II SA/RZ 304/25

II SA/Rz 304/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1 ,art. 189f §1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1478
art.389, 394 ust.1, art.414 ust.1 pkt 1,art.418 ust.2 ,art.425 ust.1, art. 472aa ust.1 pkt 2, ust.3 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. spraw ze skarg G. w R. na decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2025 r. - nr R.RUT.477.5.2024.KP, - nr R.RUT.477.6.2024.KP w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w P. z dnia 14 listopada 2024r. nr RP.ZUT.477.3.2024.PŻ, nr RP.ZUT.477.4.2024.AA, 2) zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie na rzecz skarżącej G. w R. kwotę 4 408 (cztery tysiące czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. (dalej: Dyrektor RZGW) z dnia 3 stycznia 2025r. nr R.RUT.477.5.2024.KP i nr R.RUT.477.6.2024.KP, utrzymujące w mocy decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w P. (dalej: Dyrektor ZZ) z dnia 14 listopada 2024. nr RP.ZUT.477.3.2024.PŻ i nr RP.ZUT.477.4.2024.AA, nakładające na G. Oddział w R. (dalej: Spółka/Skarżąca) kary pieniężne w wysokości 13 365 zł i 13 510 zł za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej, polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z drogi krajowej nr [...] wylotem W-12 do rzeki S. w R. za okres I i II kwartału 2024r.
Z zaskarżonych decyzji i akt sprawy wynika, że na podstawie oświadczeń G. o ilości odprowadzonych wód, informacjami z 17 lipca 2024 r. i z 30 sierpnia 2024r. Dyrektor ZZ ustalił Spółce opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, za okres I kwartału 2024 r. (dokładnie za okres od 1 lutego 2024 r. do 31 marca 2024 r.), w wysokości 2673,00 zł i za okres II kwartału w wysokości 2 702,00zł, a Spółka należności te uregulowała.
Następnie Dyrektor ZZ wszczął z urzędu postępowania administracyjne, po zakończeniu których decyzjami z 14 listopada 2024r. wymierzył G. administracyjną karę pieniężną za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z drogi krajowej nr [...] wylotem W-12 do rzeki S. w R., za okres I kwartału 2024 r. (dokładnie za okres od 1 lutego 2024 r. do 31 marca 2024 r.) i za okres II kwartału 2024r. w wysokościach odpowiednio 13 365,00 zł i 13 510 zł. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 472aa ust.1 pkt 2 i ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm. - dalej: Pr. wodne), jako podstawę do nałożenia sankcji m.in. za korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniego pozwolenia. Wprawdzie organ przyznał, że G. posiadała pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z opisanej wyżej usługi wodnej udzielone decyzją Starosty J. z dnia 6 lutego 2014r. znak: OLR-II.6341.02.2014, aczkolwiek obowiązywało ono do 31 stycznia 2024 r. Począwszy zatem od 1 lutego 2024 r. korzystanie z usługi wodnej odbywało się już bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że G. złożyła wprawdzie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej, jednak miało to miejsce w dniu 24 października 2024 r. (czyli prawie 9 miesięcy po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia wodnoprawnego), co, zdaniem organu, świadczy o braku dochowania należytej staranności.
Organ I instancji rozważył również, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o ile waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszenia prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Zdaniem organu, mając na względzie rodzaj naruszenia prawa, polegający na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zasadnym jest przyjęcie, że waga tego naruszenia prawa jest istotna, w szczególności, że pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi, w którym ustala się warunki korzystania z wód. Ponadto G. nie zaprzestała naruszenia prawa. Odnośnie zaś przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., Dyrektor ZZ w P. stwierdził, że G. nie była uprzednio ukarana prawomocną decyzją pieniężną przez inny administracyjny organ administracji publicznej za to samo zachowanie.
Po rozpatrzeniu odwołań Spółki od ww rozstrzygnięć, decyzjami z dnia 3 stycznia 2025r. Dyrektor RZGW utrzymał je w mocy.
Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu I instancji i dokonaną ocenę.
Wskazał, że w okresie od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. G. korzystała z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z drogi krajowej nr [...] wylotem W-12 do rzeki San w R., a na korzystanie z ww. usługi wodnej wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Pozwolenie takie udzielone Spółce w 2014r. wygasło, zatem korzystała ona z usługi wodnej bez pozwolenia, co w świetle art.472aa ust.1 pkt 2 w zw. z art.389 ust.1 Pr. wodnego, uzasadniało nałożenie kary pieniężnej.
Organ zakwestionował stwierdzenia Spółki zawarte w odwołaniach, że wydane stronie pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia, bo w myśl art.418 Pr. wodnego, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane.
Mając na uwadze to, że strona posiadała stosowne pozwolenie wodnoprawne, a korzystanie ze środowiska miało charakter ciągły, powinno być oczywiste, że wystąpi o kolejne tego typu pozwolenie. Spółka dysponując ważnym pozwoleniem wodnoprawnym mogła złożyć wniosek o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania (art. 414 ust. 2 Pr. wodnego), zachowując 90 dniowy termin liczony wstecz od upływu okresu ważności pozwolenia wodnoprawnego, albo wystąpić o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (art. 407 ust. 1 Pr. wodnego), co jednak wiąże się z koniecznością złożenia wraz z wnioskiem nowego operatu wodnoprawnego. W tym przypadku strona powinna mieć na względzie, że w razie złożenia kompletnego wniosku, załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 k.p.a. Zatem złożenie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na mniej niż dwa miesiące przed upływem ważności posiadanego pozwolenia wodnoprawnego oznacza, że strona na siebie bierze ryzyko okresowego braku pozwolenia wodnoprawnego.
G. nie złożyła wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w ww. 90 dniowym terminie, ani nie złożyła też wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w czasie, który pozwalałby organowi na załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Złożenie stosownego wniosku prawie 9 miesięcy po wygaśnięciu z mocy prawa dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, świadczy o braku należytej staranności. Argumentacja Spółki, że podjęła ze znacznym wyprzedzeniem działania mające na celu uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (zlecenie opracowania wymaganego do wniosku operatu wodnoprawnego w trybie zamówienia publicznego), nie może być uwzględniona, bo działania związane z gromadzeniem dokumentów - załączników do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego mają miejsce przed formalnym wszczęciem postępowania i nie są zależne od organu, a ponadto G. działa jako podmiot profesjonalny, który na bieżąco organizuje różnego rodzaju przetargi, dlatego powinna mieć orientację na ile wcześniej należy przystąpić do ogłoszenia przetargu na opracowanie operatów wodnoprawnych, w tym powinna również brać pod uwagę możliwość unieważnienia przetargu.
Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, co do braku wystąpienia przesłanek odstąpienia od ukarania, o których mowa w art.189f § 1 K.p.a., w szczególności mogących mieć miejsce w niniejszej sprawie tj. zaprzestanie naruszania prawa i znikoma waga naruszenia prawa.
Zdaniem Dyrektora RZGW, o zaprzestaniu naruszenia prawa polegającego na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód można mówić wtedy, gdy strona faktycznie zaprzestała odprowadzania tych wód lub uzyskała pozwolenie wodnoprawne. W rozpatrywanej sprawie o zaprzestaniu naruszenia nie może świadczyć jedynie to, że G. złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych.
Natomiast co do znikomości wagi naruszenia, organ odwołał się do przepisu art. 279a ust. 1 Pr. wodnego, z którego wynika, że nie wnosi się opłaty za usługi wodne, jeżeli wysokość tej opłaty nie przekracza 20 zł, co przy zastosowanej stawce 0,75 zł za 1 m3 (bez urządzeń do retencjonowania wody) wskazywałoby na 26,66 m3 wód opadowych lub roztopowych. Zdaniem Dyrektora RZGW w R., powyższe może być wskazówką, że przy odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody na poziomie do 26,66 m3 ustawodawca uznał, że nie jest to wartość istotna, uzasadniająca naliczenie opłaty zmiennej. W rozpoznawanej sprawie ww. przesłanka nie została spełniona, a nawet gdyby uznać ewentualne ziszczenie się ww. przesłanki i tak byłoby niewystarczające do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż jak wskazano powyżej, nie została spełniona druga z kumulatywnych przesłanek w postaci zaprzestania naruszenia prawa.
W odniesieniu do kolejnych zarzutów odwołania organ stwierdził, że zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu, a wobec faktu, iż waga naruszenia prawa nie była znikoma, zastosowanie ww. przepisu i tak nie wchodziłoby w grę.
W skargach na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. zarzuciła naruszenie:
1) art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pr. wodnego, przez jego zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą kary administracyjnej pomimo, że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę J. z dnia 6.02.2014r., znak OLR-II.6341.02.2014 nie zostało wygaszone stosowną decyzją administracyjną, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie, że Spółka korzystała z usługi wodnej nie legitymując się pozwoleniem wodnoprawnym,
2) art. 189f § 1 i 2 k.p.a. - przez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w tym przepisie,
3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dostatecznego przeanalizowania i odniesienia się przez organ do zaoferowanych w postępowaniu dowodów wskazujących na dopełnienie przez odwołującą się należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na okres następujący po 31.01.2024 r.
Skarżąca podniosła, że skoro intencją ustawodawcy leżącą u podstaw wprowadzenia art. 472aa do ustawy Prawo wodne było zastąpienie opłat podwyższonych administracyjnymi karami pieniężnymi (m.in. art. 280 pkt 1, art. 281, art. 472aa, art. 472c ust. 3 Prawa wodnego) jedynie w celu usunięcia luk i wad, którymi obarczona była dotychczasowa regulacja dotycząca opłat podwyższonych, to zasadnym jest uwzględnienie dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego odpłat podwyższonych. Zwróciła uwagę na uchwałę z dnia 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie. Sąd wskazał na konieczność rozróżnienia sytuacji, w której podmiot korzysta ze środowiska bez jakiejkolwiek zgody, a sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji.
Z kolei w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1761/23 z 21 marca 2024r. jednoznacznie opowiedziano się za poglądem, że określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.
Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż dla zastosowania sankcji przewidzianej w art. 472aa ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo wodne niezbędne jest ustalenie, że podmiot korzysta z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne pozostaje, że G. legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę J. z dnia 6.02.2014r., z terminem obowiązywania do dnia 31.01.2024r., które nie zostało wygaszone. Stwierdzić zatem należy, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu uprawnienia do korzystania z usług wodnych. Natomiast samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 472aa ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo wodne "bez pozwolenia wodnoprawnego", a skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ kary pieniężnej.
Z tego względu, wobec braku wydania decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne nie można uznać, że zaktualizowały się przesłanki zastosowania art. 472aa ustawy Prawo wodne.
Zdaniem Skarżącej, organ II instancji błędnie ocenił również, że w sprawie nie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego upływał w dniu 31 stycznia 2024r. G. jako podmiot publiczny obowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w lipcu 2023r., a więc pół roku przed upływem w/w terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, ogłosiła przetarg na wykonanie operatu wodnoprawnego niezbędnego do złożenia wniosku o udzielenie go na dalszy okres. Z przyczyn niezależnych od G. postępowanie to zostało unieważnione i musiało zostać powtórzone. Organ II instancji nie wskazał, dlaczego w jego ocenie ogłoszenie w/w przetargu na pół roku przed terminem wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2014r. nosiło znamiona nienależytej staranności, a w konsekwencji dlaczego powoływanie się na tezy wynikające z uchwały NSA w sprawie o sygn.. II OPS 2/11 nie może odnieść skutku.
Skarżąca zauważyła, że unieważnienie postępowania nie jest standardowym sposobem zakończenia przetargu i może nastąpić jedynie w określonych przypadkach, które przeważnie nie wynikają z okoliczności leżących po stronie zamawiającego. Z kolei zbyt wczesne zlecenie sporządzenia operatu wodnoprawnego i jego wykonanie przez wyłonionego w przetargu wykonawcę skutkowałoby nieaktualnością sporządzonego wniosku, a w konsekwencji uznaniem, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera braki formalnoprawne, z uwagi na stosowaną praktykę RZGW w R., który nie akceptuje sytuacji, w której przekładane wraz z operatem wodnoprawnym dokumenty w postaci wypisów z rejestru gruntów (stanowiące podstawę jego opracowania, integralną część operatu wodnoprawnego oraz wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) są pozyskane wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Nadto każdorazowe pozyskanie nowych wypisów z rejestru gruntów wiąże się z koniecznością poniesienia określonych kosztów, za które G. musi wykonawcy zapłacić ze środków publicznych.
Z tych względów Skarżąca uważa, że dochowała należytej staranności podejmując z dostatecznym, półrocznym wyprzedzeniem działania zmierzające do skutecznego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na okres po 31 stycznia 2024r.
Ponadto w dacie orzekania przez organ II instancji G. legitymowała się już wydanym w dniu 13 grudnia 2024r. przez Dyrektora ZZ w P. pozwoleniem wodnoprawnym znak: RP.ZUZ.4210.372.2024.IH, które stało się ostateczne jeszcze przed dniem wydania zaskarżonych decyzji o nałożeniu kary. Błędne jest więc ustalenie organu co do braku spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa.
Natomiast co do oceny przesłanki "wagi naruszenia prawa", w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że jej identyfikacja wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r. III OSK 2411/21. LEX nr 3571407).
W świetle powyższego Skarżąca podnosi, iż nie sposób się zgodzić z przyjętą przez RZGW ilością odprowadzonych wód na poziomie do 26,66 m3, co można by uznać za znikome naruszenie prawa. Po pierwsze, intencją wprowadzenia art. 279a było ustanowienie minimalnego progu wysokości opłaty za usługi wodne, podyktowanego względami ekonomicznymi, aby koszty wytworzenia i wysłania informacji oraz wydania decyzji wskutek wniesienia reklamacji, nie przekroczyły kosztów realnych przychodów z tytułu usług wodnych. Po drugie, w opinii Skarżącej błędem jest identyfikowanie przesłanki "istotności naruszenia prawa" z ilością odprowadzanych wód i wysokością kary, bo odprowadzanie relatywnie małej ilości wód bez urządzeń oczyszczających wody może spowodować o wiele większe szkody niż - tak jak w niniejszej sytuacji - odprowadzanie wód oczyszczonych najpierw w utrzymanych zgodnie z wymogami pozwolenia wodnoprawnego oraz obowiązujących przepisach w odpowiednim stanie zintegrowanych osadnikach zlokalizowanych we wpustach drogowych, a następnie w niezależnym osadniku zlokalizowanym przed wylotem kanalizacji. Skarżąca podniosła przy tym, że "nowe" pozwolenie wodnoprawne nie nakłada żadnych nowych warunków ani wymogów na Skarżącą względem postanowień pozwolenia wodnoprawnego obowiązującego do 31 stycznia 2024r., co jednoznacznie potwierdza fakt, iż naruszenie prawa i wynikające z niego skutki są nieistotne.
Skarżąca nie zgodziła się też ze stwierdzeniem organu, że rozważenie podstaw odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. nie jest obligatoryjne i zależy od uznania organu. W literaturze przedmiotu wskazuje się bowiem, że organ powinien uwzględniać tę przesłankę z własnej inicjatywy.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem skarg są decyzje określające G. karę za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za I i II kwartał 2024 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm. – dalej: Pr. wodne).
Zgodnie z art. 472aa ust.1 pkt 2 Pr. wodnego, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art.389, 394 ust.1 lub art.425 ust.1, korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Wysokość tej kary określa przepis art.472aa ust.3 pkt 3 Pr. wodnego, jako 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Z konstrukcji przywołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że przesłankami warunkującymi obowiązek poniesienia kary pieniężnej jest korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego.
W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że Skarżąca w I i w II kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej obejmującej odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, ale od 1 lutego 2024r. odbywało się to bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem udzielone w 2014r. pozwolenie wodnoprawne wygasło z dniem 31 stycznia 2024r.
W myśl art.414 ust.1 pkt 1 Pr. wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Pozwolenie takie nie wygasłoby, gdyby przed upływem 90 dni do końca okresu, został złożony wniosek o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania (art.414 ust.2 Pr. wodnego).
W niniejszej sprawie Skarżąca takiego wniosku nie złożyła.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko orzekających organów, że upływ terminu, na jaki pozwolenie zostało udzielone, spowodował wygaśnięcie pozwolenia i skutek ten nie wymaga wydania decyzji. Wynika to wyraźnie z brzmienia art.418 ust.2 Pr. wodnego, który stanowi, że nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane. Zatem nie można uznać zasadności zarzutu zawartego w pkt 1 skargi, co do naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pr. Wodnego, przez jego zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą kary administracyjnej, mimo że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę J. z dnia 6 lutego 2014r. nie zostało wygaszone stosowną decyzją administracyjną.
Jednakże mimo ziszczenia się przesłanek z art.472aa ust.1 pkt 2 Pr. wodnego, Sąd uznaje za sprzeczne z prawem nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, bowiem organy nie wykazały, aby w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ukarania. Sąd uznaje za słuszne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.189f § 1 k.p.a.
Stosownie do art.472c ust.3 Pr. wodnego, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa m.in. w art.472aa ust.1, stosuje się przepisy działu IV a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa
Powyższy przepis zobowiązuje organ do odstąpienia od nałożenia kary w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zaprzestania naruszenia prawa i znikomej wagi naruszenia.
Zdaniem organu, nie została spełniona żadna z tych przesłanek, bo – po pierwsze - stan naruszenia prawa nie ustał, skoro Skarżąca odprowadzała wody opadowe lub roztopowe, mimo że nowe pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane, a strona złożyła wniosek o jego wydanie dopiero w październiku 2024r. tj. dziewięć miesięcy po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia. Po drugie - organ nie uznał uchybienia za posiadające znikomą wagę.
Z tą oceną Sąd się nie zgadza.
Przede wszystkim nie można uznać, że Skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, skoro podjęła czynności zmierzające do uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na sześć miesięcy przed wygaśnięciem starego pozwolenia, Trzeba zaznaczyć, że w celu złożenia kompletnego wniosku, czyli takiego, który spowoduje skuteczne wszczęcie postępowania, Skarżąca zobowiązana była uzyskać operat wodnoprawny, na którego wykonanie miała obowiązek ogłosić przetarg. Jak wskazała Skarżąca, a czego organ nie kwestionował, procedury przetargowe uległy przedłużeniu nie z powodów leżących po stronie Skarżącej, co jednak spowodowało brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Oczywiście zawsze można zarzucić, że podmiot zainteresowany uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego powinien takie sytuacje przewidzieć i odpowiednio wcześniej rozpocząć przygotowania, ale z drugiej strony rodzi się pytanie, jak wcześnie powinien takie działania podjąć i czy okres sześciomiesięczny nie wydaje się w normalnych okolicznościach wystarczająco długim czasem, aby zlecić i uzyskać operat wodnoprawny.
Skarżąca w toku postępowania wskazywała na okoliczności, które uniemożliwiły jej złożenie na czas kompletnego wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ jednak nie był zainteresowany, aby te okoliczności weryfikować, a tylko kwitował to stwierdzeniem, że Skarżąca nie zachowała należytej staranności.
Organ II instancji nie dostrzegł też, że w trakcie postępowania odwoławczego Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, a nawet stało się ono ostateczne przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ powinien tę okoliczność uwzględnić, bowiem miał obowiązek orzekać według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji czyli 3 stycznia 2025r.
Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z 13 grudnia 2024r. jednoznacznie przesądziło o tym, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stan naruszenia ustał.
Jeśli natomiast chodzi o drugą przesłankę odstąpienia od ukarania tj. znikomą wagę naruszenia, to Sąd również nie podziela stanowiska organu, że nie została ona spełniona. Zdaniem Dyrektora RZGW w R., w okolicznościach sprawy, przy ocenie przesłanki wagi naruszenia prawa należy głównie brać pod uwagę m.in.: czasookres odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bez pozwolenia wodnoprawnego, skalę i skutki popełnionego deliktu administracyjnego oraz jego ponawianie. Jak wynika z treści decyzji, organ wyznaczył granice znikomości naruszenia jako odprowadzenie 26,66 m3 wody i uzasadnił ocenę (uznanie), że uchybienie nie miało znikomej wagi tym, że w niniejszej sprawie ilość ta została kilkukrotnie przekroczona, a ponadto korzystanie z usługi wodnej miało miejsce przez wiele dni (odpowiednio 56 i 91 dni).
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Nie kwestionując uprawnienia organu do ustalenia tego rodzaju obiektywnego miernika trzeba zauważyć, że ocena sytuacji każdego podmiotu powinna być indywidualna. Nie można zrównać sytuacji Skarżącej, jako podmiotu, który przez ostatnich dziesięć lat korzystał z pozwolenia wodnoprawnego, z podmiotami, które w ogóle takiego pozwolenia nie posiadały. Słusznie Skarżąca powołała się na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11), w której stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową.
W tym, jak i w innych orzeczeniach Sądów podkreśla się bowiem różnice pomiędzy sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska bez jakiejkolwiek zgody, a sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2025r. sygn. akt III SA/Po 28/25).
Ocena wagi naruszenia powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem tych okoliczności, a także tego, że udzielone Skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie nakłada żadnych nowych obowiązków, w istocie więc Skarżąca korzystała i nadal korzysta z usługi wodnej na takich samych zasadach, a przedmiotem tej usługi jest odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W takiej sytuacji trudno uznać, że korzystanie z tej usługi przez okres kilku miesięcy pomiędzy utratą ważności dotychczasowego pozwolenia, a wydaniem nowego, godzi w dobro prawem chronione. W tym czasie Skarżąca deklarowała organowi, jaką ilość wód odprowadziła (odprowadzi), a organ na tej podstawie wymierzył wysokość opłaty zmiennej, którą Spółka uregulowała, tak jak czyniła to wcześniej. Słusznie Skarżąca podnosi, że błędem jest identyfikowanie przesłanki "istotności naruszenia prawa" z ilością odprowadzanych wód, bo odprowadzanie relatywnie małej ilości wód bez urządzeń oczyszczających wody może spowodować o wiele większe szkody niż - tak jak w niniejszej sytuacji - odprowadzanie wód oczyszczonych najpierw w utrzymanych zgodnie z wymogami pozwolenia wodnoprawnego oraz obowiązujących przepisach w odpowiednim stanie zintegrowanych osadnikach zlokalizowanych we wpustach drogowych, a następnie w niezależnym osadniku zlokalizowanym przed wylotem kanalizacji.
Nie można zatem uznać, że dalsze korzystanie przez Skarżącą z usług wodnych w taki sam sposób jak dotychczas, tzn. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w sposób określony w pozwoleniu wodnoprawnym - zarówno "starym", jak i "nowym", w istotny sposób naruszyło lub zagroziło dobru prawnie chronionemu, a z pewnością organy orzekające w sprawie nie wykazały, aby naruszenie spowodowało poważne negatywne skutki w obszarze jakichkolwiek dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze tych dóbr lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Organ oceniając wagę naruszenia jako większą niż znikoma (znaczna) nie wskazał jakie dobro podlegające ochronie zostało naruszone lub jakie negatywne następstwa wywołało to naruszenie, przez co ocena ta jawi się jako dowolna. Ponadto organ w żaden sposób nie odniósł się do zaoferowanych w postępowaniu dowodów wskazujących na dopełnienie przez Skarżącą należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na okres następujący po 31 stycznia 2024 r.
Sąd nie akceptuje zatem sposobu, w jaki organy obu instancji rozpatrzyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie podziela stanowiska prezentowanego w zaskarżonych decyzjach.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art.189f § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W takich przypadkach, organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).
Brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu, na co wskazuje sformułowanie, że "organ może" wydać stosowne postanowienie. Dopiero jeśli organ uzna za zasadne wydanie ww. postanowienia, a strona w wyznaczonym terminie przedstawi dowody potwierdzające jego wykonanie, organ ma obowiązek odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.
Z akt sprawy nie wynika, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w art. 189f § 2 k.p.a., więc nie można organowi zarzucić, że na tej podstawie nie odstąpił od ukarania Skarżącej
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a uwzględniając uiszczone wpisy od skarg (łącznie 808zł), oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz.1935 ze zm.) - w tym zakresie Sąd dokonał jednak miarkowania należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia na podstawie art.206 p.p.s.a. przyznając łączne wynagrodzenie w kwocie 3.600zł, zamiast 7.200zł, tj. 50% kosztów taryfowych. Sąd bowiem uznał, że przedmiotem rozstrzygnięcia były dwie sprawy Skarżącej dotyczące wprawdzie różnych okresów rozliczeniowych, lecz tożsamego zagadnienia i tożsamych zarzutów podnoszonych w skargach przez tego samego pełnomocnika.