II SA/Rz 43/23

II SA/Rz 43/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2212/23 - Wyrok NSA z 2026-02-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 3 pkt 16, § 57 ust. 2, § 68, § 72
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2022 r.nr OA.7722.1.4.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB"; "organ odwoławczy") z dnia 7 listopada 2022 r. nr OA.7722.1.4.2022 wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "P.b.").
Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Dnia 11 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") przeprowadził na działce nr [...] w miejscowości K., gm. [...] kontrolę. W jej trakcie ustalił, że na ww. działce, stanowiącej współwłasność M. i K.B. usytuowane są dwa budynki rekreacyjne: obiekt nr 1 wraz z tarasem o wymiarach zew. 7,5 m x 9,5 m i powierzchni zabudowy 71,25 m2 oraz obiekt nr 2 (objęty odrębnym postępowaniem administracyjnym). Dojazd do budynku odbywa się poprzez działkę nr ewid. [...] (własności B. i J.W.), na podstawie służebności dojazdu, a następnie przez działkę nr ewid. [...] (własność M. i K.B.) do działki nr ewid. [...]. Będący przedmiotem postępowania budynek usytuowany jest w odległości 45 m od granicy z działką nr ewid. [...], 137 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości 186 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Obiekt posadowiono na stopach fundamentowych z pustaków fundamentowych, przestrzeń pomiędzy stopami wypełniono murem z cegły pełnej oraz na słupkach z pustaków betonowych fundamentowych obłożonych z zewnątrz imitacją cegły naturalnej o grubości 2 cm. Na fundamentach i stopach ułożono podwaliny z krawędziaków o wym. 13 cm x 13 cm w formie rusztu, na których wykonane zostały ściany jednowarstwowe z bali drewnianych o wym. 10cm x 21 cm. Strop wykonano z belek o wym. 10 cm x 21 cm, na których wykonano drewnianą podłogę z desek o gr. 4 cm. Konstrukcję dachu dwuspadowego stanowią drewniane krokwie o wym. 7 cm x 15 cm, cały dach został pokryty gontem bitumicznym.
W trakcie kontroli organ ustalił także, że jest to budynek parterowy wraz z poddaszem użytkowym. Na parterze znajduje się pokój dzienny z kominkiem na drewno i aneksem kuchennym, łazienka z kabiną natryskową i WC oraz klatka schodowa prowadzącą na poddasze użytkowe. Klatka schodowa o szerokości 180 cm (dwa biegi po 90 cm) składała się z 15 stopni. Na dzień kontroli stwierdzono jedynie 8 stopni do wysokości 136 cm, reszta stopni w ilości 7 sztuk została zdemontowana co uniemożliwiło dokładne oględziny poddasza. Na poddaszu wydzielono dwa pomieszczenia o wymiarach 3,00 m x 4,79 m i wysokości od poziomu podłogi poddasza do szczytu wewnętrznego poddasza (styk wykończenia boazerii) 2,65 m oraz jedno pomieszczenie garderoby (pomieszczenie szerokości klatki schodowej z otworem drzwiowym i półkami na całej jego szerokości). Do pomieszczeń na poddaszu na dzień kontroli zostały zdemontowane drzwi wraz z ościeżami (stwierdzono widoczne pozostałości pianki montażowej dookoła otworów drzwiowych).
Organ ustalił także, że na zewnątrz budynku poprzez wydłużenie połaci dachowej wydzielono taras o szerokości 2,50 m od strony elewacji południowo-zachodniej oraz elewacji północno-zachodniej. Taras w kształcie litery "L" wykonano z desek sosnowych o gr. 3cm. Na dzień kontroli zdemontowano pionowe drewniane słupy konstrukcji nośnej podtrzymujące połać dachową nad tarasem i zastąpiono je zastrzałami o wymiarach 12 cm x 12 cm, które przytwierdzone zostały z jednej strony podwaliny i boku płatwi, z drugiej strony do ścian nośnych zewnętrznych budynku. W ocenie PINB taki zabieg zmienił kierunek sił naporu połaci dachowej o rozpiętości 2,5 m od ściany zewnętrznej budynku, co w konsekwencji może grozić katastrofą budowlaną. Miejsca, w których pierwotnie zamontowane były ww. słupy podtrzymujące dach tarasu, zostały zastawione i zasłonięte pustymi obudowami uli pszczelich. Taras posadowiono na 10 słupach z pustaków betonowych oraz 7 słupach wylewanych w rurach PCV o średnicy Ø 20 cm.
Organ podał, że wysokość budynku w okapie wynosi 3,00 m, wysokość do kalenicy wynosi 6,50 m. Obiekt wyposażony został w drewnianą stolarkę okienną i drzwiową o wymiarach 0,86 m x 1,48 m w aneksie kuchennym, 0,78 m x 1,00 m w łazience oraz dwa przeszklenia 2,20 m x 2,48 m w salonie.
Na poddaszu od strony południowo-zachodniej stwierdzono dwie lukarny oraz dwa okna trójkątne w południowo-wschodnim i północno-zachodnim szczycie budynku. Podczas kontroli stwierdzono, że na zewnątrz jak i wewnątrz obiektu zostały poukładane i porozstawiane obudowy uli, różnego rodzaju sprzęty pszczelarskie. Nadto na zewnątrz budynku znajduje się jednokomorowy osadnik ścieków w odległości 8,30 m od budynku o średnicy Ø 120 cm oraz studnia w odległości 3,75 m od budynku.
W dniu kontroli inwestor K.B. nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność zrealizowanej inwestycji tj. zgłoszenia budowy bądź pozwolenia na budowę ww. obiektu. Ponadto oświadczył, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 2015 r. przez niego samego, celem utworzenia pasieki pszczelarskiej. Zdaniem PINB, aby można było budynek uznać za pracownię pasieczną, inwestor powinien posiadać wpis do rejestru podmiotów prowadzących produkcję i sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego, a obowiązek rejestracji pasiek pszczelich wynika z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych. K.B. nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o tym, by w przedmiotowym obiekcie była prowadzona pracownia pasieczna, a samo zebranie i ustawienie sprzętu pszczelarskiego w przedmiotowym obiekcie nie świadczy o prowadzonej pasiece pszczelarskiej.
W tak ustalonych okolicznościach PINB stwierdził, że budowa budynku o funkcji rekreacyjnej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy budynek to obiekt dwukondygnacyjny tj. posiadający poddasze użytkowe o wys. 2,65m z wydzielonymi 3 pomieszczeniami doświetlonymi lukarnami oraz dwoma oknami w szczytowych elewacjach budynku. Powierzchnia zabudowy wynosi 71,25 m2. Częściowa rozbiórka schodów uniemożliwiająca wejście na drugą kondygnację, nie przesądza o braku poddasza użytkowego, a jedynie o braku możliwości jego oględzin. PINB stwierdził także, że przedłużenie połaci dachowej nad częścią tarasu z dwóch stron obiektu jest trwale z nim związane. Brak jest możliwości odłączenia połaci dachowej z częścią tarasową bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności jako obiektu budowlanego. Doprowadziło to do powiększenia rzutu poziomego obiektu oraz bryły, wskutek czego uległy zmianie jego główne parametry takie jak powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, kubatura, długość, szerokość.
W tak ustalonych okolicznościach PINB uznał, że inwestor wykonał budynek rekreacji indywidualnej dwukondygnacyjny o powierzchni zabudowy równej 71,25 m2, którego budowa i wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wymagała od uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z samowolnym usunięciem słupów nośnych podtrzymujących połać dachową nad tarasem organ uznał, że istnieje zagrożenie utraty zdrowia lub życia i dlatego działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 4 i 5 P.b. postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. nr PINB.5160.1.4.2022 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku rekreacyjnego nr 1 o konstrukcji drewnianej, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. [...], stanowiącej współwłasność M. i K.B. i jednocześnie w związku z samowolnym usunięciem słupów nośnych podtrzymujących połać dachową nad tarasem zobowiązał M. i K.B. do bezzwłocznego wykonania niezbędnych zabezpieczeń polegających na: 1. Przywróceniu ustroju nośnego w miejscach pierwotnego podparcia połaci dachowej nad tarasem w osi słupów fundamentowych. 2 Wykonaniu trwałego zabezpieczenia tarasu w taki sposób, aby uniemożliwić przejście osobom postronnym oraz umieszczenie tablic ostrzegawczych w widocznych miejscach, informujących o istniejącym zagrożeniu tj. utraty zdrowia lub życia. Pkt 2 obowiązuje do momentu wykonania prac wymienionych w pkt 1.
W zażaleniu K.B. nie zgodził się z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami. Zarzucił prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Zakwestionował stwierdzenie, że będący przedmiotem kontroli budynek służy rekreacji, że budynek posiada poddasze użytkowe. Podkreślił, że nie jest wiadomym w oparciu o jakie ustalenia organ stwierdził, że na poddaszu jest trzecie pomieszczenia nazwane "garderobą" oraz na jakiej podstawie podał wygląd i wymiary poddasza, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że brak 7 sztuk stopni uniemożliwiło oględziny. Jako niezasadne ocenił wstrzymywanie robót budowlanych, które po wybudowaniu już nie trwają. Nie zgodził się z argumentami odnośnie groźby zawalenia się dachu nad tarasem i wstrzymaniem prac budowlanych. Jego zdaniem ograniczenia te dotyczą budynków i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a budynek ten jest pracownią pasieczną, magazynem na sprzęt, półprodukty i miód. Na tarasie nie będzie ludzi tylko pszczoły, a zadaszenie jest im niezbędne. W uzupełnieniu zażalenia K.B. podkreślił, że przepisy jasno określają, w jakich przypadkach poddasze stanowi kondygnację, a inspektor, niesłusznie stwierdził, powołując się na § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że jest to poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i ma średnią wysokość w świetle większą niż 2,0 m i tym samym jest kondygnacją. Wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, łączny czas przebywania tych samych osób (czyli jego osoby) jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy, bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku. W jego przypadku czynności na poddaszu mają charakter dorywczy, tzn. przechowywane są słoiki, odsklepiacze i zmiotki, cedzidła oraz kombinezony pszczelarskie, które się zanosi i przynosi. Czynności te łącznie w żaden sposób nie przekraczają 2 godzin na dobę. Zakwestionował też sposób obliczenia przez organ powierzchni zabudowy. Podkreślił, że budynek ten pełni funkcję gospodarczą w rolnictwie a nie rekreacyjną. Rzekomy taras spełnia funkcję rampy. Zawnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 7 listopada 2022 r. PWINB w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie:
- wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez K.B. związanych z budową dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina [....],
- poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację,
- poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b.,
- zobowiązał M.B. i K.B. do bezzwłocznego wykonania niezbędnych zabezpieczeń polegających na: przywróceniu ustroju nośnego w miejscach pierwotnego podparcia połaci dachowej nad podestem - tarasem w osi słupów fundamentowych oraz zamontowaniu balustrad na obrzeżach podestu - tarasu o wysokości nie mniejszej niż 1,1 m zapewniających ochronę przed wypadnięciem osób.
Organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji wymaga zreformowania, a uzasadnienie postanowienia wymaga uzupełnienia.
PWINB stwierdził, że zastosowany tryb określony art. 48 ust. 1 P.b. jest uzasadniony. Z akt sprawy wynika, że K.B. w 2015 r. wybudował na działce nr [...] – własności M.B. i K.B., budynek konstrukcji drewnianej posadowiony na fundamentach, przykryty dachem dwuspadowym pokrytym gontem bitumicznym, z zadaszeniem od strony południowo-zachodniej i północno-zachodniej wspartym od strony budynku na konstrukcji budynku, a drugiej strony podpartym zastrzałami oraz z podestem - tarasem drewnianym (pod zadaszeniem z obu ww. stron budynku) o wymiarach 2,53m x 9,60m (od strony południowo-zachodniej) i 2,54m x 5,05m (od strony północno-zachodniej) ułożonym na belkach drewnianych wspartych na fundamentach punktowych - stopach fundamentowych.
Budynek będący przedmiotem postępowania określony jako nr 1 w bryle głównej ma wymiary 5,00m x 7,00m. Strop nad parterem wykonany jest z belek o wym. 10 cm x 21 cm, na których wykonano drewnianą podłogę z desek o gr. 4 cm. Wysokość budynku w okapie wynosi 3,00 m, wysokość do kalenicy wynosi 6,50 m, wysokość od poziomu podłogi poddasza do szczytu wewnętrznego poddasza (styk wykończenia boazerii) wynosi 2,65 m. Na parterze znajduje się pomieszczenie z murowanym kominkiem na drewno i aneksem kuchennym z kuchenką i zlewozmywakiem. Na parterze wydzielone jest pomieszczenie łazienki wyposażonej w kabinę prysznicową, miskę ustępową i umywalkę. Na parterze znajduje się klatka schodowa prowadzącą na poddasze. Klatka schodowa o szerokości 180 cm (dwa biegi po 90 cm) składała się z 15 stopni, na dzień kontroli 11.05.2022 r. stwierdzono jedynie 8 stopni do wysokości 136 cm, reszta stopni w ilości 7 sztuk została zdemontowana, co uniemożliwiło dokładne oględziny poddasza. Taki stan stwierdzono także w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 30.08.2022 r.
Na poddaszu wydzielono dwa pomieszczenia oraz jedno pomieszczenie garderoby (pomieszczenie szerokości klatki schodowej z otworem drzwiowym i półkami na całej jego szerokości). Do pomieszczeń na poddaszu na dzień kontroli zostały zdemontowane drzwi wraz z ościeżami (stwierdzono widoczne pozostałości pianki montażowej dookoła otworów drzwiowych).
PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym posiadającym parter i poddasze użytkowe. Organ zauważył, że ani przepisy P.b. ani aktów wykonawczych nie zawierają definicji "poddasza" i "budynku parterowego". Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśnił, że o tym czy poddasze jest przeznaczone na pobyt ludzi nie decyduje jedynie wola inwestora, ale jego status prawny powiązany ściśle ze stanem technicznym. Jeśli poddasze spełnia określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymogi przewidziane dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, to należy uznać je za kolejną, odrębną kondygnację, niezależnie od tego, czy inwestor faktycznie będzie ją w ten sposób użytkować. Zdaniem organu z dokonanych ustaleń wynika, że pomieszczenie nad stropem drewnianym spełnia te wymogi. Zapewniona została minimalna wymagana wysokość w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach, określona w § 72 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość wykonanych schodów stałych odpowiada wymaganiom § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia dla budynków, strop drewniany z belek o wym. 10 cm x 21 cm, na których wykonano drewnianą podłogę z desek o gr. 4 cm jest przystosowany do przenoszenia obciążeń większych niż w przypadku strychu nieużytkowego, zapewniono doświetlenie dwóch pomieszczeń na poddaszu lukarnami i oknami w szczytowych elewacjach budynku (§ 57 ust. 2 ww. rozporządzenia). Z tych powodów organ uznał, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, a nie parterowym jak twierdzi skarżący.
Wykonanie klatki schodowej (o szerokości 1,80m zawierającej dwa biegi po 90 cm) na poddasze i dwóch pomieszczeń (doświetlonych lukarnami oraz oknami w szczytowych elewacjach budynku), o wysokości 2,65m (od poziomu podłogi poddasza do szczytu wewnętrznego poddasza), świadczą o tym, że przestrzeń nad stropem drewnianym została przystosowana do przebywania ludzi, co nie pozwala na zakwalifikowanie poddasza jako nieużytkowego. To, że inwestor zdemontował 7 sztuk stopni prowadzących na poddasze, co uniemożliwiło dokładne oględziny poddasza, zdemontował drzwi wraz z ościeżami do pomieszczeń na poddaszu (stwierdzono widoczne pozostałości pianki montażowej dookoła otworów drzwiowych) nie przesądza o tym, by istniejące poddasze uznać za nieużytkowe.
Organ zauważył, że w aktach sprawy zalegają zdjęcia pochodzące ze strony internetowej "nocowanie.pl", na których widoczny jest przedmiotowy budynek z zadaszonym podestem-tarasem. Na tych zdjęciach jednoznacznie widać, że zadaszenie było wsparte na słupach posadowionych na stopach fundamentowych, podest-taras był wyposażony w barierki od zewnętrznej strony, na poddasze użytkowe prowadziły drewniane schody, pomieszczenia na poddaszu wyposażone były w ościeża i drzwi.
Odnośnie funkcji przedmiotowego budynku wyjaśnił, że jeżeli inwestor chce użytkować przedmiotowy budynek jako gospodarczy do prowadzenia działalności pszczelarskiej, to organ nadzoru budowlanego nie może przesądzać o zamierzonej przez inwestora funkcji. Jeżeli budynek zostanie zalegalizowany jako gospodarczy do prowadzenia działalności pszczelarskiej, to tak należy ten budynek użytkować. Natomiast zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b.
W kwestii powierzchni zabudowy PWINB wyjaśnił, że będący przedmiotem postępowania budynek określony jako nr 1 w bryle głównej ma wymiary 5,00m x 7,00m. Od strony południowo-zachodniej i północno-zachodniej posiada zadaszenie wsparte od strony budynku na konstrukcji - belce drewnianej ułożonej na belkach stropowych budynku i z drugiej strony zadaszenie jest podparte zastrzałami (wcześniej podparte drewnianymi słupami posadowionymi na stopach fundamentowych). Połać zadaszenia ma inny kąt nachylenia niż połać dachu budynku. Pod zadaszeniem z obu ww. stron budynku jest podest - taras drewniany o wymiarach 2,53m x 9,60m (od strony południowo- zachodniej) i 2,54 m x 5,05m (od strony północno-zachodniej) ułożony na belkach drewnianych wspartych na fundamentach punktowych.
Organ wyjaśnił, że definicja powierzchni zabudowy nie jest jasno określona przez ustawę P.b. a wytyczne dotyczące sposobu jej wyliczania zawiera norma PN-ISO 9836:2015-12. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Jest to powierzchnia jaką zajmuje budynek na działce. Do powierzchni zabudowy nie zalicza się powierzchni: elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Zatem powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez podstawową bryłę budynku (czyli w zasadzie przez ściany zewnętrzne), z pominięciem elementów dodatkowych tzw. drugorzędnych. Wyliczenie tych elementów ma charakter jedynie przykładowy. Organ zauważył, że skoro za takie elementy są traktowane np. schody zewnętrzne i rampy, to tak samo również podesty - tarasy należałoby zaliczyć do elementów drugorzędnych.
Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku o funkcji gospodarczej wynosi 35 m2. Jednak z uwagi na fakt, że jest do budynek dwukondygnacyjny, jego budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia. PWINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z samowolnie wybudowanym budynkiem gospodarczym dwukondygnacyjnym, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zachodzi przypadek o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. i organ prawidłowo wdrożył procedurę umożliwiając zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej.
W dalszej części uzasadnienia PWINB przedstawił procedurę legalizacyjną i sposób wyliczenia opłaty. Jego zdaniem działania inwestora polegające na zdemontowaniu 7 sztuk stopni prowadzących na poddasze, zdemontowaniu drzwi wraz z ościeżami do pomieszczeń na poddaszu stanowią próbę obejścia przepisów prawa budowlanego. Inwestor tymi działaniami chciał zalegalizować parterowy budynek wymagający zgłoszenia, natomiast w rzeczywistości wykonał budynek dwukondygnacyjny wymagający decyzji o pozwoleniu na budowę. Inna interpretacja stanowiłaby obejście przepisów prawa umożliwiające zalegalizowanie budynku parterowego, gdzie opłata legalizacyjna jest znacznie niższa i wynosi 5000 zł, niż dla budynku dwukondygnacyjnego wymagającego pozwolenia, która wynosi 25000 zł.
PWINB wskazał także, że na dzień kontroli zdemontowano pionowe drewniane słupy konstrukcji nośnej podtrzymujące połać dachową nad tarasem i zastąpiono je zastrzałami o wymiarach 12 cm x 12 cm, które przytwierdzone zostały z jednej strony podwaliny i boku płatwi, z drugiej strony do ścian nośnych zewnętrznych budynku. Podzielił stanowisko organu I instancji, że taki zabieg zmienił kierunek sił naporu połaci dachowej o rozpiętości 2,5 m od ściany zewnętrznej budynku, co w konsekwencji może grozić katastrofą budowlaną. Zastrzały przenoszące obciążenia z zadaszenia o wysięgu ponad 2,5m i długości ponad 9,60 od strony południowo-zachodniej i 7,58m od strony północno-zachodniej zostały wsparte na pojedynczej belce (o wymiarach 10 x 21 cm) ściany zewnętrznej grubości jedynie 10 cm. Przy obliczaniu wytrzymałości dachu do obciążeń wlicza się obciążenia stałe tj. ciężar konstrukcji oraz dodaje obciążenia zmienne tj. obciążenie śniegiem i wiatrem. Taki sposób wsparcia ww. zadaszenia, o wymiarach jak wyżej, nad tarasem - podestem w niniejszym przypadku może spowodować utratę stabilności konstrukcji dachu i budynku. Podest-taras jest usytuowany na wysokości ok. 1,00 m nad terenem i z uwagi na tą wysokość, która grozi obrażeniami w razie upadku, należy także na obrzeżach podestu - tarasu zamontować balustrady o wysokości nie mniejszej niż 1,1 zapewniające ochronę przed wypadnięciem osób.
Dlatego organ za zasadne uznał zobowiązanie właścicieli budynku do bezzwłocznego wykonania niezbędnych zabezpieczeń i usunięcia stanu zagrożenia polegające na przywróceniu ustroju nośnego w miejscach pierwotnego podparcia połaci dachowej nad tarasem w osi słupów fundamentowych oraz zamontowaniu balustrad na obrzeżach tarasu o wysokości nie mniejszej niż 1,1m zapewniających ochronę przed wypadnięciem osób.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.B. zarzucił, że wydane postanowienie narusza przepisy prawa materialnego i zawnioskował o jego uchylenie w całości, uznanie, że obiekt budowlany wybudowany na działce [...] położonej w miejscowości K. jest budynkiem gospodarczym, jednokondygnacyjnym przeznaczonym na potrzeby produkcji rolnej (pasieka); ustalenie, że opłata legalizacyjna winna zostać obliczona na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 2a P.b. tj. w wysokości 5 000 zł. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że będąc właścicielem działki budowlanej nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gm. [...] i mając zamiar prowadzić gospodarkę pasieczną na ww. nieruchomości, wybudował dwa budynki gospodarcze o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2 z przeznaczeniem na pracownie pasieczne. Ponieważ oba obiekty są budynkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a P.b. nie wymagają uzyskania zezwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia do organów nadzoru budowlanego. Jak podał nie dopełnił obowiązku zgłoszenia, czego ma pełną świadomość i jest w stanie przystąpić do legalizacji obu budynków ponosząc stosowne opłaty legalizacyjne.
W dalszej części skarżący zakwestionował sposób prowadzenia przez organ I instancji postępowania. Jako błędne ocenił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek jest dwukondygnacyjnym budynkiem gospodarczym i wymaga uzyskania zgody na budowę i musi być legalizowany z opłatą legalizacyjną w kwocie 25 tys. zł.
Wyjaśnił, że stopnie schodów zostały zdemontowane z uwagi na ich wady i będą zamontowane po ich naprawie lub wymianie. Do dnia dzisiejszego nie dokonano tego, a na strych wchodzi po drabinie. W toku oględzin w przepierzeniach strychu widoczne były resztki pianki (taki stan jest do dnia dzisiejszego). Nie są to pozostałości po futrynach. W tym miejscu zamontowane były listwy wykończeniowe (ościeża), aby otwory w przepierzeniach miały estetyczny wygląd. O tym czy będą tam drzwi decyzje jeszcze nie zapadły, lepszym rozwiązaniem będą szczelne rolety. Podstawą do podjęcia tych decyzji będą konsultacje z pszczelarzem. Uzależnione jest to przede wszystkim od tego, jak rozplanowane będą przestrzenie na strychu służące do przechowywania suszu, plastrów z miodem, pierzgą i wosku pszczelego. Przechowywanie tych elementów wiąże się z koniecznością ich zagazowania lub naparowania oparami kwasu mrówkowego czy octowego jako zabezpieczenie przed szkodnikami. To jest główny czynnik wpływający na rozwiązania konstrukcyjne powierzchni strychu, w tym na usytuowanie przepierzeń (w ocenie organów nadzoru wydzielonych pomieszczeń) - one ograniczają powierzchnię zagazowania lub naparowania. Podkreślił, że w jego budynku pracowni pasiecznej nie ma pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Cały budynek jest budynkiem gospodarczym, a więc z definicji nie jest on przeznaczony na pobyt ludzi. Tym bardziej nie ma w nim na strychu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skarżący zakwestionował stanowisko organów, że w budynku znajduje się poddasze użytkowe i przedstawił własną argumentację w tym zakresie zarzucając, ze organy zamiennie i dowolnie używają pojęć "poddasze użytkowe" i "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 616/22 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2022 r., którym uchylił on postanowienie PINB w [...] w całości i jednocześnie:
- wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez K. B. związanych z budową dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid [...] w miejscowości K., gmina [...],
- poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację,
- poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b.,
- zobowiązał M.B. i K.B. do bezzwłocznego wykonania niezbędnych zabezpieczeń polegających na: przywróceniu ustroju nośnego w miejscach pierwotnego podparcia połaci dachowej nad podestem - tarasem w osi słupów fundamentowych oraz zamontowaniu balustrad na obrzeżach podestu - tarasu o wysokości nie mniejszej niż 1,1 m zapewniających ochronę przed wypadnięciem osób.
Podstawą prawną ww postanowienia był art. 48 ust. 1 P.b.
Na wstępie niniejszych rozważań Sąd stwierdza, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i mógł być on postawą rozstrzygnięcia.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji przedmiotowego budynku jako jedno czy dwukondygnacyjnego. Z uwagi na jego powierzchnię zabudowy – 35 m2, inwestor wskazywał, że jest to budynek parterowy, wymagający jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Powoływał się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 14a P.b. dotyczący "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2", czy też w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 1a dotyczący parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.
Sąd podziela stanowisko organów, iż budynek będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem parterowym.
Rację mają organy przyjmując, że przedmiotowy budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym posiadającymi parter i poddasze użytkowe.
Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisy aktów wykonawczych do ww ustawy nie definiują pojęcia poddasza (strychu). Zgodnie z potocznym znaczeniem słowa "poddasze" jest to kondygnacja nadziemna zawarta między najwyżej położonym stropem, a dachem budynku (zob. Encyklopedia: "Architektura i budownictwo", autor Witold Szolginia, wyd. Naukowo - Techniczne, Warszawa 1991r.). Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r., poz. 1225 ze zm.) jako pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca średnią wysokość w świetle większą niż 2m: za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenie techniczne. Zgodnie z piśmiennictwem przez poddasze nieużytkowe rozumie się takie, które nie może być przystosowane na pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi.
Podkreślić trzeba, że zgodnie z zasadami i regułami wykładni prawa, dokonując wykładni danego przepisu prawa, należy poznać znaczenie każdego z wyrazów tworzących ten przepis. Należy w związku z tym w pierwszej kolejności sprawdzić, czy w tekście prawnym została zamieszczona definicja legalna danego wyrazu (wyrażenia). Dalej należy poszukiwać takiej definicji w aktach wykonawczych do ustawy lub w innych aktach prawnych; być może wyraz ten czy zwrot mają już ustalone znaczenie w orzecznictwie sądowym lub doktrynie. Jeżeli powyższe poszukiwania nie dadzą rezultatu, należy znaczenie danego wyrazu lub zwrotu ustalić na gruncie języka ogólnego (powszechnego), korzystając ze słowników języka polskiego, posiłkując się słownikami wyrazów obcych, słownikami frazeologicznymi i eufemizmów (por. M, Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 331-336).
W sytuacji, gdy ani w ustawie Prawo budowlane, ani w przepisach wykonawczych do niej nie została zawarta definicja legalna "budynku parterowego" należy odwołać się do znaczenia tego zwrotu na gruncie języka polskiego (ogólnego). Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN parter to najniższa kondygnacja nadziemna budynku. Z przytoczonej wyżej definicji legalnej kondygnacji wynika zaś, że poddasze przeznaczone na pobyt ludzi stanowi odrębną kondygnację.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stanął na stanowisku, że o tym, czy poddasze jest przeznaczone na pobyt ludzi nie decyduje jedynie wola inwestora, ale jego status prawny powiązany ściśle ze stanem technicznym. Jeśli poddasze spełnia określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymogi przewidziane dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, to należy uznać je za kolejną, odrębną kondygnację, niezależnie od tego, czy Inwestor faktycznie będzie ją w ten sposób użytkować. Z ustaleń organu I instancji i organu II instancji wynika, że pomieszczenie nad stropem drewnianym spełnia te wymogi, została bowiem zapewniona minimalna wymagana wysokość w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach, określona mowa w § 72 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość wykonanych schodów stałych odpowiada wymaganiom § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia dla budynków, strop drewniany z belek o wym. 10 cm x 21 cm, na których wykonano drewnianą podłogę z desek o gr. 4 cm jest przystosowany do przenoszenia obciążeń większych niż w przypadku strychu nieużytkowego, zapewniono doświetlenie dwóch pomieszczeń na poddaszu lukarnami i oknami w szczytowych elewacjach budynku (§ 57 ust. 2 ww. rozporządzenia). Z powyższych powodów należało uznać, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, a nie parterowym jak twierdzi skarżący.
Wykonanie klatki schodowej (o szerokości 1,80m zawierającej dwa biegi po 90 cm) na poddasze i dwóch pomieszczeń (doświetlonych lukarnami oraz oknami w szczytowych elewacjach budynku), o wysokości 2,65 m (od poziomu podłogi poddasza do szczytu wewnętrznego poddasza), świadczą tym, że przestrzeń nad stropem drewnianym została przystosowana do przebywania ludzi, co nie pozwala na zakwalifikowanie poddasza jako nieużytkowego.
Zdemontowanie przez inwestora 7 sztuk stopni prowadzących na poddasze, co uniemożliwiło dokładne oględziny poddasza, zdemontowanie drzwi wraz z ościeżami do pomieszczeń na poddaszu (stwierdzono widoczne pozostałości pianki montażowej dookoła otworów drzwiowych) nie przesądza o tym, by istniejące poddasze uznać za nieużytkowe. W aktach organu I instancji są zamieszczone zdjęcia pochodzące ze strony internetowej "nocowanie.pl", na których widoczny jest przedmiotowy budynek z zadaszonym podestem-tarasem. Na tych zdjęciach jednoznacznie widać, że zadaszenie było wsparte na słupach posadowionych na stopach fundamentowych, podest-taras był wyposażony w barierki od zewnętrznej strony, na poddasze użytkowe prowadziły drewniane schody, pomieszczenia na poddaszu wyposażone były w ościeża i drzwi.
Odnośnie funkcji przedmiotowego budynku wyjaśnić należy, że jeżeli inwestor chce użytkować przedmiotowy budynek jako gospodarczy do prowadzenia działalności pszczelarskiej, to organ nadzoru budowlanego nie może przesądzać o zamierzonej przez inwestora funkcji. Wyjaśnić należy, że jeżeli przedmiotowy budynek zostanie zalegalizowany jako gospodarczy do prowadzenia działalności pszczelarskiej, to tak należy ten budynek użytkować. Natomiast zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko PWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jest ono zgodne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 19 października 2021 r., II OSK 400/21.
Reasumując, przesądzenie, że zrealizowany budynek o pow. 35 m2 jest obiektem dwukondygnacyjnym oznacza, że na jego budowę potrzebne było pozwolenie na budowę. Wdrożenie trybu z art. 48 ust.1 P.b. przez organy nadzoru budowlanego było zasadne.
Akcentowane w skardze zarzuty dotyczące drugiego budynku na tej samej działce są całkowicie chybione, gdyż różni się on istotnie od budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.