II SA/RZ 471/04

II SA/Rz 471/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 103
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następujacym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sek. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
SA/Rz 471/04
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 1991r. Nr [...] odmawiającej wydania nakazu rozbiórki garaży usytuowanych przy ścianie budynku mieszkalnego przy ul R. Nr [...] w P. i umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie- uchylił zaskarżoną nim decyzję w całości i orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki na 3 boksowe garaże zlokalizowane przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul R. Nr [...] w P.
Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 §1 pkt 2 kpa, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. z 2003r. Nr207 poz. 2016).
Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że na wniosek A. C. Architekt Miejski decyzją z dnia [...].05.1990r. Nr [...] nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej dokonać rozbiórki opisanych wyżej garaży.
Wojewoda [...] - w następstwie odwołania wspomnianego Przedsiębiorstwa - decyzją z dnia [...].09.1990 roku, Nr [...] uchylił tę decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wobec faktu, że twierdziło ono, iż garaże były budowane przez osoby fizyczne na terenie nie stanowiącym jego własności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, iż użytkownikami tych garaży są: J. B., K. J. i W. Z., którzy przedłożyli do wglądu decyzję Prezydium MRN w P. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].04.1970r., Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę garaży na działce nr 62, obręb [...] położonej w P. przy ulicy R. Użytkownik boksu środkowego J. B. decyzji nie przedłożył i twierdził, że ją zagubił. Przedstawił jednak świadków, którzy zeznali, że taką decyzję posiadał.
W dniu 24.10.1990r. przeprowadzono oględziny i stwierdzono, że zawilgocenie budynku mieszkalnego występuje nie tylko od strony garaży, ale wzdłuż całego obwodu budynku.
Organ I instancji stwierdził , że dobudowane garaże nie stanowiły przyczyny zawilgocenia budynku mieszkalnego, w którym brak jest prawidłowych izolacji przeciwwilgociowych ścian, należytego odprowadzania wód opadowych z dachu a stan techniczny rynien i obróbek blacharskich jest zły.
Po poczynieniu powyższych ustaleń Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] marca 1991r. orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki wspomnianych garaży i jednocześnie umorzył postępowania w sprawie.
Od decyzji tej odwołanie do Wojewody wniósł A. C. domagając się jej uchylenia i wydania nakazu ich rozbiórki. W motywach odwołania wskazał, iż pierwsza decyzja o rozbiórce została wydana przez Architekta Miejskiego uprawnionego do rozstrzygania w sprawie. Garaże zostały wybudowane przez PGM, który jest ich właścicielem a jedynie wynajmuje je ich użytkownikom. Wybudowane zostały one na prywatnej działce. Blokują dostęp do ściany jego domu prowadząc do jej zagrzybienia i uniemożliwiając wykonanie remontu. Pogląd, iż garaże wybudowano zgodnie z przepisami jest mylny, bowiem w jego ocenie powołane przez organ przepisy zarządzenia z roku 1966 zezwalające na dobudowę garaży do budynku dotyczą dobudowy do budynków gospodarczych a nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Taka dobudowa bez pisemnej zgody właściciela godzi w konstytucyjne prawo własności. Nadto § 78 ust . 6 zarządzenia uprawnia do wspólnej ściany budynku, jeżeli sposób jej wykonania pozwala na rozbiórkę jednego budynku bez uszkodzenia drugiego. Mowa tu o budynkach a garaż nie jest budynkiem.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].06. 1991r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję.
Na skutek skargi A. C., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 18.10. 1991 roku, sygn. akt SA/Kr 996/91 uchylił Wojewody z dnia [...].06.1991 r. z uwagi na
nie było niedopuszczalność jednoczesnego umorzenia postępowania i orzeczenia co do istoty sprawy a także nie wyjaśnienie zarzutów skarżącego i kwestii posiadania pozwolenia na budowę.
W dalszej kolejności Wojewoda postanowieniem z dnia [...].01.1992r. wydanym na podstawie art. 98 § l i 2 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wykonania prac mających wyeliminować zwilgocenie ścian budynku, do którego przylegają garaże. Strony postępowania nie doszły w tej kwestii do porozumienia i na żądanie A. C. ponownie wszczęto postępowanie odwoławcze w sprawie dobudowanych garaży.
W postępowaniu tym Wojewoda decyzją z dnia [...].12. 1998 roku, Nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji I instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie.
Na skutek skargi A. C. decyzja ta została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiajascowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2000r. sygn. akt SA/Rz 82/99.
Sąd stwierdził w nim, że osnowa zaskarżonej decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji organu I instancji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki, bowiem ogranicza się wyłącznie do uchylenia tej jej części, która umarza postępowanie w sprawie rozbiórki. Sąd przypomniał , by przy ponownym rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy uwzględnił wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.10.1991r. Zalecił też dokonanie dodatkowych czynności celem poczynienia ustaleń dotyczących przyczyn zawilgocenia budynku mieszkalnego, a w szczególności prawidłowości wykonania obróbek blacharskich przy styku ze ścianą szczytową, izolacji garaży od ściany szczytowej, przenikania spalin itp.
Podkreślił, iż najważniejszą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy garaże zostały wybudowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeżeli nie, czy odstępstwa są istotne. Ta alternatywa w zasadzie będzie decydować o prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
W dalszej kolejności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją lutego 2001r. Nr [...] uchylił w całości wielokrotnie wymienianą decyzję organu I instancji dnia [...] marca 1991r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
I ta decyzja na skutek skargi H. i Z. B., A. i J. B. a także W. i E. Z. została uchylona przez NSA OZ w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2003r. sygn. akta SA/Rz 524/00.
Przyczyną kasacji zaskarżonej decyzji było nie wykonanie zaleceń Sądu wynikających z wyroku poprzedniego, jako że organ II instancji ograniczył postępowanie dowodowe po uchyleniu decyzji do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i ustalenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w trakcie realizacji inwestycji, tj. przepisy zarządzenia Nr. 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku . Dalsze natomiast wskazania zawarte wyrokach Sądu , zlecił do wykonania organowi I instancji., co przesądziło o uznaniu, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 30 ustawy o NSA.
Po uzupełnieniu postępowania dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] powołaną na wstępie uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1991r. Nr [...] i orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki na 3 boksowe garaże zlokalizowane przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul R. Nr [...] w P.
W motywach decyzji podniósł. że uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 czerwca 2003r. zlecono wykonanie niezależnej ekspertyzy technicznej. Z ekspertyzą techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego Zespołu Rzeczoznawców Budowlanych "B. Oddział [...] zapoznano strony postępowania.
Opierając się na tej ekspertyzie , stwierdzono, że 3 boksy garażowe konstrukcji murowanej ze stropodachem wykonane jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. R. [...] zostały zrealizowane w latach 70 - tych, w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] kwietnia 1970 r. znak; [...] przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Projekty budowlane, w oparciu o które zrealizowano garaże nie zachowały się.
Biorąc pod uwagę okres realizacji garaży, należało rozstrzygnąć, czy w świetle obowiązujących wówczas przepisów, były one wybudowane i zlokalizowane z zachowaniem przepisów określonych Zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr 130 z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Bud. z 1966r. nr. l poz.44). Zgodnie z § 146 ust. l cytowanego zarządzenia garaże samochodowe i motocyklowe powinny być wykonane z materiałów niepalnych i odpowiednio zwentylowane do potrzeb użytkowych. Garaże motocyklowe oraz samochodowe, przeznaczone na samochody osobowe mogły być w myśl ust.2 pkt.3 § 146 dobudowane bezpośrednio do innych budynków. Zgodnie ust. 11 § 146 odległość krawędzi otworu wjazdu do garażu wolno stojącego lub dobudowanego do innego budynku od krawędzi najbliższego otworu w ścianie przyległego lub sąsiedniego budynku nie mogła być niniejsza niż 4,0m a dachu garażu mniejsza niż 3m licząc od wierzchu stropodachu do dolnej krawędzi otworu w ścianie budynku przyległego.
W rozpatrywanej sprawie w ścianie budynku mieszkalnego, do której garaże są dobudowane brak jest otworów okiennych, a tym samym sporne garaże nie naruszają wymienionego wyżej przepisu warunków technicznych.
Najbliższe otwory okienne w budynku mieszkalnym są zlokalizowane w ścianie prostopadłej do garaży a cytowane wyżej przepisy nie precyzują takich odległości.
Zgodnie z wnioskami ekspertyzy technicznej, dla zachowania zasad sztuki budowlanej przy realizacji spornych garaży należało wykonać własną tylną ścianę dla budynku garaży ( ścianę dylatacyjną) niezależną od ściany szczytowej budynku mieszkalnego. Przed rozpoczęciem budowy inwestorzy winni sprawdzić, czy istnieje izolacja na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, ewentualnie, czy jest uszkodzona i wówczas wykonać ewentualną izolację przeciwwilgociową zabezpieczającą ścianę do której dobudowano garaże. Jak z ekspertyzy wynika, nie można jednoznacznie wykluczyć choćby pośredniego wpływu budynku garaży na zawilgocenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego. Natomiast jednoznacznie stwierdza ona, że ściana szczytowa budynku mieszkalnego w miejscu styku stropodachu budynku garaży, nie posiada zacieków a tym samym obróbki blacharskie są szczelne, wymagają tylko przeprowadzenia robót konserwacyjno - naprawczych. Zgodnie z wnioskami ekspertyzy technicznej wyklucza się ewentualne przenikanie spalin gromadzących się w garażach do okien budynku mieszkalnego i pomieszczeń mieszkalnych przez ścianę do jego wnętrza, gdyż ściana szczytowa budynku mieszkalnego od strony boksów garażowych na całej wysokości boksów jest otynkowana tynkiem cementowo- wapiennym.
Reasumując organ stwierdził, że garaże zostały wybudowane w oparciu o pozwolenie na budowę i zlokalizowane zgodnie z obowiązującymi wówczas warunkami technicznymi, a wykazane wyżej nieprawidłowości: to jest brak ściany tylnej dylatacyjnej w wybudowanych garażach i brak ewentualnej izolacji przeciwwilgociowej na ścianie budynku mieszkalnego nie stanowi podstawy do przyjęcia że przy ich realizacji istotnie odstąpiono od obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. Biorąc pod uwagę żądanie A. C. zawarte we wniosku, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki, a zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej w celu powstrzymania następującej degradacji konstrukcji ścian budynku mieszkalnego ze względu na ich zawilgocenie należy wykonać ich osuszenie i odgrzybienie oraz wykonać izolację przeciwwilgociową. Wykonanie takich robót wymaga opracowanie dokumentacji budowlanej. Zgodnie z ekspertyzą techniczną ściany parteru budynku mieszkalnego są zawilgocone i zagrzybione, stwierdzono korozję materiałową (zmurszałe tynki), zawilgocenie klepki podłóg, wraz z wykwitami grzyba w partiach przyściennych. Stwierdzono duże zawilgocenie, zagrzybienie ścian piwnic budynku i sklepień odcinkowych, korozję materiałową ( zmurszały tynk , zmurszałe cegły, wysypująca się zaprawa), nieszczelności pokrycia dachowego nadgnite, zdewastowane partie przyokapowe konstrukcji dachu oraz przy ścianach szczytowych, brak skutecznych obróbek blacharskich. Opisany w ekspertyzie stan techniczny budynku A. C., oraz fakt, że budynek od kilku lat jest nie użytkowany, nieeksploatowany, a tym samym nie ogrzewany, świadczy o tym że właściciel nie utrzymywał obiektu w należytym stanie technicznych, nie przeprowadzał nawet bieżących napraw i konserwacji, a tym samym można stwierdzić że lokalizacja garaży przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego nie jest bezpośrednią przyczyną istniejącego zawilgocenia, zagrzybienia i nieodpowiedniego stanu technicznego całego budynku mieszkalnego.
Zaznaczyć przy tym należy, że poziom zawilgocenia, zagrzybienia ściany szczytowej budynku mieszkalnego do której dobudowane są garaże wynosi około 130 cm. od poziomu posadzki parteru pomieszczeń mieszkalnych. Górny poziom zawilgocenia tej ściany odpowiada poziomowi posadzki boksów garażowych, z uwagi na dużą różnicę poziomu terenu, natomiast poziom stropodachu boksów garażowych znajduje się na poziomie stropu parteru budynku mieszkalnego. Ściana budynku mieszkalnego przy styku ze stropodachem nie posiada zacieków, co wyjaśniono wyżej.
Zastrzeżenia zawarte w odwołaniu A. C. nie mogą zostać uwzględnione. Przepisy obowiązujące w trakcie budowy garaży, wymagały uzyskania na ich budowę stosownego pozwolenia i inwestorzy takie pozwolenie otrzymali. W trakcie ich budowy obowiązywały przywołane wyżej przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr 130 z dnia 29 czerwca 1966r. natomiast warunki techniczne wskazywane w odwołaniu zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17 poz.62), weszły w życie już po wybudowaniu garaży, dlatego też zgodność ich realizacji z warunkami technicznymi należało rozstrzygnąć w świetle przepisów z 1966r. Lokalizacja garaży przy ścianie budynku mieszkalnego, nie jest bezpośrednią przyczyną istniejącego stanu technicznego budynku jego zawilgocenia i zagrzybienia. Istniejące w budownictwie metody techniczne pozwalają na usuniecie istniejącego stanu zawilgocenia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane na właścicielu spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym.
Ustosunkowując się do zarzutów wniesionych, po zapoznaniu się z ekspertyzą techniczną przez A. C. organ wyjaśnił, że ekspertyza została opracowana na zlecenie organu II instancji zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku NSA. Przepisy warunków technicznych na które powołuje się odwołujący w swoim piśmie, nie mają zastosowania do obiektów wybudowanych przed ich ogłoszeniem. Decyzja, na którą odwołujący się powołuje wydana w sprawie wniosku K. R. jest decyzją ostateczną organu II Instancji z dnia [...] sierpnia 1989r. a sprawa była rozpatrywana już w okresie obowiązywania warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980roku. Natomiast H. i Z. B. , A. i J. B. i E. i W. Z. w swoim piśmie podnoszą, że od 1990r. budynek mieszkalny jest niezamieszkały, i nie wykonywano w nim żadnych napraw.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie złożył A. C. domagając się jej uchylenia , nakazania rozbiórki bezprawnie wybudowanych garaży, "zasądzenia kosztów wg. norm przepisanych od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za celowe i świadome łamanie prawa budowlanego, co spowodowało zawilgocenie ściany szczytowej jego budynku", wydania wyroku zaocznego i nadania mu klauzuli natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania i zarzucił (podtrzymując ten zarzut w piśmie uzupełniającym skargę), iż organ nie ustalił czyją własnością jest działka, na której wybudowano sporne garaże. Zdaniem skarżącego stanowiły one własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, tak że nie było podstaw do uchylania decyzji nakazującej temu Przedsiębiorstwu ich rozbiórkę. Garaże budowało to Przedsiębiorstwo. Twierdzenie, iż uczestnicy posiadają pozwolenia na ich budowę jest nieprawdziwe. Użytkownicy garaży w dniu 20 grudnia 2000r. nie przedłożyli decyzji zezwalającej na ich budowę, ani dokumentacji. Decyzji brak w organie administracji budowlanej. Ekspertyza jest koleżeńska i niewiarygodna, bowiem nie wyjaśnia tych kwestii a zwłaszcza kwestii własności działki i faktu, kto budował garaże. Powoływane w decyzji zarządzenie z roku 1966 wymaga w § 146 ust. 12 zachowania odległości 3m. od budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.
Skarżący wskazał na fakt, że pozwolenie udzielone K. R. na budowę garażu na działce Skarbu Państwa będącej w administracji PGM Nr [...] przy ul. R. zostało uchylone z powodu nie zachowania wymogu §156 rozporządzenia z 3 lipca 1980 w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. K. R. musiał garaż rozebrać, zaś sporne garaże stoją , choc spowodowały zwilgocenie jego domu. Nie jest prawdą , by był on nie zamieszkały , bowiem kilka lat mieszkała w nim rodzina T., wobec której orzeczono eksmisję a postępowanie egzekucyjne w tej kwestii zostało wszczęte w 1999r.
Skarżący nie może wykonać remontu budynku z uwagi na bezprawnie dobudowane doń garaże.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W polemice z zarzutami skargi zaznaczył, że przywołany przez skarżącego przepis zarządzenia z 1966r. dotyczy garaży wolnostojących a nie dobudowanych do budynku. Sprawa K. R., rozpatrywana była w aspekcie rozporządzenia z roku 1980, które z przyczyn wskazanych w decyzji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie .
Uczestnicy postępowania - właściciele spornych garaży H. i Z. B., A. i J. B. oraz E. i W. Z. w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2005r. wnieśli o oddalenie skargi.
Wyjaśnili, że skarżący w dacie budowy garaży nie był właścicielem budynku a jego własność uzyskał 20 lat później, stąd zarzut braku jego zgody na tę budowę jest bezpodstawny. Garaże zostały wybudowane zgodnie z obowiązującymi w dacie ich budowy przepisami. Rodzina T. mieszkała w zachodniej części budynku a wschodnia , gdzie usytuowane są garaże jest nieużytkowana od kilkunastu lat. K. R. nie dokonywał rozbiórki garażu, bowiem go nie wybudował wobec uchylenia pozwolenia. Skarżący podaje nieprawdziwe fakty celem wprowadzenia Sądu w błąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że jest ona dotknięta naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje go do uwzględnienia skargi.
Decyzja ta kasuje decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1991r. Nr [...] odmawiającą wydania nakazu rozbiórki garaży usytuowanych przy ścianie budynku mieszkalnego przy ul. R. Nr [...] w P. oraz umarzającą postępowanie w przedmiotowej sprawie i jednocześnie rozstrzyga merytorycznie o odmowie wydania nakazu rozbiórki na 3 boksowe garaże zlokalizowane przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul R. Nr [...] w P.
W sprawie orzekał trzykrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwszy z jego wyroków o sygn. akt SA/Kr 996/91 został wydany w dniu 18.10. 1991r. a więc w dacie, w której obowiązywało Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. ( Dz.U. Nr 38, poz.229), zwane dalej ustawą z 1974r.
Sąd, w wyroku tym stwierdził, iż osnowa decyzji organu I instancji zawiera sprzeczność, bo nie było dopuszczalne umorzenie postępowania , skoro jednocześnie orzeczono co do istoty sprawy, odmawiając wydania nakazu rozbiórki garaży.
Uznał też, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i zalecił wyjaśnić z ewentualnym z udziałem biegłych zarzuty skarżącego o szkodliwym oddziaływaniu garaży na zdrowie mieszkańców. Nakazał też ustalić odległość garaży od okien budynku i wyjaśnić kwestię ewentualnego przenikania spalin do mieszkania. Zasugerował, że dotychczasowy pogląd organów, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62) może ulec zmianie, bowiem § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż przepisy rozporządzenia (pkt 1) nie dotyczą budynków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały zbudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wznoszenia i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia z uwzględnieniem § 2. Stwierdził też, iż organ powinien rozważyć, czy rzeczywiście istnieją wystarczające podstawy do przyjęcia, że J. B. także legitymuje się pozwoleniem na budowę garaży, bowiem dotychczasowa ocena tej kwestii oparta została na ogólnikowych ustaleniach, organy powołały się na zeznania świadków, których nawet nie wymieniono, przeto nie wiadomo co to są za osoby i skąd mają wiadomości na temat przydziału. Nie ma również niezbędnych ustaleń, co do tego, co spowodowało brak decyzji o przydziale zarówno w organie administracji, jak i u samego J. B.
Drugi z wyroków z dnia 21 czerwca 2000r. sygn. akt SA/Rz 82/99 wydany był - podobnie jak decyzja objęta jego kontrolą - już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U.nr 89, poz.414, ze zm.) zwanej dalej ustawą z 1994r.
Przyczyną kasacji zaskarżonej decyzji w tym przypadku było istotne naruszenie art. 138 §1 pkt 1 i 2 kpa polegające na tym, że jej osnowa nie zawierała rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji organu I instancji w części odmawiającej wydania nakazu rozbiórki, bowiem ograniczała się wyłącznie do uchylenia tej jej części, która umarzała postępowanie w sprawie rozbiórki.
We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy uwzględnił wskazówki zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Nakazał także sprawdzić, czy garaże zostały wybudowane z zachowaniem warunków technicznych przewidzianych w projektach budowlanych, stanowiących integralną część pozwoleń na budowę. W przypadku obiektywnych trudności w przeprowadzeniu takiego zalecił przeprowadzić na tę okoliczność dowody pośrednie (np. z projektów typowych, zeznań świadków, którzy mogą posiadać wiadomości na ten temat).
Nakazał także , by w drodze konfrontacji biegłych, na których opinie powołał się organ w sprawie wyjaśniono na rozprawie administracyjnej sprzeczności dotyczące przyczyn zawilgocenia budynku mieszkalnego, a w szczególności prawidłowości wykonania obróbek blacharskich przy styku ze ścianą szczytową, izolacji garaży od ściany szczytowej, przenikania spalin itp. Gdyby ci biegli nie uzgodnili stanowisk zalecił rozważenie możliwość dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego, przede wszystkim w razie ewentualnego stwierdzenia istotnych odstępstw od projektów budowlanych..
Podkreślił, iż najważniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy garaże zostały wybudowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeżeli nie, czy odstępstwa są istotne. Wyraził też pogląd, że alternatywa w zasadzie będzie decydować o prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Trzeci z wyroków NSA o sygn. akt SA/Rz 524/00, jako przyczynę kasacji zaskarżonej decyzji wskazał naruszenie przepis art. 30 ustawy o NSA poprzez nie wykonanie zaleceń Sądu wynikających z wyroku poprzedniego, jako że organ II instancji ograniczył postępowanie dowodowe po uchyleniu decyzji do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i ustalenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w trakcie realizacji inwestycji, tj. przepisy zarządzenia Nr. 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku . Dalsze natomiast wskazania zawarte wyrokach Sądu , zlecił do wykonania organowi I instancji.
Wyroki te i wyrażone w nich poglądy prawne wiązały organy podejmujące decyzje w sprawie, najpierw z mocy art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1994r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. Nr 74, poz. 368) a od 1 stycznia 2004r. z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Dotyczy to także wskazań co dalszego postępowania. Wyłączenie od związania wyrokiem NSA pozostającym w obrocie prawnym mogło nastąpić jedynie w przypadku takich zmian przepisów prawa lub stanu faktycznego w sprawie, które mogły poglądy te i wskazania czynić nieaktualnymi.
Wprawdzie - co Sąd zaznaczył - w trakcie około czternastoletniego czasokresu trwania postępowania doszło do zmiany prawa materialnego, bowiem Prawo budowlane z roku 1974 zostało zastąpione Prawem budowlanym z roku 1994r., jednak z uwagi na okoliczność, iż Sąd nie wyrażał poglądów, co do zastosowania przepisów prawa materialnego , a przyczyny kasacji decyzji miały charakter procesowy (naruszenia art. 7, 77 i 77 §1 kpa, art. 138 §1pkt1 2 w zw. z art. 107 §1 i 140 kpa i art. 30 ustawy o NSA), wskazania zawarte we wszystkich tych wyrokach wiązały organ, za wyjątkiem tych, które stały się nieaktualne w związku ze zmianą stanu faktycznego w sprawie, związaną ze śmiercią jednego z biegłych. Ta zmiana zwalniała jednak tylko z obowiązku przeprowadzenia konfrontacji biegłych.
Związanie organu wskazaniami podkreślił Sąd w dwu ostatnich wyrokach. Oznaczało to , że organ powinien wyjaśnić kwestię zezwolenia na budowę garażu przez J. Bartoszka, w tym także poprzez ustalenie przyczyn, dla których nie przedstawił on pozwolenia , jak również przyczyn, dla których pozwolenia dlań brak w organie będącym następcą prawnym organu, który decyzję taką miał wydać.
W zaskarżonej decyzji przyjęto, bez jakiekolwiek uzasadnienia tego stanowiska, że wszystkie garaże zostały wykonane na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1970r. Nr [...] wydanej przez Prezydium MRN. Ustalenie to znajduje pokrycie w dowodach odnośnie garaży, których pierwotnym użytkownikiem byli W. Z. i M. J. Wynika to zarówno z oświadczenia J. B., który twierdził i twierdzenie to ponowił na rozprawie sądowej, że posiadał odrębną decyzję, jak również z okoliczności, iż wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 1970r. otrzymali - podług zamieszczonego na jej odwrocie rozdzielnika – W. Z. i M. J.
Sąd ma świadomość, że wobec upływu około 34 lat od ewentualnego wydania decyzji i jednoczesnym uwzględnieniu faktu, iż obowiązek ustawowy przechowywania przez właściciela lub zarządcę budynku dokumentów dotyczących budowy został wprowadzony art. 63 ustawy z 1994r. przyjęcie, iż garaż J. B. był wybudowany bez zezwolenia wymagałoby wykazania tego faktu w sposób niewątpliwy , jednak zauważa, że ustalenie na podstawie dowodów pośrednich, iż pozwolenie takie zostało wydane wymagało ich wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia, dlaczego tym właśnie dowodom organ dał wiarę, jak również przedstawienia jakie czynności organ podjął dla odszukania decyzji w zasobach własnych i poprzedników prawnych. Organ musiałby przy tym zgodnie z art. 107 §3 kpa przedstawić ocenę dowodów w tych kwestiach przeprowadzonych w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu tym nie tylko brak jakiejkolwiek oceny ale zawiera ona niezgodne z wyjaśnieniem J. B. stwierdzenie, z którego wynika, iż garaż stanowiący obecnie jego współwłasność został zbudowany na podstawie wspomnianej wyżej decyzji z [...] kwietnia 1970r.
Kwestia posiadania pozwolenia na budowę ma znaczenie o tyle istotne, że przesądza jakie przepisy prawa materialnego winny mieć w sprawie zastosowanie.
Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 ustawy z roku 1994r. do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się jej przepisy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten ustanawia zasadę stosowania ustawy nowej.
Wyjątek od tej zasady wynika art. 103 ust. 2 przewidującego, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 103 ust. 2 nie może on być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe należy stosować tylko do tych obiektów, w stosunku do których miałby - gdyby nie ten wyjątek - zastosowanie art.48, tj. do obiektów budowlanych wybudowanych bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę a których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994r. a także obiektów wybudowanych bez takiego pozwolenia, w stosunku do których wszczęto przed tym dniem postępowanie administracyjne.
To zaś oznacza, że w przypadku, gdyby wszystkie sporne garaże zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, to zastosowanie w zakresie oceny możliwości uwzględnienia żądania ich rozbiórki miałyby przepisy ustawy z 1994r. szczególności art. 50 ust. 4. w brzmieniu przed nowelą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80 , poz. 718). Stosowanie przepisów sprzed noweli wynika z jej art.7 ust. 1, nakazującego do spraw wszczętych a nie zakończonych przed jej wejściem w życie decyzja ostateczną stosować przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2
Wspomniany wyżej przepis art. 50 ust. 4 w tym właśnie brzmieniu stanowi, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych , niż określone art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy.
Oznacza to , wobec wykluczenia przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 1 – ( bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia), że po stronie organu powstałby obowiązek dokonania ustaleń i oceny , czy sporne garaże zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska ( art. 50 ust. 1 pkt 2), bądź w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu lub przepisach ( art. 50 ust. 1 pkt 2)
W dalszej kolejności, gdyby ustalenia te prowadziły do wniosku , że zachodzi którykolwiek z tych przypadków organ winien dokonać oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia tak wykonanych robót do stanu zgodności z prawem i jeśli tak, nakazać wykonanie określonych czynności w tym zakresie (art. 51 ust 1 pkt2) . Dopiero w razie wykluczenia możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem organ winien nakazać rozbiórkę.
Rozbiórka winna być także orzeczona w razie nie wykonania obowiązków nałożonych przez organ.( art. 51 ust. 2)
Wykluczenie natomiast istnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 powinno w zasadzie prowadzić do umorzenia postępowania , jako że postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektu jest prowadzone z urzędu, w ramach obowiązku dbałości o przestrzeganie prawa budowlanego spoczywającej na organie nadzoru budowlanego. Jednak wobec faktu, że skarżący domagał się wydania decyzji merytorycznej a jego przymiot strony postępowania nie budzi wątpliwości, to w świetle orzecznictwa sądowego ( patrz: wyrok NSA z dnia 9.10.2000r. IV S.A. 707/00 LEX 75546) dopuszczalna byłaby decyzja o odmowie wydania nakazu rozbiórki.
Inaczej natomiast przedstawiałby się procedura przy ustaleniu, że garaże a przynajmniej jeden z nich były wykonane bez pozwolenia. Z mocy art. 103 § 2 ustawy z 1994r. należałoby wówczas ustalić, czy nie zachodzą przesłanki wydania nakazu jego rozbiórki przewidziane w art. 37 ustawy z 1974r.
Przepis ten ma konstrukcję złożoną, bowiem w ust. 1 przewiduje ( w odniesieniu do obiektów budowlanych już wybudowanych), że przymusowej rozbiórce podlegają tylko te z nich (lub ich części), które zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy (a więc np. bez pozwolenia) i jednocześnie znajdują się na terenie , który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt1), lub powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt2).
Jeżeli nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych w pkt 1 lub 2 wspomnianego przepisu art. 37 ust. 1, to sama niezgodność wybudowanego obiektu z prawem (np. brak pozwolenia) nie jest wystarczająca dla orzeczenia nakazu rozbiórki. Sytuacja taka obliguje natomiast organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedur legalizacyjnych (art.40 ustawy Prawa budowlanego z 1974r.).
W przełożeniu na sprawę niniejszą, oznaczałoby to po stronie organu obowiązek ustalenia , czy zachodzą wymienione wyżej przesłanki rozbiórki i dopiero w przypadku ich braku organ mógłby orzec o umorzeniu pozstepowania w przedmiocie rozbiórki, bądź o odmowie jej orzeczenia.
Zgodnie z art. 107 §1 i 3 kpa ustalenia organu, wskazanie na jakiej podstawie je poczyniono, ocena dowodów ze wskazaniem, którym organ dał wiarę a którym wiary odmówił i a także wskazanie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa materialnego i ich wyjaśnieniem muszą znaleźć się w jej uzasadnieniu.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć obszerne standardom tym nie odpowiada. Powołuje się ono na ustalenia nie odpowiadające materiałowi dowodowemu , jak choćby to , że garaże (wszystkie) zbudowano na podstawie wskazanej decyzji z [...] kwietnia 1970r. a w pozostałej części przytacza opinię biegłego z konkluzją własną, że trakcie ich budowy nie odstąpiono istotnie od obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych, nie wskazując od których przepisów odstąpiono ( nieistotnie), i na czym odstępstwo to polegało.
W uzasadnieniu tym brak także wskazania, jakie przepisy ustaw Prawo budowlane organ stosował i dlaczego, choć z przytoczonej w części wstępnej podstawy prawnej wynika, że były to przepisy ustawy z 1974r. a w szczególności art. 37 ust.1 pkt 2 zastosowany poprzez art. 103 ust. 2 ustawy z roku 1994r, co w ocenie Sądu, przedstawionej wyżej byłoby możliwe tylko wówczas , gdyby garaże były wybudowane bez pozwolenia. Wyboru tych przepisów organ nie uzasadnił, a nadto stosując je nie wykazał , że nie istniały przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2, a w szczególności nie wyjaśnił, że nie zaistniało niebezpieczeństwo dla mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i dlaczego. Zaznaczyć przy tym wypadnie, że opinia biegłego nie odnosi się do tych przesłanek wprost a koncentruje się na tym , czy garaże spowodowały zawilgocenie ścian budynku skarżącego i uznaje, że ich usytuowanie nie narusza obowiązujących w dacie ich budowy przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr 130 z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Bud. z 1966r. Nr. l poz.44), choć nie zachowano przy ich budowie zasad sztuki budowlanej. Zawiera przy tym ona stwierdzenie o szczególnej uciążliwości spowodowanej użytkowaniem garaży wprowadzającej dyskomfort w użytkowaniu budynku mieszkalnego, jak również, że posadzka boksów garażowych stanowi swoistą przeponę poziomą wytwarzającą przy niesprzyjających warunkach atmosferycznych ciśnienie pary wodnej w ośrodku gruntowym, co powoduje zjawisko zwiększonej intensywności przenikania wilgoci budynku mieszkalnego. Mimo to przyjmuje, że przenikanie wilgoci przez ścianę szczytową budynku występowałoby także, gdyby garaży nie było. Takie stwierdzenia biegłego, bez dodatkowych wyjaśnień, nie pozwalały na dokonanie rzetelnej oceny w kontekście przesłanek art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 1994r., jak również 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z roku 1974, której zresztą w uzasadnieniu decyzji nie dokonano. O ile bowiem można byłoby przyjąć, że okoliczność, iż istnienie garaży nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych ( art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy) opinia wykazuje, o tyle rodzi się wątpliwość, co do pozostałych przesłanek z tego przepisu , jak również , co do wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 2 przesłanki niebezpieczeństwa dla mienia .
Przedstawione wyżej nieprawidłowości Sąd zakwalifikował, jako naruszenia art.7 i 77 §1 kpa 107 §3 w zw. z art.103 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a także art. 99 powołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu ponownym organ przesłucha właścicieli garaży z zachowaniem wymogów art. 86 kpa celem ustalenia kiedy je wybudowano, czy były one wykonywane od podstaw, czy też była to przebudowa obiektów już istniejących ( uczestnik W. Z. twierdził na rozprawie sądowej, że zbudowano je na miejscu istniejących wcześniej garaży drewnianych), kto wykonywał prace budowlane, czy na budowę wydano jedną decyzję dla wszystkich garaży, czy też dla garażu użytkowanego przez J. B. wydano odrębne zezwolenie, co stało się oryginałem decyzji, której kserokopia zalega w aktach, czy dla garaży była opracowana dokumentacja projektowa i co się z nią stało, podejmie poszukiwania pozwolenia i dokumentacji u następców prawnych organu, który miał wydać pozwolenie i fakt ten oraz rezultaty poszukiwań udokumentuje w aktach w sposób przewidziany przepisami kpa. Na podstawie tak zebranego materiału ustali z jakim rodzajem prac budowlanych mamy do czynienia oraz czy można przyjąć , że nie jest możliwe wykazanie, iż J. B. nie posiadał pozwolenia i w zależności od rezultatów tej oceny , która determinować będzie, jakie prawo znajdzie w sprawie zastosowanie doprowadzi do uzupełnienia opinii biegłego w ten sposób , by pozwoliła ona na nie budzącą wątpliwości ocenę, czy zachodzą przesłanki przewidziane prawem do rozbiórki obiektów, ewentualnie do działań mających na celu doprowadzenie go do zgodności z prawem, czy też przesłanek takich brak. Czynności dowodowe należy przeprowadzić z zachowaniem prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 P.p.s.a.