II SA/RZ 484/06

II SA/Rz 484/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15, art. 17, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "I. 3"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej Wojewody kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 484/06
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł w dn.[...].04.2006r. w trybie art.93 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg) skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dn.[...].02.2006r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "I. 3", zaskarżając § 3 przedmiotowej uchwały i wnosząc "o stwierdzenie jego nieważności". Zdaniem wojewody w/w uchwała w § 3 dopuściła lokalizację zabudowań mieszkalnych w odległości do 50 m od granic cmentarza, bowiem w § 3 ust.6 tej uchwały po wyrazach "nie dopuszcza się lokalizowania" brak jest słów "zabudowań mieszkalnych". Brak tego "zapisu" powodować ma niezgodność planu z przepisami zawartymi w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz.315, zwane dalej "Rozp. z 1959"). Zdaniem skarżącego uchwała winna posiadać regulację polegającą na wykluczeniu lokalizacji budynków mieszkalnych w odległości do 50 m od granic cmentarzy. Stanowisko to ma znajdować wsparcie w opinii wyrażonej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...].03.2006r. Nr [...], które dołączono do skargi. Brak wykluczenia zabudowy mieszkaniowej w tym terenie powoduje naruszenie ustalonych zasad zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonych na rysunku planu symbolem MNU położonych w strefie 50-metrowej ochrony sanitarnej wokół cmentarza oznaczonego w planie jako ZC1. W skardze wskazano ponadto, że § 7 Rozp. z 1959 nie będzie miał zastosowania, ponieważ przepisów powyższego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, ale tylko w sytuacji, gdy wyznaczenie stref ochronnych uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwił się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Powołując się na konstytucyjną zasadę praworządności oraz upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego skarżący wywodził zasadność stwierdzenia nieważności § 3 cyt. na wstępie uchwały Rady Miejskiej w I.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż jej zdaniem przepisy Rozp. z 1959 mają zastosowanie do lokalizacji cmentarzy, w szczególności odnosi się to do odległości wskazanych w § 3 ust.1 cyt. aktu normatywnego. Zdaniem rady przepisu tego nie można zastosować w przypadku, gdy cmentarz już istnieje, nie nadaje się do rozbudowy i stanowi teren zamknięty. Sam cmentarz powstać miał w końcu XIX w., a w odległości mniejszej niż 50m zostały wybudowane następnie budynki mieszkalne. Pochówki odbywają się jedynie w dotychczas istniejących grobowcach. Przywołano także treść § 7 Rozp. z 1959, a także podniesiono, że wydano je na podstawie delegacji zawartej w art.31.01.1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 23 z 2000r., poz.295 ze zm., zwana dalej "Ucmen").
Pismami z 22.05.2006r. oraz z 23.06.2006r. WSA w Rzeszowie wezwał pełnomocnika Rady Miejskiej – radcę prawnego E. C. o przesłanie całości akt sprawy związanych z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.
Z przekazanych Sądowi akt wynika, że Rada Miejska uchwałą Nr [...].09.2004r. przystąpiła do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w miejscowości I. – Gmina. W § 2 pkt 2 tej uchwały postanowiono, że przedmiotem "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "I 3" będzie obszar położony w centrum miejscowości I zawarty pomiędzy drogą powiatową nr 1976R relacji R.- I od strony północnej, ciekiem wodnym od strony wschodniej i granicą opracowania obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego I. I z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, oznaczony na załączniku graficznym Nr 2 do niniejszej uchwały linią koloru czerwonego". W wyniku kolejno prowadzonych prac planistycznych podejmowano szereg czynności faktycznych, prawnych, w toku których uzyskiwano stosowne uzgodnienia i opinie. Wynika z nich m.in., że pismem z 23.09.2005r. (k.71) Burmistrz Gminy przekazał do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska "skorygowane wg zaleceń uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. 2, I. 3, I. 4" oraz uzupełnioną prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń w/w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym podano, że sprawa dotyczy ponownego uzgodnienia tych planów. W aktach przy powyższym piśmie zalega tekst projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) "I. 3", z którego wynika, że w terenach oznaczonych na rysunku planu jako MNMWU przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz usługową, a konkretnie oznaczonym symbolem U2, w oznaczonej na rysunku planu 50,0 m strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, nie dopuszcza się lokalizowania obiektów mieszkalnych, obiektów służących produkcji, przechowywaniu i sprzedaży artykułów żywnościowych, obiektów gastronomicznych, studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody (por. § 5 ust.4 pkt 2 cyt. projektu, przy czym w dokumencie powyższym § 5 posiada dwie jednostki redakcyjne oznaczone jako ust.4, a strony nie są ponumerowane). Przy piśmie z dn.7.10.2005r. Burmistrza Gminy zalegającym w aktach jako k.80 skierowanym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, znajduje się rysunek MPZP "I. 3", na którym zaznaczono w legendzie symbole granic strefy ochrony sanitarnej od cmentarza – 50 m oraz drugiej strefy – 150 m. W strefie ochrony sanitarnej 50 m wokół cmentarzy oznaczonych jako ZC tereny oznaczono symbolem U 2. Dołączony przy tym piśmie projekt uchwały w sprawie MPZP "I. 3" zawiera opisane powyżej ograniczenia w zabudowie w konturze U 2, w szczególności polegające na zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych, a ustalenia te znajdują się w treści § 6 ust.4 pkt 2 tego projektu.
Z akt sprawy wynika, że ustalenia projektu MPZP "I 3" były przedmiotem publicznej debaty w dn.30.09.2005r. jako skutku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w trakcie którego złożono m.in. wniosek o zmianę oznaczenia terenu oznaczonego symbolem U 2 na oznaczenie MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej przy istniejącym starym cmentarzu komunalnym w I. Wniosek taki zgłosił S. K.. Zabierający głos w trakcie tej dyskusji autor projektu planu – R. B. wyjaśnił m.in., że wielokrotnie problem zmiany przeznaczenia terenu wokół cmentarza był z wnioskodawcą omawiany, a obowiązujące przepisy w tej kwestii są jednoznaczne, zabraniając lokalizowania w strefie 50 m od cmentarza m.in. budynków mieszkalnych. Z treści protokołu wynika m.in. także i to, że sprawa zmiany przeznaczenia terenu wokół cmentarzy była analizowana pod względem ewentualnego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz utratą uprawnień urbanistycznych przez projektanta naruszającego obowiązujące przepisy. Burmistrz rozstrzygając uwagę zgłoszoną przez S. K. postanowił włączyć działki położone w strefie nieczynnego starego cmentarza komunalnego (dz. nr ew. 2175) oznaczonego na rysunku planu symbolem ZC w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (k.87). Akta zawierają postanowienie Wojewody z [...].10.2005r. Nr [...] uzgadniające projekt MPZP "I 3", z treści tego postanowienia wynika, że rozpoznawano wniosek Burmistrza Gminy wyrażony w piśmie z 18.08.2005r., a następnie uzupełniony pismem z 23.09.2005r. (k.89). Postanowieniem z [...].11.2005r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu MPZP "I" (k.91). Burmistrz Gminy wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu powyższego planu, dokonując jego uzupełnienia (k.93), projekt został uzgodniony postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].11.2005r. (k.94). Projekt MPZP "I. 3" został uzgodniony z zastrzeżeniami przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z [...].09.2005r. (k.75). Pismem z 14.11.2005r. Burmistrz Gminy wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o ponowne uzgodnienie projektu MPZP "I. 3", dołączając nową treść planu oraz jego rysunek. Na tym etapie projekt planu w części tekstowej zawiera nowe kontury ZC 1 i ZC 2, jako tereny cmentarzy, ponadto wokół terenu ZC 1 nie ma strefy ochrony sanitarnej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...].11.2005r. Nr [...] uzgodnił projekt MPZP "I. 3" z zastrzeżeniami : "Sprostować błąd pisarski, który wystąpił w części opisowej projektu uchwały w par.9, pkt 1 związany z omyłkowym zapisem zastosowanej symboliki przyjętej dla istniejącego "starego" i "nowego" cmentarza tak, aby dalsze zapisy części opisowej dla tego terenu i część graficzna planu były jednoznaczne i współgrały z faktycznym stanem zagospodarowania terenu, 2. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, usługową i działalność gospodarczą przyjąć zasady związane z zapewnieniem dotrzymania standardów jakości środowiska na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska (...)". Na rysunku projektu planu znajduje się pieczęć organu ochrony sanitarnej. Na rysunku tym teren oznaczony jako teren cmentarza ZC 1 otoczony jest konturem MNU, brak jest terenu strefy sanitarnej, wyznaczono natomiast granicę terenu o odległości do 50 m i do 150 m od terenu tego cmentarza.
W dn.29.12.2005r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...], mocą której uchwalono MPZP "I. 3", w aktach zalega rysunek planu, obowiązujący w zakresie określonym oznaczeniami planu.
Akta zawierają następnie uchwałę Nr [...] z [...].02.2006r., mocą której Rada Miejska ponownie uchwaliła MPZP "I. 3". § 16 cyt. uchwały posiada następującą treść: "Uchyla się uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1005r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "I 3" w całości". Treść uchwały Nr [...] w aspekcie ustaleń planistycznych różni się od treści uchwały Nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby pomiędzy podjęciem obu tych uchwał następowały jakiekolwiek czynności związane z uzgadnianiem lub opiniowaniem projektu MPZP "I. 3" w jego nowej treści. Z doręczonych Sądowi akt, a w szczególności z odpisu protokołu z obrad sesji Rady Miejskiej z 13.02.2006r. wynika, że przyczyną podjęcia nowej uchwały odnośnie w/w planu zagospodarowania przestrzennego było "wniesienie przez Biuro Prawne Wojewody szeregu uwag formalnych, które porządkują sformułowania stylistyczne i numerację przepisów zawartych w treści uchwał". W protokole tym znajduje się sformułowanie, iż "poprawki nie zmieniają treści merytorycznej uchwały". Przedmiotem obrad rady był m.in. MPZP "I. 3". Radnym przekazano "poprawiony tekst uchwały dot. I. 3", a Burmistrz odczytał zmiany, jakie są ujęte w projekcie uchwały.
W trakcie rozprawy przed WSA w Rzeszowie pełnomocnik Wojewody podtrzymała treść skargi i wniosła jednocześnie o zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Okazała ponadto do wglądu uchwałę Rady Miejskiej z dn.[...].02.2006r., opatrzoną prezentatą wpływu do Urzędu Wojewódzkiego, z której wynika, że ta uchwała wpłynęła do siedziby organu nadzoru w dniu 16.02.2005r.. Pełnomocnik nie dysponowała natomiast stanowiskiem wojewody, które miało dotyczyć zastrzeżeń tego organu względem uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z [...].12.2006r..
Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej uchwały jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa).
W myśl art.91 ust.1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie art.90. Z kolei po upływie terminu wskazanego w art.90 ust.1 Usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art.93 ust.1 Usg). W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy w dacie wniesienia skargi przez wojewodę, tj. w dn.21.04.2006r. (prezentata wpływu skargi do Urzędu Gminy) upłynął już termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesienie skargi na uchwałę organu gminy, zanim upłynie termin do skorzystania z uprawnień nadzorczych przewidzianych dyspozycją art.91 ust.1 Usg oznaczałoby, iż skargę wniesiono przedwcześnie, a jako niedopuszczalną z innych przyczyn, należałoby ją na podstawie art.58 § 1 pkt 6 Ppsa odrzucić (por. podobne stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 9.12.1994r. I SA 1706/94, ONSA z.3/1995, poz.144). Z okazanej w czasie rozprawy przed sądem uchwały Rady Miejskiej z dn.[...].02.2006r. Nr [...] objętej skargą organu nadzoru wynika, że w dacie wnoszenia skargi przez Wojewodę na powyższą uchwałę istotnie upłynął już termin do ewentualnego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zatem organ ten uprawniony był do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak nie wyłącznie z przyczyn i nie w takim zakresie, o jaki wnosił w swej skardze Wojewoda. Abstrahując od następnych uwag wskazać należy, że akta sprawy przekazane Sądowi składają się z dokumentów, które w znacznej części nie są ze sobą trwale połączone, poszczególne dokumenty znajdują się w okładkach foliowych, a to umożliwia w dowolnym czasie ich usuwanie lub podstawianie.
Kwestię podejmowania czynności związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego normuje ustawa z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm., zwana dalej Upizp). Reguły sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego muszą być ściśle przestrzegane, albowiem z mocy art.28 ust.1 Upizp "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie zasad ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały istniała w obrocie prawnym uchwała z dn.[...].12.2005r. Nr [...] Rady Miejskiej, mocą której uchwalono MPZP " I. 3". Zarówno ta uchwała, jak i objęta skargą Wojewody uchwała z [...].02.2006r. Nr [...] mają za przedmiot uchwalenie MPZP "I. 3". Zaskarżona uchwała w § 16 uchyla uprzednią uchwałę w tym względzie (trzeba zauważyć, że z oczywistą omyłką pisarską w tekście zaskarżonej uchwały powołano rok wydania uchylanej uchwały – podano "1005" a powinno być "2005", co nie ma w sprawie większego znaczenia), zatem ponowne uchwalenie planu winno nastąpić z respektowaniem trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianego w Upizp. Z odpisu protokołu sesji z dn.13.02.2006r. wynika, że przedmiotem obrad w istocie nie było ponowne uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, ale wprowadzenie do tekstów tych planów, w tym także MPZP "I. 3" poprawek, które miały nie zmieniać treści merytorycznej uchwał, natomiast respektować zgłoszone uwagi przez organ nadzoru. Na marginesie podnieść trzeba, że zarówno skarżący, jak i Rada Miejska treści stanowiska Wojewody wobec uchwały Nr [...] z [...].12.2005r. nie doręczyły Sądowi. W tekście dokonano jednak przy okazji zmian merytorycznych, np. zmieniono jednorazową stawkę z tytułu zbycia nieruchomości objętych obszarem planu w razie wzrostu jej wartości, zaś nowo podjęta uchwała ma formę nie zmiany, a wręcz uchwalenia MPZP "I. 3" o nowej treści. Z mocy art.27 Upizp zmiana studium oraz planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tym bardziej uchwalenie na nowo planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zachowania kolejności działań organów gminy wskazanych w art.15 i nast. Upizp. W literaturze podkreśla się, że kolejność czynności ustalona przez ustawodawcę, co do zasady musi być przestrzegana w procesie sporządzania aktu planistycznego, zapewnia ona bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania, przeprowadzenie na właściwym etapie kontroli legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w zakresie uzyskiwanych uzgodnień i opinii ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", red. Z.Niewiadomski, C.H. Beck, Warszawa 2005, s.252). Wątpliwości może budzić fakt, że MPZP "I. 3" uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z [...].12.2005r. nie został ogłoszony i nie wszedł w życie. Zdaniem Sądu art.27 Upizp nakazujący zachować do zmiany planu tryb obowiązujący dla uchwalenia planu nie posługuje się jednak terminem "plan obowiązujący", ale wyłącznie terminem "plan", co znaczy, iż rygory związane z uchwalaniem i zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przewidziane w Upizp dotyczą także i takiego planu, który został uchwalony, ale jeszcze nie wszedł w życie. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.01.2006r. II OSK 423/2005 (niepubl.). Uchylając uprzednio uchwalony plan Rada Miejska winna podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany uchwalonego, choć jeszcze nieobowiązującego MPZP "I. 3". Naruszając ten tryb, organ jednostki samorządu terytorialnego dopuścił się naruszenia art.27 Upizp, co w konsekwencji musi być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o jakim mowa w art.28 ust.1 Upizp. To z kolei prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały z [...].02.2006r. Nr [...] w całości. Te okoliczności naruszenia trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego czyniłyby w zasadzie zbędnymi rozważania dotyczące kwestii respektowania przez ustalenia tak uchwalonego wadliwie planu na mocy zaskarżonej uchwały przepisów Rozp. z 1959.
Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z [...].02.2006r. Nr [...] powoduje, że należy rozważyć, czy Sąd orzekający w sprawie ze skargi Wojewody na w/w uchwałę, nie powinien objąć wyrokiem także uchwały Rady Miejskiej w z [...].12.2005r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia MPZP "I. 3", bowiem w konsekwencji stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi niejako "odżywa" poprzednia uchwała Rady Miejskiej Nr [...]. W myśl art.135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę, że uchwała z 29.12.2005r. jak i zaskarżona uchwała [...].02.2006r. za swój przedmiot mają uchwalenie MPZP "I. 3", uznać należy że wydane one zostały w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, albowiem istnieje między nimi tożsamość o charakterze materialnoprawnym. W doktrynie podkreśla się, że sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania normy art.135 Ppsa (por. J.P.Tarno: Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis-Nexis 2004, s.200). W ocenie Sądu niezbędnym do końcowego załatwienia skargi jest objęcie kontrolą także uchwały z [...].12.2005r. Nr [...].
Zdaniem Sądu podjęcie przez Radę Gminy uchwały z [...].12.2005r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia MPZP "I. 3" nastąpiło z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art.28 ust.1 Upizp, co uzasadnia stwierdzenie nieważności także i tej uchwały. Zgodnie z art.17 Upzip wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno podejmuje wskazane w tym przepisie czynności. Jedną z nich, wymienioną w pkt 12 i 13 cyt. artykułu jest rozpatrzenie uwag wniesionych w następstwie wyłożenia projektu planu oraz wprowadza zmiany do tego projektu wynikające z rozpatrzenia powyższych uwag, "a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia". Z akt sprawy wynika, że w projekcie planu przesłanym do uzgodnienia Wojewodzie przy piśmie z 23.09.2005r. treść projektu MPZP "I. 3" uwzględniała m.in. wokół terenów cmentarzy oznaczonych symbolem ZC strefy ochrony sanitarnej o szerokości 50 m i 150 m, nadto w odległości do 50 m od granic cmentarza wykluczano zabudowę mieszkaniową i wprowadzono ograniczenia związane z możliwością lokalizowania innych obiektów oraz określono nakazy związane z korzystaniem ze źródeł wody przewidzianych dla obiektów w strefie sanitarnej 150 m od granic cmentarzy. W załączniku graficznym mającym stanowić element projektu planu MPZP "I. 3" do prognozy oddziaływania na środowisko w tym czasie ujawniono obie strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarzy oznaczonych jako ZC, nadto wokół terenów tych cmentarzy przewidziano strefę usług oznaczoną konturem U 2. Z treści postanowienia Wojewody z [...].10.2005r. [...] uzgadniającego projekt MPZP "I. 3" wynika, że projekt o takiej treści był przedmiotem uzgodnienia. Innymi słowy projekt MPZP "I. 3", jaki uzgodnił wojewoda w swej treści przewidywał wokół obu cmentarzy uwidocznionych w planie strefy ochrony sanitarnej, w których m.in. w odległości do 50 m wykluczano zabudowę mieszkaniową. Z akt sprawy wynika natomiast, że w rezultacie wyłożenia projektu tego planu zgłoszono uwagi przez S. K. i samego Burmistrza (por. k.86 akt), w aspekcie włączenia do obszarów nadających się pod zabudowę mieszkaniową także działek znajdujących się w strefie 50 m od istniejącego cmentarza komunalnego. W efekcie tych uwag w aktach sprawy zamieszczono projekt o nowej treści, zaopatrzony także w nowy załącznik graficzny. W rezultacie tereny cmentarzy oznaczono nowymi symbolami ZC 1 i ZC 2, wokół terenów obu cmentarzy zlikwidowano strefy ochrony sanitarnej, zaś ograniczono się do zaznaczenia granice terenów znajdujących się w odległości od 0-50 m i od 0-150 m od cmentarzy. Wokół terenu cmentarza ZC 1 zlikwidowano kontur U 2, a obszar tego cmentarza, pomijając drogi, otoczono konturem MNU, w którym dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa, w tym także w granicach do 50 m od terenu cmentarza. W myśl art.18 ust.1 i 2 Upizp uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, a uwagi te należy wnieść na piśmie w terminie wymienionym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu. W aktach zalega wyłącznie pisemna uwaga wniesiona przez S. K., a dotycząca włączenia działki Nr 2330/6 w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MNU), natomiast brak jest takiej uwagi na piśmie, mającej pochodzić od Burmistrza. Oznacza to stan, w którym uwzględniona została uwaga burmistrza jako "kwestionującego ustalenia przyjęte w projekcie planu", która nie została zgłoszona w formie uregulowanej w art.18 ust.2 Upizp. Dodać trzeba, że z mocy art.19 ust.1 Upizp "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art.17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". W myśl ust.2 art.19 Upizp "Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą". Zmienionej treści planu nie towarzyszyło ponowienie uzgodnienia z Wojewodą w odniesieniu do wprowadzenia konturu MNU wokół cmentarza ZC 1 i zlikwidowanie strefy ochrony sanitarnej, czym niewątpliwie naruszono art.17 pkt 13 Upizp, a naruszenie to, zdaniem Sądu, ma charakter istotny. Zgodnie z cyt. uprzednio art.28 ust.1 Upizp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
Efektem tego naruszenia było dopuszczenie w ustaleniach MPZP "I 3" przyjętych uchwałą Nr [...] z [...].12.2005r. wokół terenu cmentarza ZC 1 zabudowy mieszkaniowej w konturze MNU także w odległości do 50 m od granic tego cmentarza. Zdaniem Sądu narusza to § 3 ust.1 Rozp. z 1959. Cyt. przepis stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powoływane Rozp. z 1959 zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.5 ust.3 Ucmen. Wśród warunków, jakie delegacja ustawowa zawiera do wydania rozporządzenia, które miało określać tereny uznane za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, wymieniono w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności od terenów mieszkalnych (art.5 ust.3 pkt 1 cyt. ustawy). Oznacza to, że zgodzić należy się generalnie z zarzutem skargi, że plan miejscowy nie może dopuszczać nowej zabudowy mieszkaniowej w odległości do 50 m od granic cmentarza. Na marginesie tych uwag stwierdzić należy, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].11.2005r. Nr [...] w części dotyczącej "sprostowania oczywistej omyłki w części opisowej projektu planu" nie jest zrozumiałe, nadto organ uzgadniający lub opiniujący projekt planu nie jest uprawniony do dokonywania w tym planie jakichkolwiek zmian, albowiem nie jest organem sporządzającym projekt planu.
Z tych przyczyn orzec należało, jak w sentencji wyroku, na podstawie art.147 § 1 Ppsa. Wstrzymanie wykonania obu uchwał znajduje uzasadnienie w treści art.152 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego, ograniczających się do kosztów zastępstwa procesowego, albowiem z mocy art.100 Usg postępowanie sądowe w tego typu sprawie wolne jest od opłat sądowych, orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.