II SA/RZ 465/24

II SA/Rz 465/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Joanna Zdrzałka
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7 i 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lutego 2024 r. nr N-VI.7581.2.6.2024 w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P Sp. z o.o. z siedzibą w T. [...] (dalej: "Skarżący", "Spółka" "PSG" lub "Inwestor") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z 28 lutego 2024 r. nr N-VI.7581.2.6.2024, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2024 r. nr [...] i odmawiająca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 21 sierpnia 2023 r. P Sp. z o.o. zwróciła się do organu I instancji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie oraz późniejszej eksploatacji gazociągu średniego ciśnienia w strefie kontrolowanej o szerokości 1,0 m (po 0,5 m w obie strony od osi przewodu gazowego). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy gazociąg jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym, mającą na celu dostarczanie paliwa gazowego wszystkim zainteresowanym odbiorcom.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] własność właścicieli wyodrębnionych lokali, poprzez udzielenie zezwolenia P Sp. z o.o. na zajęcie tej nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie oraz późniejszej eksploatacji gazociągu średniego ciśnienia, zgodnie z ustaleniami określonymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...].
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] w ustawowym terminie wniosła AS (panieńskie [...]) współwłaścicielka lokalu mieszkalnego nr [...], objętego księgą wieczystą nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Podkarpacki decyzją z 28 lutego 2024r. nr N-VI.7581.2.6.2024 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W motywach rozstrzygnięcie Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy i podał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r. poz. 344, z późn. zm.) – dalej" "u.g.n". Wskazał, że powyższy przepis ingeruje w prawo własności nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z niej ma charakter szczególny, przez co musi być interpretowany w sposób dosłowny. Z tego powodu przesłankami umożliwiającymi zastosowanie ograniczenia są: zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (udokumentowane przeprowadzonymi rokowaniami) na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych, wskazanych w przepisie. Rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie.
Wyjaśniono, że trasę planowanego zamierzenia inwestycyjnego zaprojektowano przez działkę nr [...]. Działka ta objęta jest mpzp [...] i według jego postanowień znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 2 MW. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia obowiązujące dla terenów oznaczonych symbolem 2MW, zawarto w § 2 MPZP, zgodnie z którym plan nie przewiduje budowy gazociągu na terenach oznaczonych symbolem 2MW, a więc również na działce nr 236.
Odmawiając ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Organ ponadto wskazał, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował § 4 pk4 mpzp, jakoby dawał on możliwość realizacji planowanej inwestycji na działce nr 236. Z uwagi na fakt, że nie została spełniona przesłanka dotycząca zgodności przebiegu planowanej inwestycji z ustaleniami planu, organ odwoławczy odstąpił od badania prawidłowości rokowań przeprowadzonych w tej sprawie, w celu uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia.
Na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła P Sp. z o.o. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy tj. odmowę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem z 21 sierpnia 2023 r., w sytuacji gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki o których mowa w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. w szczególności inwestycja oraz związane z tym ograniczenia, zgodna są z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzono w sprawie rokowania z właścicielami nieruchomości, co w sposób dokładny opisano we wniosku z 21 sierpnia 2023 r.;
- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pominięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu stron;
- art. 124 ust. 1 u.g.n poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe uznanie, że w niniejszej sprawie ograniczenie w sposobie jaki wnioskuje PSG jest niezgodne z mpzp, w sytuacji gdy przyjęty mpzp uchwałą nr [...] w § 2 (dla terenu oznaczonego symbolem 2 MW) § 4 oraz rysunek stanowiący załącznik do ww. mpzp zgodnie z § 1 nie wyklucza uczynienia zadość przedmiotowemu wnioskowi;
- art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. poz. 977 z późn. zm.) w zw. z uchwałą nr [...], w szczególności § 2, § 4 oraz rysunek stanowiący załącznik do ww. MPZP, poprzez jego błędną analizę oraz uznanie, że nie jest możliwe dokonanie przebudowy już istniejących gazociągów na terenach oznaczonych symbolem 2MW a tym samym niewłaściwe uznanie, że wniosek z 21 sierpnia 2023 r. o ograniczeniu wykonywaniu prawa własności, stoi w sprzeczności z jego ustaleniami;
- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na tym, że organ II instancji uznał przebieg planowanej inwestycji w obrębie działki nr 236 za niezgodny z ustaleniami określonymi w mpzp oraz w ocenie organu ustalenia tego planu nie przewidują budowy gazociągu na terenach oznaczonych symbolem 2MW, w sytuacji gdy wniosek z 21 sierpnia 2023 r. o ograniczeniu dotyczy nie tyle budowy nowego gazociągu – co zgodnie z treścią wniosku (strona 1, akapit 3 uzasadnienia) – przebudowy już istniejącej infrastruktury uwzględnionej w mpzp – co nie będzie dogęszczeniem i uzupełnieniem terenu a "wymianą" części starej infrastruktury na nową, w sposób opisany na stronie 2 wniosku: a co już pozostaje zgodne z aktem prawa miejscowego oraz umożliwia wydanie decyzji ograniczającej na podstawie art. 124 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził w szczególności, że skarga jest zasadna, a w szczególności zarzut błędnej wykładni § 2, § 4 mpzp osiedla [...].
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych, określając przesłanki takiego ograniczenia. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj. czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby jakąkolwiek przebudowę, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z 31.05.2017r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7.02.2018r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w cbosa). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12.02.2013r., sygn. akt II SA/Bk 692/12 - dostępne w cbosa).
W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7.09.2022 r., sygn. akt II SA/Gd 166/22; wyrok WSA w Kielcach z 3.02.2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10 - dostępne w cbosa). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17.11.2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z 12.02.2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć należy, że ze względu na funkcje tego ograniczenia obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład przedsiębiorstwa którego wchodzi dane urządzenie przesyłowe).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że planowana inwestycja, tj. budowa gazociągu średniego ciśnienia, a następnie jego eksploatację stanowi inwestycję celu publicznego., o czym stanowi art. 6 u.g.n.
Podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na sposób ograniczenia prawa własności w stosunku do nieruchomości nr [...] Wojewoda uznał zapis § 2 mpzp dla symbolu 2MW, w obrębie którego znajduje się ta działka. Zgodnie z tym zapisem planu: "utrzymuje się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów bez możliwości dogęszczenia i uzupełnienia. W przyziemiach budynków mieszkalnych wielorodzinnych dopuszcza się dostosowanie istniejących pomieszczeń, poniżej parterów mieszkalnych) do funkcji usługowych. Wyklucza się możliwość lokalizacji usług szczególnie szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć stan środowiska, w rozumieniu przepisów szczególnych. Na terenach osiedlowych dopuszcza się lokalizację kiosków handlowych przy głównych ciągach komunikacyjnych." Wojewoda finalnie przyjął, że ustalenia planu nie przewidują budowy gazociągu.
Z uzasadnienia wniosku inwestora z 21 sierpnia 2023r. o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. poprzez zezwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji gazociągu średniego ciśnienia w strefie kontrolowanej o szerokości 1m, ( po 0,5 m w obie strony od osi przewodu gazowego). Projektowana inwestycja zlokalizowana będzie na działkach nr [...], a jej realizacja rozpocznie się od działki nr [...], na której zostanie włączona do czynnego gazociągu. Oprócz konieczności przebudowy gazociągu, wynikającej z art. 7 ust. 5 Prawa energetycznego, projektowana przebudowa spowodowana jest faktem, że istniejący gazociąg wybudowano 40 lat temu z rur stalowych, które ulegają korozji i względy bezpieczeństwa związane z funkcjonowaniem gazociągu stanowią przyczynę jego przebudowy.
Sąd w rozpoznawanej sprawie przyjął, że wyżej cytowane zapisy planu nie dawały podstaw do wywiedzenia tak skrajnie restrykcyjnej interpretacji mpzp, jaką zastosował Wojewoda. W szczególności w symbolu 2MW, którego dotyczy planowane przedsięwzięcie użyto zwrotu "utrzymuje się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu". W ocenie Sądu zapisu tego nie można odczytywać tylko i wyłącznie do zagospodarowania terenu znajdującego się na powierzchni nieruchomości, ale również pod jej powierzchnią, a do takich należy gazociąg podziemny. Następnie stwierdzono, że utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania ma polegać bez możliwości dogęszczenia i uzupełnienia. Wykonanie nowej części gazociągu i wyłączenie z eksploatacji części gazociągu wykonanego 40 lat temu nie spowoduje zagęszczenia, gdyż kontrolowane będą obowiązywały tylko od nowowykonanego gazociągu. Aktualnie inwestor wskazuje, że jest to pas o szerokości 0,5 metra od linii gazociągu. Z tego względu twierdzenia zawarte w skardze i przywołane rzecznictwo sądów administracyjnych, że wykonanie remontu lub przebudowy gazociągu podziemnego obejmuje pozostawienie starej części gazociągu pod ziemią. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że najważniejsze jest zapewnienie bezpiecznej eksploatacji i dostarczenie gazu na potrzeby mieszkańców. Interpretacja przepisów, która stoi temu na przeszkodzie nie może być uznana za legalną.
Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego, co miało istotne znaczenie na wydanie zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wniosek inwestora dotyczy budowy oraz późniejsze eksploatacji gazociągu średniego ciśnienia. Natomiast w uzasadnieniu wniosku, co zostało podniesione też w skardze, że inwestycja ma polegać na przebudowie gazociągu i w efekcie "wymianą" części starej infrastruktury na nową. Kwestia ta będzie wymagała korekty wniosku, która nie ma wpływu na zakres przedmiotowy planowanego przedsięwzięcia, gdyż gazociąg średniego ciśnienia istnieje na nieruchomościach wymienionych we wniosku. Dla zobrazowania skutków planowanej inwestycji. Dołączony do decyzji organu I instancji załącznik pokazuje przebieg pasa kontrolowanego po zrealizowaniu inwestycji. Sąd uważa, że dla zobrazowania całego zamierzenia inwestycyjnego i zmian, jakie nastąpią po przebudowie gazociągu koniecznym jest sporządzenie na mapie w stosownej skali dla działki nr 236 przebiegu gazociągu średniego ciśnienia ze strefą kontrolowaną oraz trasy nowego gazociągu ze strefą kontrolowaną.
W opisanym zakresie doszło naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jaki ma przeprowadzić organ II instancji nie przekracza granic, o których mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
Majac na względzie powyższe Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Uzasadnienie orzeczenia o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.
Wskazania, co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.