II SA/Rz 439/22

II SA/Rz 439/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2/23 - Wyrok NSA z 2024-09-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 16 pkt 5, art. 22 pkt 1, art. 407 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 409 ust. 1 pkt 4, art. 400 ust. 8
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.1.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Gmina") jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 18 lutego 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.1.2022.JP, wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 maja 2018 r. Gmina [...] zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych nr [...] do krytego odcinka potoku [...] w [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") odmówił Skarżącej udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r. nr RZ.RUZ.424.22.2019.JP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie utrzymał w mocy ww. rozstrzygniecie organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Rz 998/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy [...] na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Uwzględniając skargę kasacyjna Gminy, wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. II OSK 1062/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. II SA/Rz 1071/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2019 r. nr RZ.RUZ.424.22.2019.JP.
Uwzględniając odwołanie Skarżącej, decyzją z dnia 5 marca 2021 r. nr RZ.RUZ.424.22.2019.JP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r. nr RZ.RUZ.4231.35.2021.JP.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, do wód potoku [...] poprzez istniejący wylot kolektora deszczowego o nr [...]. Jednocześnie organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji ustalił zakres korzystania z wód, w tym maksymalną i średnia ilość odprowadzanych wód wyrażoną w m3/s i m3/rok (pkt I decyzji) oraz ustalił warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego (pkt II decyzji).
Organ I instancji podał, że do rozpatrzenia sprawy przyjął maksymalną ilość wód opadowych wyliczoną przez wnioskodawcę w oparciu o najwyższą dobową ilość wód opadowych odnotowaną przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w dniu 4 czerwca 2010 r. na stacji pomiarowej [...]. Ponadto sprawę rozstrzygnięto – jak organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji – z uwzględnieniem wytycznych organu odwoławczego oraz judykatury sądów administracyjnych.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji w zakresie pkt I ppkt 1 decyzji ustalającej, że usługa wodna, na którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego, obejmuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...]. Potok [...] nie spełnia definicji śródlądowej wody płynącej w rozumieniu art. 22 pkt 1 u.P.w., bowiem nie posiada linii brzegowej. Nie może zatem zostać uznany za grunt pokryty wodami w rozumieniu art. 16 pkt 16 w zw. z art. 220 u.P.w.
Decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.1.2022.JP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...].
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Dyrektor podniósł, że Skarżąca w toku postępowania była informowana o poszczególnych czynnościach oraz o przysługującym jej prawie do zgłaszani uwag lub wniosków. Odwołująca się kilkukrotnie skorzystała z tego prawa, jednakże kwestię nieprawidłowej kwalifikacji odbiornika wód opadowych podniosła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że w samym wniosku inicjującym postępowanie oraz przedstawionym operacie wodnoprawnym Skarżąca wskazała, że odprowadzanie wód nastąpi do potoku [...]. Ponadto pozwolenia wodnoprawne o analogicznej treści Gmina uzyskała w 2008 r. i nie budziło to wówczas żadnych wątpliwości. Zdaniem organu odwoławczego, potok [...] spełnia wszelkie ustawowe wymagania do uznania go za śródlądowe wody płynące, a odcinkowe zarurowanie potoku nie zmienia jego statusu jako cieku naturalnego. Ciek naturalny jest czymś innym niż urządzenia wodne określone w art. 16 pkt 65a u.P.w., wobec czego stanowisko Skarżącej uznać należało za nieznajdujące potwierdzenia w obowiązującym systemie prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gimna [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia odprowadzania wód opadowych lub roztopowych krytego odcinka wód potoku [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji i utrzymaniu jej w mocy, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że potok [...] to śródlądowe wody płynące, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 4, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;
2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i ustalenia czy "potok [...]" jest urządzeniem wodnym czy śródlądową wodą płynącą;
3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że "potok [...]" jest śródlądową wodą płynącą, nie mającą oparcia w dokumentach;
4. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niezakomunikowanie przez organ odwoławczy faktu znanego organowi z urzędu, że potok [...] stanowi ciek naturalny;
5. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji;
6. art. 16 pkt 5 u.P.w. poprzez uznanie, że potok [...] stanowi śródlądowe wody płynące - ciek naturalny, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie spełnia on ustawowej definicji cieku naturalnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako oczywiście niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi Gminy w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie wydana w przedmiocie udzielenia skarżącej stronie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego o nr [...] do potoku [...] w [...], zlokalizowanym na działce znajdującej się w obr. [...].
W treści odwołania wniesionego od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni, podobnie z resztą jak w treści skargi do WSA, Gmina starała się nieskutecznie podważyć przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym ustalenie, iż odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej następuje do wód potoku [...]. Podkreślono w skardze w szczególności: Gmina [...], posługując się nazewnictwem "kryty odcinek potoku [...]", jak wskazała w odwołaniu, miała na myśli potoczną nazwę rowu, jaka powszechnie funkcjonuje w społeczeństwie, w którym znajduje się rura betonowa, będącego urządzeniem wodnym.
Zdaniem Sądu, Organy obu instancji w sposób prawidłowy i zgodny z wystarczająco zebranym i rozpatrzonym materiałem dowodowym określiły w swych decyzjach rodzaj usług wodnych, na które udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne, co powoduje że twierdzenia Gminy nie mogły zyskać akceptacji WSA.
Otóż w myśl zapisów punktów osnowy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...], pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, do wód potoku [...]. W ten sposób określony rodzaj usługi wodnej odpowiada w pełni treści podania złożonego przez Gminę [...] oraz załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego.
W myśl bowiem art. 407 ust. 1 u.P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza że Organ związany jest treścią złożonego żądania. Zatem nie może udzielić zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezgodny z treścią zgłoszonego żądania szczegółowo opisanego w załączonym do podania operacie wodnoprawnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w myśl przepisów u.P.w., do wniosku o wydanie pozwolenia załączyć należy operat z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych – art. 407 ust. 2 pkt 1 u.P.w. W części operatu winny znaleźć się informacje obejmujące charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym – art. 409 ust. 1 pkt 4 u.P.w. Zaś sam operat stanowi podstawowy dowód, w oparciu o który wydaje się pozwolenie wodnoprawne, o czym stanowi art. 400 ust. 8 w/w ustawy.
W aktach sprawy przekazanych do WSA wraz ze skargą Gminy znajduje się zarówno wniosek o wydanie pozwolenia jak również niezbędny do jego rozpoznania przez właściwy organ Wód Polskich operat wodnoprawny. Nie sposób w jego treści znaleźć informacji o tym, że według wnioskującej Gminy potok [...], nie należało kwalifikować jako potoku, czyli jednego ze znanych ustawie cieków naturalnych. W myśl art. 16 pkt 5 u.P.w. przez ciek naturalny rozumieć należy rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Cieki naturalne, a więc w tym potoki, stanowią z mocy art. 22 pkt 1 u.P.w. śródlądowe wody płynące. Wnioskująca o wydanie pozwolenia Gmina w sposób konsekwentny na etapie złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne używała na określenie miejsca wylotu systemu kanalizacji wyrażenia "potok [...]", samodzielnie kwalifikując ten ciek do śródlądowych wód płynących.
W treści swego wniosku jak również operatu wodnoprawnego, wnioskodawczyni nie ujawniała swych "myśli" na temat tego, że wyrażenie "potok [...]", to urządzenie wodne. Wręcz przeciwnie, w charakterystyce wód objętych pozwoleniem Strona dość wyraźnie na stronie 13 i 14 napisała : wody opadowe z omawianych zlewni odprowadzane są do potoku [...] poprzez kolektor zbiorczy o nr [...] i średnicy ∅ 600. W sposób jednoznaczny odbiornik wód opadowych i roztopowych na podanych powyżej stronach operatu został przez Gminę opisany jako : lewostronny dopływ rzeki [...] o długości 7,1 km i powierzchni zlewni 8,36 km². Zlewnia [...] ma charakter cieku podgórskiego i w całości zawiera się w regionie fizycznogeograficznym Podgórza [...]. Twierdzenia skarżącej Gminy ujawnione w operacie znajdują odzwierciedlenie w treści przepisów wykonawczych do nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 2001 r., tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. nr 16, poz. 149). Otóż powyższe rozporządzenie potok [...] kwalifikowało do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, znajdujących się w Województwie [...] z odbiornikiem [...]. Ponadto, potok [...] nie jest uznawany za urządzenie wodne w aktach prawa miejscowego tworzonych przez Organy [...], czego dowodem jest § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] (Dz.Woj. [...]).
Skarżąca nie może skutecznie zarzucać Organowi I instancji, a następnie Organowi odwoławczemu, że nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do okoliczności przez Gminę wykazanych w sposób dostateczny we wniosku jak również w operacie wodnoprawnym. Wobec tak jednoznacznej oceny wnioskodawcy, w tym zwłaszcza wyrażonej na stronach operatu, jak również wobec przytoczonych wyżej przepisów prawa, nie było potrzeby, aby wobec kwestii jasno opisanych i udowodnionych przez wnioskodawczynię postępowania prowadzić pogłębione działania wyjaśniające wobec kwestii niebudzących żadnych wątpliwości. Nie było też potrzeby szczególnego przekonywania Gminy do zagadnień, co do których nie podnosiła ona wątpliwości w treści wniosku i załączonego do niego operatu.
Gmina pisze w swej skardze, że potok [...] nie jest ciekiem naturalnym bowiem jest to rów, w którym znajduje się betonowa rura. Dokładny opis potoku [...] zawiera operat wodnoprawny na stronie nr 13 w pkt 7.1 Ogólna charakterystyka odbiornika wód opadowych, gdzie zawarto następujący bardziej fachowy opis tego cieku: Potok na odcinku pomiędzy torami [...], a wylotem do rzeki [...] jest zabudowany jako kolektory deszczowe [...], następnie w znacznej części jest przesklepiony jako dzwonowy. Od torów [...] do źródła tj. [...], potok stanowi koryto otwarte. Potok [...] nie posiada istotnych, wyróżnionych na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski dopływów (...). W dalszej części autorzy operatu piszą też, że potok [...] jest jednym z głównych odbiorników wód opadowych odprowadzanych kolektorami miejskimi z terenu miasta [...].
Sąd zobligowany jest zauważyć, iż częściowe uregulowanie potoku nie wyklucza go jako cieku naturalnego, a tym samym jako śródlądowej wody płynącej, bowiem w myśl przytoczonej powyżej treści art. 16 pkt 5 u.P.w. ciek naturalny, to również woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Innymi słowy, według ustawodawcy uregulowanie koryta cieku jak ma to miejsce w przypadku opisanego przez Gminę odbiornika wód opadowych i roztopowych nie przekreśla jego charakteru, jako cieku w którym płynął wody śródlądowe.
Gmina podkreśla, że gdy potok [...] będzie urządzeniem wodny, to brak jest podstaw do uiszczenia opłaty za korzystania z wód. Również i to stanowisko jest w świetle przepisów nieprawidłowe. Otóż w myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kluczowe znaczenie powyższa regulacja kładzie więc na to, czy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, czyli m.in. do wód śródlądowych (zob. art. 3 u.P.w.). Potok [...] według operatu wodnoprawnego stanowi dopływ rzeki [...], co powoduje że nawet przy uznaniu go urządzenie wodne, obowiązek ponoszenia opłaty obciążałyby posiadacza pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych objętych treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego.
Z tych powodów zarzutu skargi Gminy nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, zaś działania konkretyzujące Organów nie naruszają przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Przeprowadzona przez WSA ocena legalnościowa decyzji nie wykazała też naruszenia art. 153 P.p.s.a., bowiem Organy Wód Polskich wypełniły wytyczne i zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w wyroku z 15 grudnia 2020 r. o sygn. II SA/Rz 1071/21, CBOSA.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.