II SA/Rz 429/25

II SA/Rz 429/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2012 poz 1246
§ 4, § 5 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. K., D. K., P. K., J. K. i M. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2025 r. nr GK-II.7221.171.2024 w przedmiocie zmiany klasy gruntów – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2025 r. nr GK-11.7221.171.2024, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: PWINGiK lub Organ odwoławczy,) uchylił decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta lub Organ I instancji) z 12 listopada 2024r. nr [...] w przedmiocie zmiany klasy gruntów i orzekł, co do istoty sprawy.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) - dalej: p.g.i.k. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) dalej: rozporządzenie.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 maja 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] (dalej: Starostwo) wpłynął wniosek właściciela nieruchomości K. K. w sprawie sprawdzenia klas i użytków na podstawie operatu pomiarowo-klasyfikacyjnego działek nr [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 12 listopada 2024 r. Starosta orzekł o zmianie dotychczasowej klasy gruntów w działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] (pkt I decyzji) oraz o pozostawieniu bez zmian dotychczasowego użytku i klasy działki nr [...] tj. PsIII-0,1533 ha (pkt III decyzji).
Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. K. działając już jako pełnomocnik kolejnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości: M. W., D. K., J. K. i P. K. (dalej: Skarżący) i zarzucając, że działka nr [...] powinna być zaliczona do konturu klasy Ps a nie do użytku klasy R. Zdaniem Skarżących na obu działkach "nie orzeczono zgodnie ze znajdującą się na działkach glebą."
Opisaną na wstępie decyzją z 24 stycznia 2025 r. PWINGiK uchylił zaskarżoną decyzję Organu I instancji i orzekł o zmianie dotychczasowej klasy gruntów w działce nr [...], poprzez zmianę konturu klasyfikacyjnego RIIIa do konturu RIIIb - obszar łączny użytku RIIIb w działce wynosi 0,3003 ha. Nadto pozostawił bez zmian dotychczasowy użytek i klasę działki nr [...] tj. PsIII - 0,1533 ha.
Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Organu I instancji nie tylko w granicach zarzutów odwołania, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 127 § 1 K.p.a. Ustalił, że postępowanie klasyfikacyjne wszczęto na wniosek ówczesnego właściciela gruntów, K. K., a następnie przeprowadzono klasyfikację zgodnie z procedurą określoną w § 5-11 rozporządzenia Upoważniony klasyfikator, powołany decyzją Starosty z 29 maja 2024 r., wykonał obowiązkowe czynności terenowe, opracował projekt ustalenia klasyfikacji, w tym mapę i protokół klasyfikacyjny, które zostały wpisane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W toku postępowania nastąpiła zmiana własności gruntów: dotychczasowy właściciel, aktem notarialnym - umową sprzedaży z 17 lipca 2004 r. Rep. A nr [...], sprzedał M. W., D. K., J. K. i P. K., udziały wynoszące po 1/4 części w prawie własności, położonych w miejscowości [...], niezabudowanych nieruchomości stanowiących działki nr [...]. Starosta prawidłowo zawiadomił nowe podmioty o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, jednak zastrzeżenia te nie wpłynęły w toku postępowania.
W wyniku analizy materiałów dowodowych, w tym operatu klasyfikacyjnego, Organ I instancji ustalił zmianę klasy gruntów na działce nr [...] oraz pozostawienie klasy i użytku gruntowego bez zmian na działce nr [...]. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość tych ustaleń, podkreślając, że operat klasyfikacyjny sporządzony przez upoważnionego klasyfikatora stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a zastrzeżenia właścicieli nie były poparte wiedzą specjalistyczną pozwalającą podważyć prawidłowość klasyfikacji.
Organ odwoławczy wskazał jednak na istotną wadę formalną decyzji Starosty - brak dołączenia mapy klasyfikacji jako integralnej części decyzji, co jest wymogiem określonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto stwierdził, że decyzja błędnie zawierała postanowienie o wprowadzeniu zmiany "do rejestru i mapy ewidencji gruntów", co stanowiło połączenie dwóch odrębnych procedur administracyjnych: klasyfikacji gruntów i aktualizacji ewidencji gruntów, które nie mogą być rozstrzygane łącznie w jednej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skutkiem prawidłowego rozstrzygnięcia klasyfikacji będzie dopiero późniejsze, odrębne wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej.
W związku z powyższym Organ odwoławczy uchylił decyzję Organu I instancji w całości, usuwając stwierdzone wady formalne i wydał nową decyzję w tej samej sprawie, uwzględniającą prawidłową treść orzeczenia w zakresie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz dołączającą wymaganą mapę klasyfikacji, podpisaną przez właściwego pracownika PWINGiK.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, zarówno K. K. jak i P. K., J. K., W. M., D. K. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na decyzję PWINGiK, której zarzucili naruszenie:
- art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 3 i art. 7d pkt 1 lit. a) p.g.i.k., przepisów proceduralnych rozporządzenia dotyczących klasyfikacji gruntów, w tym § 5 ust. 1, 2, 7, 8, 9, 10, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 10 pkt 2, § 11 ust. 2 oraz § 5-11 rozporządzenia.
- art. 8 § 2 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie w sytuacji gdy stwierdzi, że dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
W tak zakreślonych granicach sądowej kontroli skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przesłanka ta - której wystąpienie jest konieczne dla skutecznego wniesienia skargi – nie występuje w przypadku K. K., który wniósł skargę w imieniu własnym - poza zakresem udzielonego mu pełnomocnictwa do sprawowania zarządu nieruchomością - nie mając jednocześnie własnego interesu do działania w sprawie.
Pod pojęciem "interes prawny" należy bowiem rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Sam interes faktyczny, oparty na sytuacji prawnej innego podmiotu - nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków personalnych pomiędzy podmiotami jest istotny, a nadto zarówno faktyczny, jaki i prawny – nie implikuje istnienia interesu prawego, który musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych, a nadto być interesem osobistym. Innymi słowy, interes prawny ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie.
Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122-123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że skarga K. K. , nie stanowi skargi wniesionej przez osobę mającą interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Niezależnie bowiem od okoliczności faktycznych, które legły u podstaw zaangażowania K. K. w prowadzenie spraw dotyczących przedmiotowej nieruchomości – po dacie zbycia tejże nieruchomości na rzecz dzieci, nie istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków K.K., a zaskarżoną w sprawie decyzją organu odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów, zostało wszczęte z wniosku K. K., będącego w dacie wniesienia wniosku właścicielem spornej nieruchomości. W trakcie trwania postępowania doszło do zmiany właścicieli przedmiotowej nieruchomości, przy czym wszelkie czynności w postępowaniu dokonywane były nadal przez K. K. – na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa do sprawowania zarządu nieruchomością w imieniu jej nabywców, które nie obejmuje jednak umocowania do reprezentowania obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu sądowym.
Tym samym Skarżący K. K. na etapie wniesienia skargi nie miał już własnego, indywidualnego interesu w jej wniesieniu a z akt sprawy nie wynika także, aby K. K. działał na podstawie pełnomocnictwa.
Podzielając zatem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że o tym czy wnoszący skargę ma interes prawny, sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi (postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., II FSK 1250/05, i wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1397/09, LEX nr 746508). Por.: T. Woś komentarz do art. 151 teza 6 (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WKP 2016,) – Sąd, z wyżej wymienionych przyczyn, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę K. K. z uwagi na brak interesu prawnego w jej wniesieniu.
W odniesieniu do skargi wniesionej przez P. K., J. K. , M. W. oraz D. K.– Sąd z korzyścią dla Skarżących uznał, że załączone do akt sprawy pełnomocnictwo, aktualne na dzień wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, do reprezentowania tych Skarżących, w sprawie "odwołania" od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr GK-11.7221.171.2024, świadczy o popieraniu skargi z 27 lutego 2025r. przez osoby legitymowane do jej wniesienia. Wymienieni wyżej Skarżący - stając się w toku postępowania administracyjnego właścicielami nieruchomości, której dotyczył wniosek K. K. o zmianę klasy gruntów - niewątpliwie mają własny interes prawny we wniesieniu skargi, zmierzającej do kontroli legalności wydanej w sprawie decyzji.
W ocenie Sądu pozwala to na merytoryczną kontrolę wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej, na zasadach określonych w art. 134§1 P.p.s.a. tj. niezależnie od zarzutów i wniosków sprecyzowanych w treści skargi.
Przechodząc do meritum przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że sprawa z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podlega rozstrzygnięciu na podstawie przepisów ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W przypadkach określonych w § 4 rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza się z urzędu. Możliwe jest również przeprowadzenie gleboznawcze klasyfikacji gruntu na wniosek jej właściciela. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia czynności kwalifikacyjne w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej klasyfikatorem. W myśl art. 84 § 1 K.p.a. operat techniczny klasyfikatora jest opinią biegłego.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem niewątpliwie, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów wymaga wiadomości specjalnych, a zatem musi wynikać z opinii sporządzonej przez osobę legitymującą się stosownym wykształceniem i doświadczeniem zawodowym, pozwalającym na uznanie jej za specjalistę w dziedzinie gleboznawczej klasyfikacji gruntu. W przedmiotowej sprawie opinia taka została sporządzona przez upoważnionego przez starostę [....] gleboznawcę W. K. Biegły sporządził protokół klasyfikacji, w którym zawarł analizę materiałów dotyczących dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz stwierdzenie, że bieżąca kontrola terenowa, w tym dokonane w jej toku odkrywki, w przeważającej części potwierdziła zasadność dotychczasowych ustaleń klasyfikacyjnych jako gleboznawczo prawidłowych. Stąd w opinii biegłego zasadnym było zatem wprowadzenie jedynie zmian w konturze klasyfikacyjnym RIIIa – poprzez włączenie go do konturu RIIIb, natomiast dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RIIIb oraz PSIII winny postać bez zmian. Organ pierwszej instancji dokonał zasugerowanych przez biegłego zmian, odmawiając jednocześnie dokonania żądanych przez stronę zmian w szerszym zakresie, a organ odwoławczy stanowisko to, co do zasady, uznał za prawidłowe – uchylając decyzję organu I instancji z innych przyczyn, nie stanowiących przedmiotu sporu w sprawie.
Strona skarżąca nie zgadzając się z treścią opinii, podniosła że stan faktyczny ustalony na gruncie został ustalony nieprawidłowo, gdyż teren obu działek to łąka, co zdaniem strony było zauważalne w toku kontroli na gruncie. W ocenie strony gleba na spornych działkach jest bardzo słaba, na co wskazuje występująca na niej roślinność, która nie rosłaby gdyby gleba była lepszej jakości.
W odpowiedzi na zastrzeżenia strony, powołany w sprawie biegły podkreślił, że w pracach klasyfikacyjnych posiłkował się Urzędową Tabelą Klas Gruntów, w której w formie opisowej zawarta jest charakterystyka bonitacyjna badanych gleb, na podstawie której to stwierdził, że nie jest zasadnym dokonanie żądanych przez stronę zmian tj. nie stwierdził gleb niższej klasy. W treści wyjaśnień zawierających odniesienie się do argumentów strony skarżącej biegły podkreślił, że w jego ocenie, bieżąca kontrola terenowa potwierdziła zasadność dotychczasowej klasyfikacji bonitacyjnej przedmiotowych gruntów, a zatem uwzględnienie wniosku strony nie jest zasadne.
Wobec tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, w ocenie Sądu, zasadnym jest wniosek Organu odwoławczego, prezentowany w treści zaskarżonej decyzji, o prawidłowo dokonanej w przedmiotowej sprawie klasyfikacji gruntów.
Istotnym bowiem jest, że operat klasyfikacyjny, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., sporządzony został przez upoważnionego klasyfikatora, który w odpowiedzi na zastrzeżenia właścicieli podtrzymał wnioski zawarte w sporządzonej opinii, zaś zastrzeżenia strony postępowania nie są poparte wiedzą specjalistyczną, pozwalającą podważyć prawidłowość sporządzonej opinii biegłego a co za tym idzie dokonanej klasyfikacji gruntu. W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest również fakt, że dokonana obecnie klasyfikacja jest zasadniczo spójna ze stanem faktycznym uprzednio ustalonym na gruncie tj. klasyfikuje sporny grunt w dalszym ciągu jako rolny, co konsekwentnie, ale jednak bezskutecznie kwestionuje strona skarżąca, opierając się na własnej ocenie okoliczności faktycznych.
Sam fakt, że strona skarżąca, nie dysponująca wiedzą fachową a jedynie mająca swój pogląd w sprawie, nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej klasyfikacji, twierdząc że stan faktyczny ustalony na gruncie został ustalony w sposób nieprawidłowy, gdyż obecna na gruncie roślinność świadczy o innej niższej klasie spornych gruntów - nie może podważyć prawidłowości sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Z materiałów zawartych w sprawie nie wynika bowiem aby opinii biegłego można było postawić jakiekolwiek, obiektywnie zasadne, zarzuty. Powołany w sprawie biegły, wykorzystując własną wiedzę fachową wypowiedział się w sprawie sposób, który nie nasuwa wątpliwości, co do zasadności przyjętych przez niego wniosków. Sam zatem fakt, iż strona bezpośrednio zainteresowana wynikiem sprawy, ma inny pogląd – nie stanowi okoliczności mogącej podważyć wartość opinii biegłego, a co za tym idzie prawidłowość ustaleń organu, przyjętych za podstawę wydania decyzji w sprawie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.