II SA/Rz 468/23

II SA/Rz 468/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 , ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7,  art. 8, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 128, art. 129 § 1 , art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.4111/1162/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.B. (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.4111/1162/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [....] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 28 listopada 2022 r. nr SR.5212.1202.2022.KZ odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy;
Wnioskiem z dnia 30 września 2022 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem M.Ł.
Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., Burmistrz, działając na podstawie art. art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wymagający opieki M.Ł. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2015 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jest kawalerem, ma 35 lat, mieszka wraz z matką oraz siostrą B.B. i jej mężem M.B. Cierpi na [...], jest zupełnie niesamodzielny, wymaga całodobowej pomocy drugiej osoby. Ojciec M.Ł. nie żyje, natomiast matka – R.Ł. jest wdową w podeszłym wieku - 75 lat. Jest osobą chorą, która sama wymaga stałego leczenia oraz opieki innych osób. Ponadto legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Nie jest w stanie zapewnić synowi opieki bo trzeba go podnosić, pomóc mu w podstawowych czynnościach życiowych.
Celem sprawowania opieki nad bratem, skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. Opieka ta obejmuje nie tylko czynności związane z higieną osobistą, ale także przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacer, dojazd do lekarzy specjalistów, realizacja recept, pobudka, dawkowanie leków, pomoc w przemieszczaniu się, prowadzanie do toalety. Sprawowana przez skarżącą opieka wykazuje się stałością i osobistym zaangażowaniem przez siedem dni w tygodniu i jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia jej obecnie podjęcie zatrudnienia nawet na minimalną cześć etatu. Skarżąca nie pobiera innych świadczeń pozostających w zbiegu z wnioskowanym świadczeniem, zaś osoba wymagająca opieki nie przebywa w żadnej placówce zapewniającej całodobową opiekę. Nikt inny nie otrzymuje na nią żadnych świadczeń.
Na podstawie tak ustalonych okoliczności, organ I instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zdaniem organu siostra może ubiegać się świadczenie pielęgnacyjne na brata czyli osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy ich rodzice nie żyją, bądź też zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. określona została bowiem kolejność poszczególnych kategorii osób uprawnionych do podmiotowego świadczenia, przyjmując, że brak osób wymienionych we wcześniejszej kategorii upoważnia do przyznania świadczenia osobom z kategorii następnej. Matka osoby wymagającej opieki legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz jest to orzeczenie o umiarkowanym, nie zaś o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że brat od urodzenia zmaga się z [...], a także [...]. Na co dzień jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Do niedawna opiekę nad nim sprawowała mama, która ze względu na podeszły wiek oraz choroby z nim związane, aktualnie nie jest w stanie zapewnić mu należytej opieki i pomocy ww. czynnościach. Sama zmaga się z [...]. Obecnie odwołuje się od decyzji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o uznaniu za niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Otrzymała 10 pkt w ocenie pacjenta wg. skali Barthel.
Skarżąca zaznaczyła, że do końca 2021 r. próbowała pogodzić opiekę nad niepełnosprawnym bratem z pracą zawodową, co jednak okazało się nie do pogodzenia. Od 17 stycznia zdecydowała się całkowicie zrezygnować z pracy zawodowej i poświęcić opiece nad bratem.
W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium, decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Uzasadniając powyższe, SKO wskazało, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata, a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Skarżąca więc, jako siostra jest krewną drugiego stopnia w linii bocznej, co oznacza, że zastosowanie będzie miał przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. i wskazane w nim obwarowania. Jak wskazało Kolegium, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że matka skarżącej żyje, jednak nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., tj. brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak pozbawienia władzy rodzicielskiej - uprawniających odwołującą się do ubiegania się o prawo do świadczenia. Na rodzicach bowiem ciąży obowiązek alimentacyjny względem syna który, z uwagi na treść powołanego przepisu, nie przechodzi na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. To z kolei oznacza, że skarżąca, będąca krewnym drugiego stopnia w linii bocznej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. i na tej podstawie wniosła o uchylenie wydanej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, ponawiając argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podniosła, że stan zdrowia mamy jest bardzo zły, ona także wymaga opieki i nie jest w stanie pomóc mi w opiece nad bratem. Zaznaczyła również, że mama nie została pozbawiona praw rodzicielskich, ponieważ syn M. ma obecnie 36 lat. W czasie, kiedy był niepełnoletni, to mama wraz z ojcem sprawowali nad nim całkowitą opiekę.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.
Przedstawiony wcześniej stan faktyczny należy jeszcze uzupełnić o informacje uzyskane od skarżącej na rozprawie. Matka skarżącej i niepełnosprawnego w stopniu znacznym brata nadal nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Składała co prawda odwołanie od orzeczenia I instancji ale zostało ono utrzymane i nie zaskarżyła powyższego do sądu.
Materialnoprawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały określone w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W niniejszej sprawie niespornym jest fakt, że skarżąca jako siostra osoby wymagającej opieki, należy do osób, o których mowa w art. 17 ust.1. pkt 4 u.ś.r. oraz, że matka skarżącej i jej niepełnosprawnego dorosłego brata żyje, nie została pozbawiona praw rodzicielskich (syn ma 36 lat) oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podniosła skarżąca, wcześniej opiekę nad M.Ł. sprawowała jego matka , która teraz nie jest w stanie się opiekować bratem. Ojciec skarżącej i jej niepełnosprawnego brata nie żyje.
W zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem ponieważ obowiązek alimentacyjny wobec niego obciąża w pierwszej kolejności jego rodziców – w tym wypadku matkę.
Istotą sporu pozostaje zatem zagadnienie, czy w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. dopuszczalna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze, w sytuacji, gdy żyje matka niepełnosprawnej osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Aktualnie w judykaturze jednolicie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że ocena czy rodzice osoby wymagającej opieki nie są w stanie wypełnić obowiązku opieki względem niej z uwagi na swój stan zdrowia, dokonywana jest wyłącznie na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko w tym przedmiocie ujednolicone zostało na skutek uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. NSA sformułował tezę, w myśl której warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Jednakże z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do omawianego przepisu wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale wywiódł, że "Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. (...) Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela."
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W świetle powyższego należało stwierdzić, że aktualnie, po podjęciu ww uchwały przez 7 Sędziów NSA nie może być wątpliwości, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. SKO trafnie wskazało na rygoryzm powyższego przepisu i jego jednoznaczne brzmienie, co także podkreślono w uchwale NSA. Nielegitymowanie się przez matkę osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) skutkuje tym, że osoby spokrewnione z nią w dalszym stopniu nie spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zatem skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym bratem.
Podkreślić należy, że nikt nie kwestionuje tego, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad bratem i że z tego powodu rezygnowała z zatrudnienia. Jednakże w sytuacji, gdy matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa znaczenia czy z uwagi na swój stan zdrowia może tę opiekę sprawować czy też nie. W takiej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej.
W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ustalił, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne w sprawie dokonane zostały na podstawie kompletnego materiału dowodowego, po jego wszechstronnym i rzetelnym rozważeniu. Uzasadnienie decyzji sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.; organ wskazał i wyjaśnił ustalone fakty oraz dowody, na których się opierał, wyjaśnił także podstawę prawną decyzji i dokonał jej prawidłowej wykładni.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.