II SA/RZ 446/23

II SA/Rz 446/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [....] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr I-III.7721.1.40.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 23 stycznia 2023 r. nr I-III.7721.1.40.2022, wydana w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 1 lipca 2021 r. PK (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych z częścią handlowo – usługowo – biurową, hotelu z częścią usługowo – handlową, restauracją i parkingiem wielopoziomowym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...].
Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji podniósł, że inwestor – pomimo wezwania postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. – nie usunął wszystkich nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego oraz nie przedstawił ważnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu I instancji, przedłożona wraz z wnioskiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2008 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy utraciła ważność na mocy art. 546 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478) – dalej: "u.p.w.". To zaś wyklucza prawną możliwość uwzględnienia żądania inwestora i wydania wnioskowanej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 23 stycznia 2023 r. nr I-III.7721.1.40.2022 Wojewoda Podkarpacki uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Wojewoda podniósł, że opisywana sprawa została zainicjowana wnioskiem z 1 lipca 2021 r., uzupełnionym i sprecyzowanym 15 lipca 2021 r. oraz 4 lipca 2022 r. Równolegle ten sam inwestor – PK prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D[...] złożył 8 października 2021 r. kolejny wniosek w tej samej sprawie, dotyczący zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budynki wielorodzinne z częścią handlowo - usługowo - biurową, hotel z częścią usługowo - handlową, restauracją i parkingiem wielopoziomowym oraz infrastrukturą techniczną" na działkach [...]. Rozpatrując ww. wniosek Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z 20 stycznia 2023 r., nr I-III.7721.1.35.2022 utrzymał ww. decyzję w mocy.
W ocenie Wojewody, pomiędzy sprawą zakończoną ww. decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr I-III.7721.1.35.2022 a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Zarówno wniosek z 1 lipca 2021 r., jak i wniosek z 8 października 2021 r. oparte są na tej samej decyzji o warunkach zabudowy z 25 września 2008 r., która zdaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej wygasła na mocy art. 546 ust. 1 i 2 u.p.w.
Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie obowiązującego systemu administracyjnego prawa procesowego nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym, bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Powyższe okoliczności obligowały do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz umorzenia postepowania jako bezprzedmiotowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że decyzją z 20 stycznia 2023 r. ostatecznie zakończone zostało postępowanie w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie z wniosku Skarżącego z 8 października 2021 r., a sprawy te oparte są na tej samej decyzji o warunkach zabudowy z 25 września 2008 r., w sytuacji, gdy w rzeczywistości w niniejszej sprawie nie wystąpiła trwała przeszkoda uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w obrocie prawnym w dalszym ciągu nie występuje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę na obszarze i dla inwestycji objętej wnioskiem, w tym również na podstawie dołączonej do wniosku decyzji o warunkach zabudowy; a jednocześnie niniejsza sprawa nie jest tożsama w aspekcie przedmiotowym z ww. sprawą ostatecznie rozstrzygniętą;
2. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w szczególności:
– zaniechanie weryfikacji uzupełnionej dokumentacji projektowej i tym samym pominiecie kilkukrotnie wprowadzonych do projektu zmian i uzupełnień - i w efekcie zaniechanie uwzględnienia aktualnej treści projektu i żądania wniosku - co skutkowało błędnym przyjęciem, że przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy z przedmiotem sprawy ostatecznie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z 20 stycznia 2023 r.,
– bezkrytyczne ograniczenie się przy stwierdzeniu tożsamości ww. spraw do wskazania, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę z 1 lipca 2021 r., jak i wniosek z 8 października 2021 r., oparte są na tej samej decyzji o warunkach zabudowy z 25 września 2008 r., która zdaniem organu administracji wygasłą z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja Wojewody Podkarpackiego z 23 stycznia 2023 r. nr I-III.7721.1.40.2022 uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., natomiast podstawę faktyczną – ustalenie, że opisywana sprawa administracyjna jest tożsama przedmiotowo i podmiotowo ze sprawa prowadzoną pod nr I-III.7721.1.35.2022 i zakończona decyzją z 20 stycznia 2023 r.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje natomiast gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych prawa praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09; dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją Wojewoda prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że opisywana sprawa została zainicjowana wnioskiem z 1 lipca 2021 r., uzupełnionym i sprecyzowanym 15 lipca 2021 r. oraz 4 lipca 2022 r. Z nadesłanych akt sprawy oraz akt sprawy sądowej prowadzonej pod sygn. II SA/Rz 434/23 wynika, że PK, złożył 8 października 2021 r. kolejny wniosek dotyczący zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budynki wielorodzinne z częścią handlowo - usługowo - biurową, hotel z częścią usługowo - handlową, restauracją i parkingiem wielopoziomowym oraz infrastrukturą techniczną" na działkach [...]. Rozpatrując ww. wniosek Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z 20 stycznia 2023 r., nr I-III.7721.1.35.2022 utrzymał ww. decyzję w mocy.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że pomiędzy sprawą zakończoną ww. decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr I-III.7721.1.35.2022 a opisywaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z 1 lipca 2021 r. oraz 8 października 2021 r. zostały bowiem złożone przez ten sam podmiot. Żądanie obydwu wniosków dotyczy zaś udzielenia pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych z częścią handlowo - usługowo - biurową, hotelem z częścią usługowo - handlową, restauracji i parkingu wielopoziomowego oraz infrastruktury technicznej na działkach [...]. Ponadto obydwa wnioski i projekty budowlane oparto na tej samej decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2008 r. Ustalenie powyższego wyklucza możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem z 1 lipca 2021 r. Rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a taką w świetle art. 16 § 1 k.p.a. jest decyzja Wojewody z 20 stycznia 2023 r., stanowiłoby wydanie decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w pełni legalnie.
W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.