II SA/Rz 460/23

II SA/Rz 460/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb, art. 9zc
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi P. w J. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.4104.32.2022 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 10 listopada 2022 r. nr GKN.7021.10.8.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej kwotę 1500 zł /słownie: jeden tysiąc pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [....] (dalej w skrócie: "P.", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z 9 stycznia 2023 r. nr SKO.4104.32.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w odniesieniu do odebranych odpadów komunalnych.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej "k.p.a.") oraz art. 3b ust. 1 pkt 1, art. 9g, art. 9n, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 – dalej "ustawa").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Burmistrz Miasta [...] po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr GKN.7021.10.8.22 wymierzył P. w [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 68 969,64 zł za nieosiągnięcie w roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3b ust. 1 ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Spółka posiada wpis do Rejestru Działalności Regulowanej na terenie miasta [....] pod nr 5 od dnia 31 maja 2012 r. Jest podmiotem odbierającym odpady komunalne na terenie miasta [...] na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości.
W dniu 27 stycznia 2022 r. Spółka złożyła sprawozdanie za 2021 r. zarejestrowane w systemie BDO (baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami) pod numerem [...]. W sprawozdaniu wykazano, że osiągnięty w 2021 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych to 9,08% (wymagane 20%), przy masie odebranych odpadów komunalnych 2285,1600 Mg. Organ wskazał, że karę pieniężną naliczono zgodnie z art. 9x ust. 1 i ust. 3 ustawy, która stanowi iloczyn stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w ustalonej wysokości 276,21 zł/Mg i 249,70 Mg brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Organ nie znalazł także podstaw do odstąpienia czy miarkowania wymierzonej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 189d k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Na wstępie wskazała, że przytoczona w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna art. 9nb ust. 4 ustawy dotyczy sporządzania i przekazywania sprawozdania przez podmiot zbierający odpady komunalne, a nie odbierający odpady komunalne zbierających odpady komunalne. Podmiot zbierający odpady komunalne nie posiada żadnych obowiązków w zakresie osiągania poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia.
Spółka wskazała, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest selektywne gromadzenie odpadów. Natomiast właściciele nieruchomości z którymi Spółka miała podpisane umowy zawierali je głównie na zmieszane odpady komunalne i takie przekazywali. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że na Spółce ciążył obowiązek monitorowania na bieżąco osiąganych poziomów recyklingu i podejmowania skutecznych działań w tym zakresie. Żaden z przepisów prawa nie uprawnia odbierającego odpady komunalne do egzekwowania od wytwórcy odpadów przestrzegania zapisów ustawy oraz regulaminu utrzymania czystości i porządku. Ten zakres działań zastrzeżony został na wójta/burmistrza/prezydenta. Odwołująca zarzuciła, że organ nie poczynił żadnych działań w celu zweryfikowania sposobu gromadzenia odpadów na terenie nieruchomości (w tym nieruchomości niezamieszkałych) i przekazywania ich podmiotowi odbierającemu odpady. Podkreśliła, że była przygotowana do odbierania odpadów segregowanych, jednak nie miała możliwości zobowiązania posiadaczy odpadów od których je odbierała do przekazywania odpadów selektywnie zbieranych. Zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy. W jej ocenie organ winien poczynić niezbędne ustalenia, wyjaśnić i ocenić czy miała obiektywną możliwość wywiązania się z obowiązku ustawowego polegającego na osiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu frakcji odpadów. W konsekwencji organ winien był rozważyć czy wobec skarżącej zaszły przesłanki do wymierzenia kary, czy też do odstąpienia od jej wymierzenia i jakie konsekwencje zaistniałyby gdyby Spółka nie podpisała umów na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych lub nie odbierała przekazywanych odpadów zmieszanych (czy odpady te nie trafiłyby na dzikie wysypiska).
Wskazaną na wstępie decyzją z 9 stycznia 2023 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie jako zasadny oceniło zarzut Spółki, że przytoczona w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna art. 9nb ust. 4 ustawy dotyczy sporządzania i przekazywania sprawozdania przez podmiot zbierający odpady komunalne, a nie odbierający odpady komunalne zbierających odpady komunalne. W stosunku do Spółki zastosowanie ma art. 9n ustawy. SKO wyjaśniło, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem BDO.
Zgodnie z art. 9g pkt 1) ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3b ust. 1 pkt 1) ustawy w wysokości co najmniej 20% wagowo - za rok 2021.
P. złożyło wymagane sprawozdanie roczne, zarejestrowane w systemie BDO pod numerem [...]. W sprawozdaniu tym wykazało, że osiągnięty w 2021 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 9,08%, przy masie odebranych odpadów komunalnych 2285,1600 Mg
Stosownie do art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Karę pieniężną oblicza się na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. W przedmiotowej sprawie kara ta wynikająca z iloczynu jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w wysokości 276,21 zł/Mg i 249,70 Mg brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 68969,64 zł.
SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołująca Spółka nie kwestionuje sposobu ustalenia oraz wysokości kary. Kwestionuje natomiast zasadność jej wymierzenia, podnosząc, że nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu było niezależne od Spółki i nie nastąpiło z jej winy.
Kolegium wyjaśniło, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy nie jest oparta na zasadzie winy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej ma charakter związany. Żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary czy też miarkowania. Kara jest wymierzana bez względu na przyczynę nieosiągnięcia wymaganych norm i odgrywa przede wszystkim rolę prewencyjną. Organ wymierzający karę nie może odstąpić od jej wymierzenia, gdyż powołane przepisy mają charakter obligatoryjny, jak również nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut odwołującej o naruszeniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Również jako nieuzasadniony SKO oceniło zarzut dotyczący art. 6, art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. Dla wydania zaskarżonej decyzji niezbędne było ustalenie faktu nieosiągnięcia przez Spółkę wymaganego ustawą poziomu recyklingu, potwierdzonego sprawozdaniem Spółki i wyliczenie kary pieniężnej zgodnie z w/w przepisami.
Wskazało, że w art. 9z ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział co prawda miarkowanie kar pieniężnych jednak nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9g ustawy. Dodano, że odwołująca Spółka jako podmiot profesjonalny ma obowiązek znać przepisy prawa i wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Powinna tak zorganizować swe przedsiębiorstwo by uzyskać odpowiedni poziom recyklingu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. w [....] Sp. z o.o. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zwróciła się także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania, co przejawiło się:
- w braku analizy materiału dowodowego i braku podjęcia przez organy obu instancji szczegółowej analizy w jaki sposób podmioty od których Spółka odbierała odpady gromadzą odpady komunalne i czy Spółka miała możliwość odbierania odpadów gromadzonych w sposób selektywny i przekazywania ich do recyklingu,
- w odgórnym założeniu, że Spółka ponosi odpowiedzialność absolutną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w 2021 r. i przyjęciu, że wszelkie dowody wykazujące, że strona zrobiła czego można było od niej rozsądnie wymagać by do naruszenia prawa nie doszło nie mają znaczenia dla sprawy i odgórnie należy je odrzucić,
- w niedostrzeżeniu, że brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w 2021 r. wynika z przyczyn niezależnych od niej, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,
- w braku analizy umów, pomiędzy Spółką a przekazującym odpady komunalne,
- w całkowitym pominięciu faktu, że skarżąca nie posiada obiektywnych możliwości egzekwowania odbierania odpadów segregowanych w 2021 r., a w konsekwencji nie może ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (Spółka nie ma żadnego wpływu jakie odpady przekazuje jej właściciel nieruchomości),
- w całkowitym niedostrzeżeniu, że w 2021 r. obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie był w ogóle egzekwowany przez Burmistrza,
- w niedostrzeżeniu i nieodniesieniu się, że jedną z przyczyn nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych było ograniczone prowadzenie działań przewidzianych prawem przez organ gminy;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że Spółka miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od niej, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2021 r. wymagań wynikających z art. 9g ustawy, jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie przymuszenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do przekazania odpadów segregowanych;
3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wniosek Skarżącej o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej winien być rozpatrywany w oparciu o zaistnienie przesłanek z ww. przepisu i wadliwe przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przez organ, w sytuacji gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika możliwość odstąpienia od wymierzenia kary;
4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie wskazanego przepisu. Przed nałożeniem kary administracyjnej takiej jak w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest rozważenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia takiej kary i poprzestania na pouczeniu. W razie stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą, obowiązkiem organu jest zastosować ww. instytucję - przepis nie przewiduje bowiem w tym wypadku uznania administracyjnego;
5. art. 7, art. 77 oraz art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niekompletne rozpatrzenie sprawy, zignorowanie wyjaśnień strony składanych w toku postępowania, w szczególności w trakcie postępowania odwoławczego, a w efekcie dokonanie przez SKO dowolnej oceny dowodów, a także wybiórcze traktowanie zebranego materiału dowodowego, przejawiające się niezbadaniem przez SKO wypełniania przez właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, zgodnie z § 2 ust. 1 i ust 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [....] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...]);
6. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji przez niewskazanie, w jakim stopniu nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu zostało przez stronę zawinione oraz przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
7. art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3, w zw. z art. 140 k.p.a. przez niekompletność decyzji administracyjnej w zakresie jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, w tym w zakresie wykazania w jakim stopniu nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu zostało przez stronę zawinione oraz przez niewskazanie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji;
8. art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że ten rozpoznając sprawę rażąco naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego, co powodowało, że w sprawie zachodziły przesłanki do podjęcia decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie, względnie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca Spółka kwestionowanej decyzji zarzuciła także naruszenie przepisu prawa materialnego a mianowicie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od niej, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.
Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r., sygn. IISA/Rz 460/23 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się tym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postępowania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi –według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Jak pokazuje analiza akt sprawy, istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy zaistniała odpowiedzialność administracyjna po jego stronie.
Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 199ór. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 1297), zwanej dalej "ustawą", w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zgodnie z ust. 3 karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Stosownie do art. 9zb ustawy kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne i niekwestionowane przez stronę odwołującą się pozostaje, iż jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartej umowy oraz, że w roku 2021r., zgodnie z przedłożonym sprawozdaniem odebrana przez spółkę łączna masa odpadów komunalnych wyniosła 2 285,1600 Mg, zaś masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 9,08%, wobec wymaganego w 2021r. - poziomu 20%. Z wyliczeń organu I instancji, które skład orzekający Kolegium uznaje za prawidłowe wynika, iż brakująca masa odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi przez spółkę wynosi 249,70 Mg. Na podstawie powyższych danych oraz obowiązującej stawki opłaty za korzystanie ze środowiska na rok 202lr. organ I instancji zasadnie ustalił wysokość należnej kary pieniężnej na kwotę 69 969,64 zł. Podkreślenia wymaga, iż spółka nie kwestionuje poprawności przyjętych danych i dokonanych na ich podstawie wyliczeń.
Zarzuty zawarte w odwołaniu i skardze sprowadzają się natomiast do braku uwzględnienia przez organy faktu, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu w 202lr. nastąpiło z przyczyn od spółki niezależnych. Spółka zarzuciła, iż żaden przepis prawa nie przyznaje instrumentów prawnych pozwalających wpłynąć na realizację obowiązku segregowania odpadów przez właścicieli nieruchomości i przeciwdziałać ich niewłaściwym zachowaniom. W związku z powyższym spółka nie ponosi winy za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w roku 2021 r., co w jej ocenie uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.
Kolegium przyjęło, że z takim stanowiskiem Spółki nie można się zgodzić. Z art. 9g pkt 1) ustawy wynika jednoznacznie, iż podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3 aa albo art. 3b ust. 1. Sankcją za niedopełnienie tego obowiązku jest kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy.
SKO prawidłowo przyjęło, że w treści przepisu art. 9zc ustawy wskazano, iż przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust, 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W przepisie tym, który przewiduje miarkowanie kary oraz uwzględnianie przy wymierzaniu kary np. okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, ustawodawca nie wskazał kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 2, zatem przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było to, aby kara przewidziana w tym przepisie była karą obligatoryjną (wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3246/17, LEX nr 2749912, wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2018 r., IV SA/Wa 3015/17, LEX nr 2746050.). Również przepis art. 9x ust. 2 ustawy nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, co oznacza, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z 16.03.2022 r., IV SA/Po 69/22, LEX nr 3332354.). Powyższe prowadzi do wniosku, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej.
Zdaniem Sądu, dokonana przez SKO wykładnia materialnoprawnych przepisów ustawy, będących podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej nie była pełna.
Przede wszystkim, zdaniem sądu, istotną dla sprawy okolicznością, która, nie była rozważana przez organ odwoławczy, jest ustalenie czy okoliczności sprawy dają podstawę do zastosowania przepisów art. 189a i n. kpa. Należy bowiem przypomnieć, że o ile wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych było w tym zakresie rozbieżne, to trzeba mieć na względzie, że w dniu 9 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (III OPS 1/21), w tezie której jednoznacznie wyjaśnił, że "do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.).
W cytowanej uchwale NSA stwierdził, że: z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.
Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie NSA. W wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20, CBOSA).
Należy też podkreślić argument natury systemowej - przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu ww. ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.
Przepis art. 189f k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (§ 1); W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. (§ 2); Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. (§ 3).
Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:
- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona - we właściwym trybie - przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).
Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za ustawy określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf.
Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.
Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.
Z tych względów za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uchwała z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21) uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie też Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonych decyzjach przez wydające je organy, które przemilczały możliwość stosowania art. 189f k.p.a. w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego, niezbadanie przez organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9xust. 2 pkt 1ustawy, stanowiące wynik błędnej wykładni jej przepisów, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.