II SA/RZ 490/18

II SA/Rz 490/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2018-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1686/20 - Wyrok NSA z 2023-05-18
II OSK 150/19 - Wyrok NSA z 2020-03-03
VII SA/Wa 150/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w R., dalej "Wspólnota", reprezentowanej przez zarządcę A sp. z o.o. z/s w [...], pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr 25 przy ul. [...] w R. W następstwie interwencji M.S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], dalej "PINB", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr 25 przy ul. [...] w R., zlokalizowanego na działkach nr 1493, 1495/1, 1495/2 w R. i w jego toku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej "P.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wskazanym wyżej obiekcie oraz nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych związanych ze zwiększeniem wysokości balustrad loggi.
Następnie, po dostarczeniu wymaganej dokumentacji przez zobowiązanego, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ ten nałożył na Wspólnotę obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu od wewnątrz loggii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości 110 cm przylegającej do istniejącej balustrady murowanej, zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez W.J., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 31 maja 2016 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku robót budowlanych przy remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr 25 przy ul. [...], objętych pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2012 r. wprowadzono zmiany zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Obejmowały one m. in. wykonanie remontu loggii, polegające na zwiększeniu wysokości balustrad (do minimum 110 cm od posadzki) poprzez przyklejenie na istniejącym murku z cegły ceramicznej styropianu twardego EPS-100 o grubości do 10 cm. Zastrzeżenia organu wzbudziło spełnienie warunków określonych w § 298 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "Rozporządzenie"). W toku postępowania przedłożona została przez inwestora ekspertyza, która potwierdziła nieprawidłowości polegające na niewłaściwym powiązaniu istniejącej ścianki murowanej z warstwą styropianu – brak jakichkolwiek elementów złącznych zespalających styropian ze ścianą. Organ powołał się na przedstawione przez autora ekspertyzy 2 sposoby usunięcia nieprawidłowości: pierwsza to zdemontowanie warstwy wierzchniej płytek ceramicznych i wykonanie kołkowania w rozstawie max. 0,20 m, z zastosowaniem kołków z wydłużoną strefą rozpierania, z przewierceniem elementu stalowego pierwotnej balustrady, druga natomiast - to wykonanie od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady mocowanej do budynku przez układ wsporników, przenoszącej siły poziome na element murowany poniżej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do pierwszej z metod wskazanej w ekspertyzie, tj. wykonania połączenia kołkowanego styropianu do ściany murowanej, PINB wskazał, że w ekspertyzie nie zawarto żadnych informacji na temat możliwości przenoszenia przez wskazane kołki obciążeń poziomych balustrad, czy też ich wytrzymałości na zginanie. W związku z tym organ zobowiązał do wykonania alternatywnych zaleceń – tj. wykonania od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady. Wskazał też, że roboty należy wykonać zgodnie z ekspertyzą techniczną określającą jakość wykonanych robót związanych z podwyższeniem murków loggii w budynku [...] 25.
M.S. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na jej wniosek z dnia 23 lipca 2015 r. a określony sposób wykonania prac dotyczących lokali 1, 24 oraz 50 jest nieprawidłowy i niebezpieczny dla użytkowników lokali.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], WINB umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołująca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 600/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję PWINB wskazując, że Organ I instancji nakazał dokonanie określonych robót budowlanych w konkretnie oznaczonych lokalach nr: 1, 24 i 50, a dokładnie w loggiach przynależnych do tych lokali, które według oświadczenia odwołującej, na czas remontu zostały włączone do części wspólnej. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że skarżąca będąc właścicielem lokalu nr 24 i przynależnej do niego loggi (co jest bezsporne w świetle wypisu z ewidencji gruntów), "wyzbyła" się własności do tej części lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że jako właściciel lokalu, którego dotyczy decyzja organu I instancji, odwołująca ma nie tylko interes faktyczny do występowania obok reprezentującej interesy pozostałych właścicieli mieszkań wspólnoty mieszkaniowej, ale również własny interes prawny, w oparciu o przepisy prawa cywilnego i wynikającą z nich ochronę własności wyodrębnionego lokalu. W sytuacji bowiem, gdy nakazane roboty budowlane dotyczą konkretnie wskazanego mieszkania członka wspólnoty, któremu przysługuje prawo własności tego lokalu, istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, nie budzi wątpliwości. Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że skarżąca domaga się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w sytuacji, gdy ochrony w tym zakresie nie zapewnia właściwy organ wspólnoty. Zatem w sytuacji, gdy interesy właściciela mieszkania i wspólnoty mogą być przeciwstawne, rzeczą organu jest rozpoznanie wniesionego odwołania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, ze realizując wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie, w dniu 7 kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] 25, w celu ustalenia aktualnego stanu obiektu. W wyniku oględzin ustalono, że w mieszkaniach nr 1, 24 i 50 wykonana została dodatkowa balustrada z elementów stalowych, przymocowana do istniejącej balustrady murowanej, zgodnie z decyzją Organu I Instancji z dnia [...] lutego 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b., organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z jego decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, fakt wykonania robót budowlanych zgodnie z zaskarżonym odwołaniem rozstrzygnięciem organu I instancji oraz zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oznacza, że w opisywanej sprawie brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, a zatem postępowanie winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
W następstwie rozpatrzenia skargi M.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 737/17 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] kwietnia 2017 r. uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne są ustalenia stanu faktycznego, jakich dokonały organy nadzoru budowlanego – a mianowicie fakt wykonania przez Wspólnotę remontu loggii w mieszkaniach bloku przy ul. [...] 25, polegającego na zwiększeniu wysokości balustrad (do minimum 110 cm od posadzki) poprzez przyklejenie na istniejącym murku z cegły ceramicznej styropianu twardego EPS-100. Roboty te nie były uwzględnione w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, co skutkowało zastosowaniem trybu naprawczego z art. 50 i 51 P.b. i najpierw – wydaniem postanowienia m. in. nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót. W mieszkaniach o nr 1, 24 i 50 użyto warstwy styropianu o grubości powyżej 10 cm, dlatego też w ocenie autora ekspertyzy w tych lokalach niezbędne było wzmocnienie balustrady. Zdaniem organu I instancji wykonane podniesienie balustrad przy loggiach zostało wykonane niezgodnie z przepisami, co skutkowało zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który to przepis przewiduje nałożenie obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Przedmiotem kontrowersji jest wybór i określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej opartej na powołanym wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 metody wykonania prac naprawczych. Skarżąca zarzuca, że ekspertyza jest wadliwa i niejasna, a niezależnie od tego organ zmodyfikował sposób wykonania wskazanych w niej czynności. Biegły zawarł bowiem w ekspertyzie rozwiązanie alternatywne – "zaprojektowanie od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady wkomponowanej w ścianę styropianową, mocowaną do budynku poprzez układ wsporników", podczas gdy w decyzji pierwszoinstancyjnej organ nakazał wykonanie "od wewnątrz logii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości 110 cm, przylegającej do istniejącej balustrady murowanej". W ocenie skarżącej użycie wyrażenia "wkomponować" sugeruje włączenie, wcielenie w pewną całość, podczas gdy "przyleganie" – to przywieranie, graniczenie, stykanie się z sobą. Podkreśla również, że rzeczą organów na tym etapie postępowania była ocena przedstawionej ekspertyzy i wybór środka, który umożliwi doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, tymczasem organ II instancji skoncentrował się na kwestii wykonania prac i umorzył postępowanie.
W objętym kontrolą Sądu postępowaniu nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Sam fakt wykonania decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. czyli wykonanie nałożonego przez ten organ obowiązku, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Przyjęcie stanowiska takiego jak PWINB w zaskarżonej decyzji prowadziłoby w istocie do braku możliwości skontrolowania prawidłowości postępowania organu I instancji, którego istotą są działania naprawcze, zmierzające do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Powinnością organu w postępowaniu odwoławczym było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, czyli w pierwszej kolejności ocena przedstawionej ekspertyzy, następnie ustalenie jakie obowiązki powinny zostać nałożone na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wreszcie weryfikacja tych ustaleń z treścią decyzji pierwszoinstancyjnej i rozpatrzenie zarzutów odwołania. Organ odwoławczy powinien też mieć na uwadze, że przy nakładaniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych związanych z balustradą przy loggii należy uwzględnić treść przepisu § 298 Rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach nie powinny mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych powinny zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. Szklane elementy balustrad powinny być wykonane ze szkła o podwyższonej wytrzymałości na uderzenia, tłukącego się na drobne, nieostre odłamki. Wysokość balustrad określona została w § 298 ust. 2 rozporządzenia i wynosi odpowiednio w budynkach wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego 1,1 m mierzona do wierzchu poręczy.
Oczywistym jest natomiast, że w postępowaniu odwoławczym dotyczącym nałożenia obowiązku wykonania określonych robót nie może być oceniana prawidłowość już wykonanych robót, bo dotyczy to kolejnego etapu postępowania. Z tego powodu Sąd nie mógł uwzględnić tych zarzutów skargi, które odnosiły się bezpośrednio do już wykonanych prac i wskazywały na ich wadliwość. Tym niemniej kwestia ta, zwłaszcza podnoszone w skardze uwagi dotyczące ostro zakończonych elementów balustrady i związanego z tym niebezpieczeństwa, wymaga szczególnej refleksji organu odwoławczego przy weryfikacji nałożonego obowiązku przez organ I instancji.
Opisaną na wstępie decyzją WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 4 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] 25 w R. ul. [...], wykonać w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 1493 obr. [...] w R. przy ul. [...] 25, w mieszkaniach nr 1, nr 24, nr 50 przy murowanych częściach balustrad loggii, których wysokość podwyższono poprzez nałożenie od góry warstw styropianu - roboty budowlane polegające na wykonaniu od wewnątrz loggii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości słupków 59cm przymocowanej do istniejącej balustrady murowanej (rys. KI) - zgodnie z ekspertyzą techniczną, sporządzoną przez W.J., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- inżynieryjnej Nr [...], wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 maja 2018r.
Dokonując oceny przedstawionej ekspertyzy Organ odwoławczy wyjaśnił, że opracowana została przez W.J., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej Nr [...], wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]. Autor ekspertyzy potwierdził nieprawidłowości w podniesieniu wysokości balustrad za pomocą styropianu. Stwierdził, że niewłaściwie powiązano istniejącą ściankę murowaną z warstwą styropianu, brak jest jakichkolwiek elementów złącznych, zespalających warstwę styropianu o grubości do 20cm ze ścianą murowaną. Ponadto stwierdził, że "ze względu na specyfikę połączenia, własności mechaniczne kleju użytego do realizacji podniesienia oraz osiatkowania całej balustrady (wyprawa) ustalono jako bezpieczną wartość graniczną podniesienia (tzn. nie wymagającą prac naprawczych) wartość 10 cm, powyżej której zalecane są prace naprawcze. Prace naprawcze dotyczą mieszkań Nr 1, 24, 50". W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zasadnym było przeprowadzenie postępowania naprawczego w zakresie wyznaczonym przepisami art. 50 i 51 P.b.
W ekspertyzie technicznej przedstawione zostały dwa sposoby usunięcia nieprawidłowości. Pierwsze rozwiązanie - podstawowe, to powiązanie podniesionej ściany z częścią murowaną poprzez dodatkowe łączniki. Polega ono na zdemontowaniu warstwy wierzchniej płytek ceramicznych, wykonanie kołkowania – 1 rząd kołków w rozstawie max. 0,20 m z zastosowaniem kołków z wydłużoną strefą rozpierania, z trzpieniem metalowym ocynkowanym zakończonym główką plastikową o długości 300 mm i średnicy 10 mm, o minimalnej nośności charakterystycznej łączników 0,35 kN i minimalnej głębokości zakotwienia 50 mm, w lokalizacji wskazanej na rysunku, z przewierceniem elementu stalowego pierwotnej balustrady. Natomiast drugie rozwiązanie - alternatywne, to wykonanie od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady mocowanej do budynku, poprzez układ wsporników, przenoszącej siły poziome na element murowany poniżej.
Oceniając przedstawioną ekspertyzę Organ odwoławczy stwierdził, że jej autor w pierwszym sposobie wykonania prac naprawczych nie sprecyzował przeznaczenia kołków, które miałyby być zastosowane do wykonania połączenia styropianu ze ścianą murowaną (połączenie od góry ściany). Z opisu wynika, że zastosowane miałyby być łączniki, które przeznaczone są do mocowania termoizolacji z płyt styropianowych lub płyt z wełny mineralnej. Jak prawidłowo wskazał organ I instancji, łączniki takie winny być stosowane tylko do przenoszenia obciążeń od ssania wiatru, a ich parametrem charakterystycznym jest nośność na wyrywanie. W ekspertyzie nie zawarto żadnych informacji na temat możliwości przenoszenia przez wskazane kołki obciążeń poziomych balustrad, czy też ich wytrzymałości na zginanie. Zatem pierwszy sposób wykonania prac naprawczych wskazany w ekspertyzie nie doprowadzi wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, należy zastosować alternatywne zalecenia wskazane w ekspertyzie, polegające na wykonaniu od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady "wkomponowanej w ścianę styropianową, mocowaną do budynku poprzez układ wsporników. Element przenosi siły poziome na element murowany poniżej". Autor ekspertyzy użył pojęcia "wkomponować", pojęcie takie w przypadku robót budowlanych nie występuje. Z części graficznej przedłożonej ekspertyzy (rys. KI) wynika, że dodatkowa konstrukcja stalowa winna zostać przymocowana do wewnętrznych ścian balustrad murowanych loggii za pomocą układu wsporników.
Powyższe rozwiązanie alternatywne spełnia wszystkie wymagania określone w § 298 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym "balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach nie powinny mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych powinny zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. Szklane elementy balustrad powinny być wykonane ze szkła o podwyższonej wytrzymałości na uderzenia, tłukącego się na drobne, nieostre odłamki". Zgodnie z pkt. 3.6 normy PN-82/B-02003 "Obciążenia budowli - Obciążenia zmienne technologiczne - Podstawowe obciążenia technologiczne i montażowe", obciążenie poziome skupione lub liniowe rozłożone na jednostkę długości np. poręczy balkonów, galerii, klatek schodowych, tarasów oraz parapetów w ścianach osłonowych należy przyjmować jako równe 10 kN/m — w budynkach mieszkalnych, przedszkolach, żłobkach, domach wypoczynkowych, sanatoriach, szpitalach i innych zakładach leczniczych oraz w innych budynkach i pomieszczeniach, jeżeli nie ma specjalnych wymagań". Sposób wykonania wzmocnienia balustrady przedstawiony w alternatywnym rozwiązaniu nie przewiduje ostro zakończonych elementów dodatkowej konstrukcji stalowej. Ekspertyza zawiera obliczenia (przy obciążeniu od balustrady poziomym 1,0 kN/m), potwierdzające przeniesienie sił poziomych na element balustrady murowany poniżej. Całkowita wysokość wzmocnionej balustrady tj. 110 cm spełnia wymagania § 298 ust. 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym minimalna wysokość balustrady, mierzona do wierzchu poręczy, w budynkach wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego powinna wynosić 1, 00 m. Wysokość i pełne wypełnienie płaszczyzn pionowych balustrad wzmocnionych dodatkową konstrukcją stalową, zapewni bezpieczeństwo dla ludzi i mienia.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Zatem w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, inwestor winien wykonać w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 1493 obr. [...] w R. przy ul. [...] 25, w mieszkaniach nr 1, nr 24, nr 50 przy murowanych częściach balustrad loggii, których wysokość podwyższono poprzez nałożenie od góry warstw styropianu - roboty budowlane polegające na wykonaniu od wewnątrz loggii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości słupków 59cm przymocowanej do istniejącej balustrady murowanej, zgodnie z ekspertyzą techniczną, sporządzoną przez W. J., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej Nr [...], wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...].
Nałożony przez Organ I instancji sposób wykonania robót określony w sentencji zaskarżonej decyzji jest inny niż wskazany w ekspertyzie technicznej. Organ I instancji nakazał wykonanie dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości przylegającej do istniejącej balustrady murowanej, w sytuacji gdy z części graficznej ekspertyzy (rys. KI) wynika, że wysokość słupków dodatkowej konstrukcji stalowej winna wynosić 59cm. W tych okolicznościach sprawy zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Z uwagi na upływ terminu wyznaczonego w decyzji Organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. na wykonanie obowiązku należało wyznaczyć nowy termin, do dnia 31 maja 2018r.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że sposób wykonania podniesienia balustrady wskazany przez skarżącą tj. materiałem ceramicznym, nie jest możliwy. Budynek mieszkalny wielorodzinny wykonany został w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym, a wszystkie rozwiązania konstrukcyjne były poprzedzone odpowiednimi obliczeniami. Dopuszczalny ciężar, jaki może przenieść balustrada murowana określany został na etapie projektowania. Zwiększenie układu obciążeń mogłoby spowodować przeciążenie płyty stropowej loggii, co z kolei mogłoby mieć nieodwracalny wpływ na konstrukcję. W świetle przedstawionych faktów nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym uznania podniesionych zarzutów za uzasadnione. Istotą postępowania odwoławczego jest nie tylko ocena zaskarżonej decyzji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Zgromadzony materiał dowodowy konieczny do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest wystarczający. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę wyłącznie w zakresie objętym decyzją organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.S. reprezentowana przez pełnomocnika adw. J.B. zaskarżyła w całości decyzję WINB opisaną na wstępie zarzucając jej:
I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., przez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, i w efekcie tego wydanie decyzji, nakazującej wykonanie prac naprawczych według wariantu alternatywnego ekspertyzy, których efekt pogarsza warunki użytkowe loggii, stwarza zagrożenie dla osób na niej przebywających oraz szpeci wygląd mieszkania skarżącej, podczas gdy wolne od tych wad jest zaproponowane przez skarżącą podniesienie murku loggii do wymaganej wysokości 110 cm z użyciem materiału ceramicznego, co bez żadnego sprawdzenia zostało odrzucone przez organ z powołaniem się na możliwe wskutek tego przeciążenie płyty, podczas gdy takie rozwiązanie przewiduje pominięte przez organ opracowanie techniczne z 2014 r. pod nazwą "Rysunek wzmocnienia uszkodzonego czoła balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w R. przy ul. [...] 25", autorstwa rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno - budowlanej mgr inż. A.S., stworzone na potrzeby robót budowlanych wzmacniających płyty balkonowe loggii, prowadzonych między inny w lokalu należącym do skarżącej,
2) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim zaniechanie wezwania autora ekspertyzy Pana inż. W.J. do jej uzupełnienia i wyjaśnienia, aby usunąć zarówno wątpliwości techniczne organu odnoszące się do wariantu podstawowego ekspertyzy oraz wątpliwości inteipretacyjne - odnoszące się do jej wariantu alternatywnego, ponieważ tylko po odebraniu tych wyjaśnień organ mógł rzetelnie dokonać wyboru sposobu wykonania nakazanych prac naprawczych, ewentualnie wezwać do przedstawienia innych metod,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nałożenie na stronę niejednoznacznego obowiązku, wskutek wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia i przyjętej za jego podstawę ekspertyzy budowlanej, przez co adresat decyzji jednocześnie zobowiązany jest do "przymocowania" stalowej konstrukcji do murku loggii, jak i jej "wkomponowania" w mur, a więc do dokonania czynności wykluczających się, co w efekcie prowadzi do trwałej niewykonalności decyzji, a więc jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec braku możliwości określenia sposobu działania w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Mając powyższe na uwadze zażądała uchylenia w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa, wykonywanego przez adwokata w wysokości prawem przewidzianej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, je
żeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Te inne przepisy to m.in. ustawa.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja WINB uchylająca decyzję organu I instancji i nakazująca Wspólnocie wykonanie - w wymienionych w decyzji mieszkaniach przy murowanych częściach balustrad loggi, których wysokość podwyższono przez nałożenie od góry warstwy styropianu - robót budowanych polegających na wykonaniu od wewnątrz loggii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości słupków 59 cm, przymocowanej do istniejącej balustrady murowanej – zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez W.J. (rysunek K1) w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 maja 2018 r.
Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wyjaśnił, że decyzja ta nałożyła na Wspólnotę obowiązek, którego treść odbiegała od przewidzianego w ekspertyzie. Organ I instancji nakazał bowiem wykonanie dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości 110 cm przylegającej do istniejącej balustrady murowanej, w sytuacji gdy z części graficznej ekspertyzy (rys. K1) wynika, że wysokość słupków dodatkowej konstrukcji stalowej winna wynosić 59 cm.
Wynik kontroli decyzji organu odwoławczego nie obliguje Sądu do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Z akt sprawy wynika, że w toku robót budowlanych przy remoncie i dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku nr 25 przy ul. [...], objętych pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2012 r. wprowadzono zmiany zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Obejmowały one m. in. wykonanie remontu loggii, polegające na zwiększeniu wysokości balustrad (do minimum 110 cm od posadzki) poprzez przyklejenie na istniejącym murku z cegły ceramicznej styropianu twardego EPS-100 o grubości do 10 cm. Zastrzeżenia organu wzbudziło to czy spełnione zostały warunki określone w § 298 ust. 1 Rozporządzenia. Poza sporem pozostaje, że podniesienie w ramach remontu i docieplenia budynku wykonywanego przez wspólnotę wysokości balustrady skutkowało naruszeniem § 298 ust. 1 Rozporządzenia stanowiącego iż "balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach nie powinny mieć ostro zakończonych elementów, a ich konstrukcja powinna zapewniać przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych powinny zapewniać skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. Szklane elementy balustrad powinny być wykonane ze szkła o podwyższonej wytrzymałości na uderzenia, tłukącego się na drobne, nieostre odłamki."
W toku postępowania w wykonaniu postanowienia Organu prowadzącego postępowanie przedłożona została przez inwestora ekspertyza, która potwierdziła nieprawidłowości polegające na powiązaniu istniejącej ścianki murowanej z warstwą styropianu bez użycia jakichkolwiek elementów złącznych zespalających styropian ze ścianą. Treść powyższej ekspertyzy obligowała organ do nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyza ta stanowi dowód, na którym Organy orzekające w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcie, zarówno w zakresie oceny zakresu stwierdzonych nieprawidłowości, jak w kwestii sposobu ich usunięcia uwzględniającego fakt, że proces ten musi skutkować doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ powołał się na przedstawione przez autora ekspertyzy 2 sposoby usunięcia nieprawidłowości: pierwszy polegał na zdemontowaniu warstwy wierzchniej płytek ceramicznych i wykonaniu kołkowania w rozstawie max. 0,20 m, z zastosowaniem kołków z wydłużoną strefą rozpierania, z przewierceniem elementu stalowego pierwotnej balustrady, drugi natomiast - to wykonanie od strony wewnętrznej dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady "wkomponowanej" w ścianę styropianową, mocowaną do budynku poprzez układ wsporników, która przenosi siły poziome na element murowany poniżej. Sąd w całości podziela ocenę zawartych w ekspertyzie technicznej metod usunięcia nieprawidłowości dokonaną przez organy obu instancji. Zastosowanie pierwszej z nich wykonania połączenia kołkowanego styropianu do ściany murowanej nie odnosi się do wskazanego w § 298 Rozporządzenia naruszenia - nie zawiera żadnych informacji na temat możliwości przenoszenia przez wskazane kołki obciążeń poziomych balustrad, czy też ich wytrzymałości na zginanie. Zatem zasadne stało się wybranie drugiego z zaproponowanych przez organy wariantów. Odnosząc się do pojęcia wkomponowania, do którego odniósł się także organ odwoławczy Sąd stwierdza, ze nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony przez skarżącą wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nałożenie na stronę niejednoznacznego obowiązku. Ta sprzeczność w ocenie skarżącej ma polegać na tym, że adresat decyzji jednocześnie zobowiązany jest do "przymocowania" stalowej konstrukcji do murku loggii, jak i jej "wkomponowania" w mur, co prowadzi do trwałej niewykonalności decyzji, a w efekcie jej nieważności. Wyjaśnić należy skarżącej, że Organy rozstrzygające sprawę opierając się na dowodzie z opinii biegłego, a taki charakter posiada wspomniana wyżej ekspertyza, ma nie tyle prawo co obowiązek do dokonania jej oceny. Taki proces miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy mając na uwadze rysunek K 1 będący załącznikiem przedstawionej ekspertyzy oraz przede wszystkim jej treść dokonał prawidłowego sprecyzowania nałożonego na skarżącą obowiązku, zarówno w zakresie wyjaśnienia nieprecyzyjnego określenia "wkomponowania", jak i określenia prawidłowej wysokości konstrukcji. W ocenie Sądu powyższe rozwiązanie alternatywne spełnia wszystkie wymagania określone w § 298 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z pkt. 3.6 normy PN-82/B-02003 "Obciążenia budowli - Obciążenia zmienne technologiczne - Podstawowe obciążenia technologiczne i montażowe", obciążenie poziome skupione lub liniowe rozłożone na jednostkę długości np. poręczy balkonów, galerii, klatek schodowych, tarasów oraz parapetów w ścianach osłonowych należy przyjmować jako równe 10 kN/m — w budynkach mieszkalnych, przedszkolach, żłobkach, domach wypoczynkowych, sanatoriach, szpitalach i innych zakładach leczniczych oraz w innych budynkach i pomieszczeniach, jeżeli nie ma specjalnych wymagań". Sposób wykonania wzmocnienia balustrady przedstawiony w alternatywnym rozwiązaniu nie przewiduje ostro zakończonych elementów dodatkowej konstrukcji stalowej. Ekspertyza zawiera obliczenia (przy obciążeniu od balustrady poziomym 1,0 kN/m), potwierdzające przeniesienie sił poziomych na element balustrady murowany poniżej. Całkowita wysokość wzmocnionej balustrady tj. 110 cm spełnia wymagania § 298 ust. 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym minimalna wysokość balustrady, mierzona do wierzchu poręczy, w budynkach wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego powinna wynosić 1, 00 m. Wysokość i pełne wypełnienie płaszczyzn pionowych balustrad wzmocnionych dodatkową konstrukcją stalową, zapewni bezpieczeństwo dla ludzi i mienia.
W celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, inwestor został zatem prawidłowo zobowiązany do wykonania w przedmiotowym budynku mieszkalnym we wskazanych mieszkaniach przy murowanych częściach balustrad loggii, których wysokość podwyższono poprzez nałożenie od góry warstw styropianu - roboty budowlane polegające na wykonaniu od wewnątrz loggii dodatkowej konstrukcji stalowej w postaci balustrady o wysokości słupków 59 cm przymocowanej do istniejącej balustrady murowanej, zgodnie z ekspertyzą techniczną, sporządzoną przez W.J., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej Nr [...], wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...].
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., bowiem materiał dowodowy został rozpatrzony rzetelnie a przyjęcie wariantu alternatywnego w ocenie Sądu nie pogarsza warunków użytkowych loggii i nie stwarza zagrożenia dla osób na niej przebywających. Organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, iż sposób wykonania podniesienia balustrady przez nią wskazany tj. materiałem ceramicznym, nie jest możliwy, ze względu na możliwość przeciążenia płyty stropowej loggii, co z kolei mogłoby mieć nieodwracalny wpływ na konstrukcję. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak było również podstaw do wzywania autora ekspertyzy do jej uzupełnienia i wyjaśnienia, bowiem w ocenie Sądu brak było technicznych i interpretacyjnych wątpliwości, a ekspertyza w przedłożonym kształcie pozwalała organowi na wybór jednego z zaproponowanych tam rozwiązań.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.