II SA/Rz 472/24

II SA/Rz 472/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2010/24 - Wyrok NSA z 2024-12-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. c,  art. 190 , art. 200, art. 205 § 2, art. 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 80, art. 81, art. 81a,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 października 2020 r. nr OA.7722.7.6.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 lipca 2020 r. nr PINB.5160.1.2.2020; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej G. Spółka z o.o. z siedzibą w S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej G. Spółka z o.o. z siedzibą w S. kwoty 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Skarżąca lub Spółka) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) z 29 października 2020 r. nr OA.7722.7.6.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
W toku prowadzonej w dniu 3 października 2019 r. kontroli w zakresie utrzymania stacji paliw ciekłych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB bądź organ I instancji) ustalił, że usytuowana tam wiata, stanowiąca zadaszenie dystrybutorów na stacji paliw płynnych położonej na działkach nr [...],[...],[...] w Z., o stalowej konstrukcji, wymiarach 6,50 x 12,90 m i wysokości w świetle 4,80 - 5,50 m, położona w odległości 3,80 m od zachodniej ściany pawilonu usługowego posadowiona została bez dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę, czy pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw. Skarżąca – obecny właściciel obiektu nie ma wiedzy o dacie powstania przedmiotowego obiektu, z wyłączeniem dystrybutora LPG wraz z podziemnym zbiornikiem gazu i instalacją, na budowę którego wydane było pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie. Spółka jest kolejnym właścicielem stacji paliw, poprzedni właściciele nie przekazali Spółce dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę.
Dokonując ustaleń w przedmiocie daty powstania obiektu organ I instancji wskazał, że ani operat z inwentaryzacji stacji benzynowej dokonanej 1 maja 1995 r. przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii (zwany dalej Zasobem) w dniu 23 maja 1995 r. ani operat z inwentaryzacji przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej sporządzonej 3 sierpnia 1996 r. przyjęty do Zasobu w dniu 13 sierpnia 1996 r. nie obejmują wiaty. Wiata widnieje z kolei na projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym na mapie z 19 lipca 2002 r., załączonym do projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty K. z 2 października 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji do napełniania pojazdów samochodowych gazem płynnym propan-butan, wraz z przewodem podziemnym gazu płynnego.
Po zestawieniu powyższych dat, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. i stosownie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej P.b.), jako obiekt budowlany o powierzchni zabudowy wynoszącej 83,50 m2, (tj. powyżej 35 m2) wymagała pozwolenia na budowę. Spółka nie posiada takiej decyzji, a z informacji uzyskanych od Wójta Gminy C. i Starosty K. wynika, że organy te nie wydawały pozwoleń na budowę tego obiektu.
Organ I instancji stwierdził, że w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.
Przepis art. 49 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Warunkiem zastosowania art. 49 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. jest wykonanie samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995 r. a przed 11 lipca 1998 r. Z ustaleń organu powiatowego wynika, iż przedmiotowa wiata wzniesiona została pomiędzy 3 sierpnia 1996 r. a 19 lipca 2002 r., przy czym organ I instancji kilkakrotnie wzywał właścicieli przedmiotowego obiektu do przedłożenia dokumentów związanych z budową przedmiotowej wiaty, względnie dokumentów potwierdzających dokładną datę budowy, niemniej jednak Spółka nie udokumentowała daty jej budowy.
Z uwagi na fakt, że teren obejmujący działki nr [...],[...] i [...] w Z. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji umożliwił Spółce uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy C.
W związku z powyższym PINB postanowieniem z 28 lipca 2020 r. nr PINB.5160.1.2.2020 wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty, na działkach nr [...],[...] i [...] w Z. oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia w PINB, w terminie do 30 grudnia 2020 r.:
1) decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, sprawdzonego w części architektoniczno-budowlanej pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,
3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W zażaleniu na to postanowienie PINB, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej K.p.a.) poprzez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącej.
Podkreśliła, że skoro organ I instancji ustalił, że do budowy wiaty doszło w okresie po 3 sierpnia 1996 r. a przed 19 lipca 2002 r. a jednocześnie stwierdził, że podstawą do zastosowania wobec spółki art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., a zatem przepisów łagodniejszych, musiałoby być ustalenie, że samowola budowlana została popełniona po okresie 1 stycznia 1995 r. a przed 11 lipca 1998 r.- to na podstawie art. 81a § 1 K.p.a. powinien przyjąć ustalenia korzystne dla strony. Tym bardziej, że nie zebrał żadnych dowodów przeciwnych, świadczących o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy wiaty nie upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. W ocenie Skarżącej rozbieżności te powinny zostać rozstrzygnięte za pomocą art. 81a § 1 K.p.a.
W świetle powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji w całości z jednoczesnym zaleceniem organowi I instancji wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.
Opisanym na wstępie postanowieniem z 29 października 2020 r. PWINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w całości podzielając jego stanowisko, w przedmiocie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty na podstawie art. 29 P.b. w brzmieniu od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. tj. w okresie, w którym została wybudowana wiata.
Organ podkreślił, że w dacie wszczęcia postępowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowił, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. - taka budowa wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na fakt, że powierzchnia spornej wiaty wynosi 83,50 m2 - przepis ten nie znajduje zastosowania, a przedmiotowa wiata powinna zostać wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, by Spółka posiadała stosowne pozwolenie, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 P.b., niemniej jednak aby sankcja wynikająca z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. mogła zostać zastosowana, należało wyczerpać możliwości przewidziane ustawą do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie umożliwił inwestorowi przedłożenie stosownej dokumentacji, wymaganej do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej i prawidłowo wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 P.b. wydając postanowienie w trybie art. 48 ust. 2-3 P.b.
PWINB wyjaśniło, że w następstwie wprowadzonych w P.b. zmian (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471), po wydaniu postanowienia przez organ powiatowy zmieniło się brzmienie art. 48 P.b., przy czym zgodnie z art. 25 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Przepis art. 48 P.b. pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną pod warunkiem, że budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Organ nadzoru budowlanego uznając, że obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności bada zgodność wybudowanej samowoli budowlanej m. in. z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB stwierdził, że działki nr [...],[...] i [...] w Z. nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Całościowa ocena zgodności z przepisami wiaty stanowiącej zadaszenie nad dystrybutorami zostanie dokonana przez PINB po przedłożeniu przez inwestora koniecznej dokumentacji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa P.b. już od wejścia w życie tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. klasyfikuje wiaty, jako obiekty budowlane, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę. Nowelizacja ustawy dokonana w 2003 r. wprowadziła "ulgę" dla inwestorów w postaci zwolnienia w art. 29 ust. 1 pkt 2 budowy wiat o powierzchni zabudowy do 10 m2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz z koniecznością zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. z 2003 r., 80, 718). Kolejne nowelizacje ustawy wprowadzały zmiany odnośnie maksymalnej powierzchni zabudowy wiaty dopuszczanej do budowy bez pozwolenia na budowę, niemniej jednak w żadnym przypadku powierzchnia ta nie przekraczała 50 m2 (w przypadku wiat sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe). Sporna wiata zaś ma powierzchnię 83,50 m2 i przez cały okres istnienia obiektu, od daty budowy do daty orzekania przez organ - było wymagane pozwolenie na budowę tego typu obiektów. Skarżąca spółka w toku całego postępowania nie przedłożyła dokumentu stwierdzającego inną datę wybudowania stalowej wiaty niż ustalił to organ powiatowy.
W skardze na powyższe postanowienie PWINB Skarżąca, domagając się jego uchylenia, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, tj. nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania w sprawie przepisów P.b. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. i wszczęcie postępowania legalizacyjnego zmierzającego do ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000,00 zł.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca powołując się na art. 81a § 1 K.p.a. podkreśliła że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego - wątpliwości te należy rozstrzygać na korzyść strony. Okoliczności faktyczne sprawy, które mają być podstawą zastosowania wobec strony sankcji administracyjnej muszą być jasne i nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości.
Skarżąca podkreśliła, że wątpliwości w sprawie dotyczą daty wybudowania przedmiotowej wiaty. Zgodnie z ustaleniami organów do jej budowy doszło po 3 sierpnia 1996 r., a przed 19 lipca 2002 r. Jednocześnie organy w treści wydanych orzeczeń stwierdziły, że dla zastosowania wobec Skarżącej art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.(tj. w wersji oczywiście łagodniejszej, bo umożliwiającej legalizację bez ustalania opłaty legalizacyjnej) musiałoby być ustalenie, że samowola budowlana powstała w okresie po 1 stycznia 1995 r., a przed 11 lipca 1998 r. - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05.
Absurdalnym, w ocenie Skarżącej, jest zatem wykluczenie - i w konsekwencji oczywiste pogorszenie sytuacji Skarżącej - że do budowy wiaty nie doszło w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 11 lipca 1998 r. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nie zebrał żadnych dowodów przeciwnych, mających świadczyć o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy spornej wiaty nie upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., a co więcej sam taką możliwości dopuszczał.
W ocenie Skarżącej rozbieżności powyższe obligowały organy nadzoru budowlanego do zastosowania wobec strony art. 81a § 1 K.p.a., czego jednak bezzasadnie zaniechano. W kwestii posiadanej przez Skarżącą dokumentacji dotyczącej budowy obiektu stacji paliw podkreślono, że Spółka nie dysponuje dokumentami związanymi z budową stacji paliw, innymi niż dotychczas okazane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021r. sygn. akt II SA/Rz 1370/20 uchylił postanowienie organu I i II instancji z przyczyn innych, aniżeli wyeksponowane w treści skargi.
Nie kwestionując poprawności rozumowania i oceny dokumentów dokonanej przez organy nadzoru budowlanego, których wynikiem było przyjęcie, że wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. bez koniecznego pozwolenia na budowę, Sąd zwrócił uwagę, na to że materiał dowodowy, na którym oparły się organy jest niepełny. Wskazał, że przedmiotowa wiata wpisana jest najprawdopodobniej w księdze wieczystej [...] jako "zadaszenie" (podrubryka 1.4.3 – urządzenie), a dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty, ewentualnie wskazujące na inną datę jej powstania, mogą znajdować się w aktach księgi/ksiąg wieczystych. W ocenie Sądu istotne jest również, że ze szkicu inwentaryzacji stacji benzynowej w maju 1995 r. wynika, że przed 1995 r. na przedmiotowym terenie istniała już stacja benzynowa. W ocenie Sądu I instancji należało natomiast ustalić, czy przedmiotowa wiata stanowiła jej część, gdyż powstanie wiaty przed 1 stycznia 1995 r. determinowałoby inny tryb legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej (art. 103 P.b.). Przesądzając wobec tego, o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając zarzuty skargi dotyczące niezastosowania w sprawie wyroku TK P 27/05, za przedwczesne.
Uwzględniając skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2024r. sygn. akt II OSK 1562/21 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wskazał, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, z uwagi na niekonsekwencję Sądu I instancji, który nie zakwestionował ustaleń organów wskazujących na powstanie wiaty w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. bez koniecznego pozwolenia na budowę, a z drugiej strony uznał, że należy uzupełnić postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia czy pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu było wydane, a w szczególności czy wiata stanowiła część stacji, która istniała już przed 1995 r.
Zdaniem NSA, istotne znaczenie w sprawie miały operaty z inwentaryzacji stacji benzynowej (z 1 maja 1995 r.) oraz inwentaryzacji przyłączy sieci teletechnicznej i energetycznej (z 3 sierpnia 1996 r.) przyjęte do Zasobu, w których wiata jako jeden z obiektów stacji paliw płynnych nie była ujęta, a została uwidoczniona (jako zadaszenie dystrybutorów) dopiero w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie z 19 lipca 2002 r., załączonym do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty K. z 2 października 2002 r. udzielającej pozwolenie na budowę stacji do napełniania pojazdów samochodowych gazem płynnym.
W świetle wymienionych dokumentów logiczne było wnioskowanie organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowa wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. Uprawnione było również stwierdzenie, że wiata wybudowana została bez wymaganego pozwolenia, skoro mimo wezwań właściciel (zarządca) obiektu nie przedstawił żadnej decyzji, ani innych dokumentów potwierdzających legalność tego obiektu, zaś z uzyskanych przez organ powiatowy informacji wynikało, że właściwe organy architektoniczno-budowlane nie wydały pozwolenia na budowę.
W ocenie NSA zbędne byłoby dalsze ustalanie czy sporna wiata była częścią istniejącej przed 1995 r. stacji benzynowej w sytuacji, gdy z dokumentów pochodzących z Zasobu wynika, że w inwentaryzacji tej stacji z maja 1995 r. nie wykazano istnienia wiaty, ani też w inwentaryzacji sieci teletechnicznej i energetycznej z sierpnia 1996 r.
Dlatego, skoro moc dowodowa wymienionych dokumentów urzędowych nie została podważona, to nie było podstaw do zanegowania ustaleń organu powiatowego wskazujących na samowolną budowę obiektu po dniu 3 sierpnia 1996 r., a więc pod reżimem ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.
Formułując wskazówki dla Sądu I instancji NSA podkreślił, że jego zadaniem, w toku ponownego rozpoznania sprawy, będzie weryfikacja zaskarżonego postanowienia, w którym założono, że przedmiotowy obiekt powstał w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r., ze szczególnym uwzględnieniem zarzutu sformułowanego w treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, tj. zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu NSA. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.
Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Pojęcie oceny prawnej dotyczy natomiast szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, regułami wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa, których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1762/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2015 r. III SA/Gl 4/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając sprawę, stosownie do wytycznych NSA tj. uznając, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie wymaga dodatkowych ustaleń, a będąca przedmiotem postępowania samowola budowlana miała miejsce w okresie od 3 sierpnia 1995 r. do 19 lipca 2002 r. oraz odnosząc się do zarzutu skargi przedmiocie naruszenia w sprawie zapisów art. 81 a K.p.a – skargę należy uznać za uzasadnioną.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że ustalony przedział czasowy, w którym powstała przedmiotowa samowola budowlana, pozwala na zastosowanie w sprawie przepisu art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r.
Ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czy w dacie utraty mocy obowiązującej przez powołany wyżej przepis (od 11 lipca 2003r. obowiązuje art. 49 Pb. w nowym brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 718)., Skarżąca spełniła przesłankę jego zastosowania tj. czy do 10 lipca 2003r. upłynęło 5 lat od zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego.
Jeśli bowiem przedmiotowa samowola powstała pomiędzy 3 sierpnia 1995 r., a okresem 5 –letnim, liczonym wstecz od daty wprowadzenia opisanej wyżej nowelizacji tj. do 10 lipca 1998r. to należy uznać, że Skarżący – na ostatni dzień obowiązywania przepisu art. 49 P.b. w brzmieniu dotychczasowym – spełnił warunki tego przepisu i może z tego tytułu wywodzić obecnie skutki prawne, domagając się legalizacji istniejącej samowoli budowlanej, w oparciu o uproszczone zasady przewidziane w tym przepisie.
Zgodnie z treścią art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. nie można nakazać rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ustawodawca nie przewidział obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Zastosowanie w sprawie ma też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjęte w wyroku z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05 ( Dz. U. 2006 nr 193 poz. 1430), zgodnie z którym na spełnienie przesłanek powołanego przepisu Skarżąca może powołać się również w toku obecnie prowadzonego postępowania.
Jeśli natomiast przedmiotowa samowola budowlana powstała w dacie od 11 lipca 1998r. to na dzień wejścia w życie opisanej wyżej nowelizacji, Skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 49 P.b. w brzmieniu dotychczasowym, a zatem może domagać się legalizacji istniejącej samowoli budowlanej jedynie w oparciu o przepis art. 49 P.b. w nowym zmienionym brzmieniu, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada:
1. Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r.
Dokładniejsza data budowy przedmiotowej samowoli budowlanej nie została wykazana przez Skarżącą, która nie przedłożyła żadnych dokumentów w sprawie budowy. W toku prowadzonego postępowania podkreślała natomiast konsekwentnie, że wiata mogła powstać pomiędzy 3 sierpnia 1996 r. a 10 lipca 1998r., w związku z czym domaga się uznania tego okresu za miarodajny dla ustalenia skutków prawnych przedmiotowej samowoli budowlanej, popełnionej przez poprzednika prawnego Skarżącej – przy zastosowaniu reguły interpretacyjnej art 81a K.p.a.
Okoliczności tej nie wykazują również organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie, które podkreślają jedynie, że wielokrotnie zwracały się do Skarżącej o wykazanie dokładnej daty powstania przedmiotowej samowoli, jednakże bezskutecznie. Odwołując się do orzeczenia NSA z 5 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 592/12 podkreślają, że na poparcie swoich argumentów strona winna przedłożyć dowody, czego nie uczyniła. Skoro zatem strona nie wykazała spełnienia powołanych wyżej przesłanek, organ uznał, iż nie zostały one spełnione i wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w oparciu o przepis art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.
Zgodnie z wydanym w sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego 14 marca 2024 r. II OSK 1562/21 ustalenia poczynione w przedmiotowej sprawie są miarodajne dla jej rozstrzygnięcia, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa przesłanka nie dających się usunąć wątpliwości występuje wtedy, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Oznacza to, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80 - 81 K.p.a. organ nie jest w stanie jednoznacznie ustalić stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 25 maja 2020r. II OSK 3031/19).
W ocenie Sądu należy zatem posłużyć się regułami dowodowymi, które ustawodawca przewidział dla rozwiązywania problemów tego rodzaju. Jest to reguła swobodnej oceny dowodów dokowanej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne ( art. 80 K.p.a.), zasada uznawania okoliczności za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie tej okoliczności ( art. 81 k.p.a. oraz zasada rozstrzygania wątpliwości,, co do stanu faktycznego na korzyść strony ( art. 81a K.p.a.)
Zgodnie z art. 81a K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Przepis ten jest przepisem stosunkowo nowym w obowiązującym porządku prawnym, wprowadzonym do K.p.a. od 1 czerwca 2017r., co ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że wymaga zrewidowania koncepcji prawnych powstałych przed datą wprowadzenia przedmiotowego przepisu, w tym również zaprezentowanego w sprawie stanowiska organu odwoławczego, opartego o orzeczenie NSA wydane w 2013 r. Skoro bowiem ustawodawca uznał za stosowne zmodyfikowanie reguł dowodowych, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej nie mogą uchylać się od zastosowania przedmiotowego przepisu z powołaniem na wykładnię przepisów prawa poczyniona na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego.
Wprowadzenie komentowanego przepisu jest rezultatem polityki ustawodawcy, dotyczącej rozstrzygania wątpliwości w poszczególnych postępowaniach administracyjnych na korzyść stron tego postępowania. Przepis ten ma za zadanie zabezpieczyć strony postępowania administracyjnego przed działaniami organów administracji, które – w razie powzięcia wątpliwości, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, będą forsować zasadę ciężaru dowodu spoczywającego na stronie. Wprowadzając omawiany przepis ustawodawca gwarantuje stronie, że w momencie zaistnienia wątpliwości, co do stanu faktycznego w toku postępowania dowodowego organ rozpatrzy je na jej korzyść. Przepis ten ma zastosowanie jedynie do pewnej grupy postępowań, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenie czy też odebranie jej pewnego uprawnienia. W tego rodzaju postępowaniach szczególnie istotnym jest aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji i nieprecyzyjnego ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie, kiedy wiąże się to z nałożeniem na nią sankcji (R. Hauser M. Wierzbowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; wydanie 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2023, s.794)
W orzecznictwie sądów administracyjnych poza sporem jest, że możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem strony, a wyłącznie jej uprawnieniem, z którego skorzystać może na określonych warunkach, jednakże nie musi. Jeżeli nie zachodzą uwarunkowania wykluczające zalegalizowanie obiektu, wówczas organ nadzoru budowlanego jest zobligowany umożliwić legalizację obiektu będącego przedmiotem samowoli (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. II OSK 1633/19, wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2274/11). Bezpośrednią konsekwencją niespełnienia warunków legalizacji samowoli budowlanej jest jednak nałożenie na stronę obowiązku rozbiórki budowli wzniesionej w samowoli budowlanej.
Nie budzi zatem wątpliwości, że przedmiotowa sprawa dotyczy, przyznanego stronie na mocy ustawy, uprawnienia z którego skorzystanie, obwarowane zostało warunkami, zależnymi – w przedmiotowej sprawie – od daty wzniesienia budowli stanowiącej samowolę budowlaną.
Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie determinują zakres obowiązków Skarżącej, którym musi ona sprostać, aby zalegalizować posiadaną samowolę budowalną, a bez sprostania którym, nie będzie mogła dokonać owej legalizacji. Skutkiem ustaleń faktycznych poczynionych w przedmiotowej sprawie może być zatem ograniczenie bądź odebranie Skarżącej, przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień, do zalegalizowania samowoli budowlanej przy spełnieniu mniej wyśrubowanych wymagań ustawodawcy tj. bez konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec tego przedmiotowa sprawa, w ocenie Sądu, dotyczy ograniczenia bądź odebrania stronie uprawnienia - spełniona zostaje zatem hipoteza art. 81 a K.p.a. umożliwiająca zastosowanie dyspozycji tego przepisu.
Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest zatem uzasadniona, gdyż organ prowadzący postępowanie, mimo iż strona podnosiła w zażaleniu zarzut niezastosowania przepisu art. 81a K.p.a., a także nieuzasadnione przerzucanie na nią ciężaru dowodu – nie zbadał możliwości zastosowanie tego przepisu.
Przypomnieć należy, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego wyczerpano możliwości ustalenia precyzyjnej daty wzniesienia samowoli budowlanej, będącej przedmiotem postępowania w sprawie. Nie będąc w stanie uściślić daty powstania samowoli budowlanej, organ poprzestał na ustaleniu zakresu czasu, w jakim powstała samowola, zwracając się jednocześnie do Skarżącej o przedłożenie, będących w jej dyspozycji dowodów wskazujących na dokładną datę powstania owej samowoli. Od tej właśnie aktywności strony, organ uzależnił zastosowanie mniej lub bardziej korzystnego dla Skarżącej reżimu prawnego, dotyczącego legalizacji samowoli. Argumenty organu sprowadzają się do stwierdzenia, że organ kilkakrotnie wzywał właścicieli przedmiotowego obiektu do przedłożenia dokumentów związanych z budową wiaty, względnie dokumentów potwierdzającą dokładną datę budowy wiatry, których Spółka nie przedłożyła, mimo że zarówno stan prawny z daty wzniesienia przedmiotowej budowli jak i obecny nakłada na Spółkę obowiązek przechowywania dokumentacji związanych z przedmiotową budową.
W ocenie Sądu, nie bez znaczenia w sprawie jest fakt, że Skarżąca nie była inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, a jedynie nabyła cały obiekt stacji benzynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym spornym zadaszeniem dystrybutorów, wzniesionym w ramach samowoli budowlanej. Fakt, iż Skarżąca nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi datę powstania samowoli budowlanej jest konsekwencją owej samowoli i okoliczność ta nie może stanowić dodatkowego obciążenia Skarżącej. Niedające się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym należy zatem potraktować zgodnie z regułą interpretacyjną z art. 81a K.p.a.
Mając zatem na uwadze, że organy w przedmiotowej sprawie działają na podstawie art. 7 K.p.a. mając obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, która dotyczy nałożenia na stronę z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (treść postanowienia organu I instancji), a z którym to postępowaniem łączy się uprawnienie strony do dokonania legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, na mniej lub bardziej korzystnych dla Strony warunkach - Sąd uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 81a K.p.a.
Zatem, wobec niemożności ustalenia czy przedmiotowa samowola budowlana powstała pomiędzy 3 sierpnia 1996 r. a 10 lipca 1998r. czy też pomiędzy 10 lipca 1998r. a 19 lipca 2002 r. – należy przyjąć wersję korzystniejszą dla strony, bez przerzucania na nią ciężaru dowodowego w sprawie.
Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie organu odwoławczego uznać należy za wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 81a K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z. art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują prawidłowo wyliczony wpis od skargi oraz koszt wynagrodzenia pełnomocnika strony wynikający z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935). Nadpłacony wpis podlega zwrotowi na podstawie art. 225 P.p.s.a.