlikwidowanej jednostce wojskowej, w tym działkę nr 1048/20, a następnie Starosta J. wygasił trwały zarząd MON względem tej nieruchomości. Agencja Mienia Wojskowego w dniu 8 października 2001 r. sprzedała Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w J. obiekt koszarowy, obejmujący m.in. działkę nr 1048/20 /prawo własności nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw 79199/. W wyniku podziału w/w działki w 2002 r., na wniosek Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w J., powstała działka nr 1048/21, w obszarze której znalazła się pgr 1122/10. Z uwagi na fakt zbycia wywłaszczonej nieruchomości Starosta J. umorzył postępowanie w sprawie jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli i jednocześnie rozstrzygnął kwestię merytoryczną – orzekł na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, co wyklucza jej zwrot na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców. W odwołaniu od decyzji Starosty J. W.K. zarzucił rażące naruszenie art. 136, 137 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdził, że wobec likwidacji jednostki wojskowej przestał istnieć cel wywłaszczenia nieruchomości i dlatego obowiązkiem Skarbu Państwa było dokonanie zwrotu nieruchomości byłym właścicielom /lub ich spadkobiercom/. Zbycie nie nastąpiło na rzecz osób trzecich, lecz na rzecz jednostki reprezentującej Skarb Państwa dla realizacji celów publicznych. Zarówno przez Starostę, jak i Agencję Mienia Wojskowego zignorowany został fakt zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz obowiązek jej zwrotu byłym właścicielom. Organ odwoławczy stwierdził w szczególności że wydana w pierwszej instancji decyzja rozstrzyga merytorycznie wniosek o zwrot, gdyż na podstawie art. 142, 136, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeka, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel, na który ją wywłaszczono – w związku z czym roszczenie o jej zwrot jest bezzasadne – a jednocześnie umarza postępowanie w sprawie powołując się na fakt, że Skarb Państwa tą nieruchomością nie włada. Oba te rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają – nie można mówić o zbędności warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli jej nabywca nią nie dysponuje. W sytuacji, gdy Skarb Państwa nie włada tą nieruchomością rozstrzygnięcie zarówno pozytywne jak i negatywne jest bezprzedmiotowe i z tych więc względów decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona. Bezsporne jest, że aktem notarialnym Rep. [....] z dnia [....]r. Agencja Mienia Wojskowego sprzedała Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w J. nieruchomość, obejmującą wywłaszczoną pgr 1122/10. Nieistotne są więc ustalenia organu I instancji prowadzące do stwierdzenia braku podstaw do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Skoro organ nie włada wywłaszczoną nieruchomością, wyłączona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego o jej zwrot. Prawo własności należy do osoby trzeciej i jest niezależne od rozstrzygnięcia organu orzekającego. Z tych względów postępowanie o zwrot wywłaszczonej parceli gruntowej jest bezprzedmiotowe, co skutkować musi jego umorzeniem w myśl art. 105 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że Państwowa Wyższa Szkoła zawodowa w J. jest państwową osobą prawną, której tak samo jak i Skarbowi Państwa przysługuje własność i inne prawa majątkowe. Nie reprezentuje ona Skarbu Państwa, wbrew twierdzeniom odwołania, a nabyte przez nią prawo własności podlega ochronie określonej przepisami kodeksu cywilnego. Ewentualne wzruszenie umowy sprzedaży nieruchomości z naruszeniem powinności jej zwrotu byłemu właścicielowi uzależnione jest od "wielu okoliczności" i należy do właściwości sądów powszechnych. Stąd też w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie może być dokonywana ocena umowy przeniesienia własności na rzecz PWSZ w J. Ponieważ postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało umorzone, nie rozpatrywano zarzutów odwołania dotyczących kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz naruszenia przepisów prawa materialnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł W.K. z żądaniem jej uchylenia i przekazania sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie z powodu zbycia wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej – Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w J., aktem notarialnym z dnia 8 października 2001 r.,
2/ niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, zwłaszcza tego, czy postępowanie Starosty J. i Agencji Mienia Wojskowego po przekazaniu gruntu przez MON na rzecz AMW oraz po wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami w zakresie gospodarki nieruchomościami, skoro oczywistym było, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia, a osobom wywłaszczonym lub ich spadkobiercom przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu takiej nieruchomości /wyprzedzające możliwość nabycia przez osoby trzecie, jaką jest PWSZ w J./, a więc czy pominięcie spadkobierców wywłaszczonych właścicieli nie miało na celu obejścia przepisów prawa,
3/ naruszenie przepisów k.p.a. przez organ II instancji, który uchylając decyzję Starosty J. i następnie umarzając postępowanie w sprawie doprowadził do sytuacji "kiedy to postępowanie stało się jednoinstancyjne, bez możliwości zaskarżenia nowej merytorycznej decyzji w zwykłym trybie zaskarżenia". Według twierdzeń skarżącego Wojewoda nie odniósł się do poruszanej przez niego i pozostałych zainteresowanych okoliczności ustania trwałego zarządu nieruchomością po stronie MON i postępowaniem organów państwowych po tej dacie. Wygaśnięcie zarządu było jednoznaczne z tym, że nieruchomość stała się całkowicie zbędna na cele wywłaszczenia /cele związane z obronnością kraju/. Obowiązujące w tej dacie, tj. 25 czerwca 2001 r. przepisy o gospodarce nieruchomościami były jednoznaczne w swej treści – osobom wywłaszczonym lub ich spadkobiercom przysługuje pierwszeństwo nabycia takich nieruchomości /art. 136 i 137/. Pomimo oczywistości przepisów ani po stronie Starosty J., ani po stronie Agencji Mienia Wojskowego nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, a wręcz w tajemnicy przed skarżącym oraz pozostałymi zainteresowanymi doszło do zbycia nieruchomości na rzecz Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w J.. W trakcie korespondencji z Agencją skarżący uzyskiwał wymijające odpowiedzi, w tym i taką, że nieruchomość nie pozostaje w jej zasobie. Zdaniem skarżącego ewidentnie i z premedytacją zostało złamane prawo przez Starostę Jarosławskiego i Agencję Mienia Wojskowego. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, jeżeli uwzględni się okoliczności powołane wyżej, a całkowicie pominięte przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że podstawowym kryterium powyższej kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu /decyzji, postanowienia/ z prawem, a więc zarówno z przepisami prawa materialnego, jak też procesowego. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa i w konsekwencji, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, skarga podlegała oddaleniu.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Orzeczeniem z dnia [....] r. [....] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31/, została wywłaszczona na rzecz Państwa nieruchomość położona w J. oznaczona jako pgr 1122/10 o powierzchni 5701 m2, na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Aktualnie pgr 1122/10 wchodzi w skład działki nr 1048/21, która powstała z podziału działki nr 1048/20 /w 2002 r./. Ta zaś ostatnio wymieniona działka, stanowiąc własność Skarbu Państwa, była w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, przy czym jej część obejmująca wywłaszczoną pgr 1122/10 została wykorzystana pod budowę strzelnicy wojskowej w sąsiedztwie koszarów. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym nr [....] z dnia 11 maja 2001 r. Ministerstwo Obrony Narodowej przekazało Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w K. nieruchomości oznaczone jako działki nr 1048/19 i 1048/20, po zlikwidowanej jednostce wojskowej, a następnie Starosta J. decyzją z dnia [....]r. [....] stwierdził wygaśnięcie z dniem 11 maja 2005 r. prawa trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Obrony Narodowej, ustanowionego na w/w nieruchomościach Skarbu Państwa /decyzja ta stała się ostateczna w dniu [....]r./. Aktem notarialnym z dnia [....]r. Rep.[....], sporządzonym przez notariusza E.G. z Kancelarii Notarialnej w J., Agencja Mienia Wojskowego sprzedała Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w J. nieruchomości szczegółowo opisane w § 1 tego aktu, tj. działki nr 1048/19 i 1048/20 /prawo własności nabywcy zostało ujawnione w Kw nr 79199 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w J. Wydział Ksiąg Wieczystych/. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożony przez spadkobierców poprzednich współwłaścicieli F.K. i M.K., pochodzi z daty 3 kwietnia 2003 r. /wpłynął do Starostwa w dniu 9.04.2003 r./.
W zaistniałej zatem sytuacji, a więc gdy niewątpliwe jest, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością, orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli nie jest możliwe. Należy wskazać, że w uchwałach z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93/OSAiSN 1994/10/7/ i z dnia 22 grudnia 1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracji państwowej może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Poglądy te prezentowane są konsekwentnie w orzecznictwie Sądu Administracyjnego, a podziela je też Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w której – wbrew twierdzeniom skargi - przepisy art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ - stanowiące o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – nie mogą mieć zastosowania. Negatywną bowiem przesłankę dla orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomościami stanowił sam fakt, iż w dacie złożenia wniosku przez spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości Skarb Państwa nie władał tą nieruchomością. W takiej zaś sytuacji okoliczność czy nieruchomość była zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy.
Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty J. i umarzając następnie postępowanie pierwszej instancji doprowadził do sytuacji "kiedy to postępowanie stało się jednoinstancyjne bez możliwości zaskarżenia nowej merytorycznej decyzji w zwykłym trybie zaskarżenia".
Otóż w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną do wydawania przez organ odwoławczy dwojakiego rodzaju decyzji: albo jest to decyzja tzw. reformatoryjna, polegająca na tym, że uchylona zostaje decyzja organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka on co do istoty sprawy, albo wydaje decyzję, na mocy której uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie pierwszej instancji. Treść decyzji Wojewody wskazuje na drugi rodzaj decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaś tej decyzji wynika, że za podstawę do umorzenia postępowania pierwszej instancji uznano fakt, iż Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością /prawo własności należy do osoby trzeciej/ i z tych względów postępowanie o jej zwrot jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu takie stanowisko zasługuje na akceptację.
W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że organ odwoławczy może wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. tylko wówczas gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. /a więc jego bezprzedmiotowość/. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy co do jej istoty. Taki sposób zakończenia postępowania odwoławczego dopuszczalny jest jednak tylko w przypadku, gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe, bo na przykład wydano decyzję bez podstawy prawnej, jeżeli wydano ją w sprawie, która nie podlega rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości /vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, W-wa 1997 r., str. 147/. Natomiast gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji /art. 138 § 2 k.p.a./. Systematyka art. 138 k.p.a. zawierającego katalog orzeczeń podejmowanych przez organ odwoławczy, wskazuje właśnie na konieczność respektowania tak pojmowanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./.
Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednoznacznie, że zakończenie postępowania odwoławczego – w warunkach rozpoznawanej sprawy – w sposób przewidziany art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. było prawidłowe, a tym samym prawa nie narusza. Słusznie bowiem organ odwoławczy uznał, analizując sprawę, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją. Słuszna jest też ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Starosta J. zawarł w swej decyzji dwa wzajemnie wykluczające się rozstrzygnięcia skoro stwierdził on, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bezzasadne, gdyż została ona wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /czyli orzekł o meritum sprawy/ i jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z tego powodu, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością.
Błędnie także zarzucono w skardze niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności czy sprzedaż przedmiotowej nieruchomości Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w J. nie miała na celu obejścia przepisów o pierwszeństwie nabycia nieruchomości przez byłych właścicieli /ich spadkobierców/. W postępowaniu tzw. zwrotowym zarzut taki nie może być skutecznie podnoszony, bowiem kwestia ta pozostaje poza zakresem rozstrzygnięć organu orzekającego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Także bezpodstawne jest stwierdzenie pełnomocnika skarżącego do protokołu z rozprawy przed Sądem, że umowa przeniesienia własności na rzecz PWSZ w J. jest umową nieważną z mocy prawa, bo jej celem było obejście prawa. Dokonywanie bowiem w tym zakresie ustaleń i ocen nie należy do właściwości organów administracji i skoro ta umowa, czyli umowa sprzedaży z dnia [....]r. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji była umową "ważną" /nie została wzruszona w sposób prawem przewidziany/, to nie może ten pogląd pełnomocnika skarżącego stanowić powodu do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.