II SA/Rz 413/23

II SA/Rz 413/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Koszty postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 182/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 262 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.404.GG.3538.92.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi AM (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 20 stycznia 2023 r. nr SKO.404.GG.3538.92.2022, wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") orzekł o rozgraniczeniu stanowiącej własność Skarżącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi – działką nr [...] stanowiącą własność [...] i działką nr [...] stanowiącą własność [...] . Z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu decyzji w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że rozstrzygniecie to stało się ostateczne 25 listopada 2022 r.
Postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4 300 zł i ww. kosztami obciążył: AM w kwocie 2 150 zł, [...] w kwocie 1 250 zł i [...] w kwocie 900 zł. Jednocześnie Organ I instancji zaliczył kwotę wpłaconej przez Skarżącego zaliczki w wysokości 2 150 zł na poczet kosztów postępowania.
Organ I instancji podał, że koszty postępowania stanowią wynagrodzenie biegłego geodety. Podziału kosztów dokonano na podstawie kalkulacji znajdującej się w formularzu ofertowym, gdzie koszt rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] wyniósł 2 500 zł, a działki nr [...] z działką [...] wyniósł 1 800 zł, dzieląc je po połowie między stronami postępowania.
Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli [...] , kwestionując zastosowany przez Organ I instancji sposób podziału kosztów rozgraniczenia. Podnieśli, że nie kwestionowali przebiegu granic nieruchomości oraz nie byli inicjatorami postępowania rozgraniczeniowego, zaś sam jego przebieg potwierdził prawidłowość dotychczasowych granic.
Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. nr SKO.404.GG.3538.92.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło postanowienie Wójta w części dotyczącej podziału kosztów postępowania oraz terminu ich uiszczenia i orzekając co do istoty sprawy, kosztami postępowania w kwocie 4 300 zł obciążyło Skarżącego, ustalając jednocześnie termin ich uiszczenia.
Zdaniem Organu odwoławczego koszty postępowania winny zostać rozdzielone równomiernie miedzy stronami postępowania jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się sporny lub niepewny, lub co do której w wyniku postępowania nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Kolegium zaznaczyło przy tym, że stan sporności lub niepewności przebiegu granic ma charakter obiektywny i niezależny do subiektywnych ocen jednostki, wobec czego podmiot żądający rozgraniczenia winien rozważnie i stosownie do istniejącej potrzeby wyznaczyć zakres swojego wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem rozwiązanie, w ramach którego koszty rozgraniczenia obciążają w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeżeli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno – kartograficznej stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny.
Organ odwoławczy podniósł, że dzieląc koszty postępowania rozgraniczeniowego Wójt nie uwzględnił liczby punktów granicznych rozgraniczanych nieruchomości, co doprowadziło do sytuacji, że koszt ustalenia jednego punktu granicznego był różny dla granicy między działkami nr [...] oraz miedzy działkami nr [...] . Taki sposób obliczenia kosztów w ocenie Kolegium jawi się jako niesprawiedliwy, ponieważ koszt jednego punktu granicznego jest różny dla stron postępowania. Natomiast wobec ustalenia, że [...] nie kwestionowali ustalonych granic nieruchomości, a brak zasadności rozgraniczenia potwierdziło przeprowadzone postępowanie, za zasadne uznano obciążenie kosztami postępowania wyłącznie Skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AM wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Skarżącego, postanowienie Kolegium zostało wydane na podstawie błędnego przyjęcia, że Organ I instancji nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Skarżącego, sam fakt wystąpienia przez niego z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości powoduje, ze istnieje spór graniczny, a zatem zakończenie postępowania rozgraniczeniowego leżało w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Tym samym w kosztach postępowania rozgraniczeniowego winni partycypować po równo wszystkie strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia uczyniono w niniejszej sprawie postanowienie SKO wydane w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło zreformować postanowienie Organu I instancji, poprzez obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie AM w kwocie 4300 zł - pkt I postanowienia SKO). Natomiast w pkt 2 postanowienia SKO ustalono termin uiszczenia w/w kosztów, pomniejszych o wysokość wpłaconej zaliczki 2150 zł.
Wobec tak ustalonego przedmiotu kontroli WSA przypomnieć należy, iż według uchwały 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., o sygn. I OPS 5/06, LEX, organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Według Sądu, powyższa teza uchwały NSA nie oznacza jednak, że w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział, tak jak uczynił to Organ I instancji. NSA przewidując bowiem możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdził kategorycznie, że rozstrzygnięcie obciążające właścicieli nieruchomości po połowie zawsze musi zostać wydane, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Taka wykładnia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie uwzględniałaby w pełni treści takich wyrażeń jak "wina strony" czy "w interesie strony". Dlatego orzeczenie o kosztach postępowania winno następować zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ powinien zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (tak słusznie NSA w wyroku z 29 stycznia 2015 r., o sygn. I OSK 2211/14, a także w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. I OSK 2688/18, LEX).
Do takich okoliczności, które powinny zostać także przez organ zbadane należy również ustalenie czy istniały podstawy potwierdzające konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, którego kosztami obciąża się właścicieli nieruchomości; jeżeli bowiem nie było podstaw do rozgraniczenia nieruchomości (np. wniosek o rozgraniczenie jest kolejnym żądaniem strony dotyczącym granic prawnie ustalonych prawomocnym rozstrzygnięciem organu, wyrokiem sądu lub ugodą graniczną, nikt poza wnioskodawcą nie kwestionuje położenia granic nieruchomości), to nie można przyjąć, że koszty postępowania rozgraniczeniowego mają zostać poniesione przez tych właścicieli nieruchomości, którzy nie żądali rozgraniczenia, bowiem rozgraniczenie zostało przeprowadzone w ich interesie. Zdaniem Sądu, strona żądająca wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego błędnie twierdząc o istnieniu sporu granicznego lub błędnie twierdząc o istnieniu niejasności w zakresie dokładnego przebiegu granicy, winna w całości uiścić koszty rozgraniczenia. Pozostałe strony nie mogą w takim przypadku ponosić tych kosztów, jako że nie mają one w ich uiszczeniu żadnego interesu - żadnej potrzeby ochrony prawnej swej własności - jak również nie zostały one wywołane z ich winy, jak przewiduje to art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (tak słusznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., o sygn. IV SA/Wa 2019/13, LEX).
Skontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie SKO odpowiada prawu, dlatego zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym ustalenie Kolegium, iż wyłącznym inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego w tej sprawie była strona skarżąca, która działając przez pełnomocnika [...] w dniu 9 marca 2022 r. złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi w postaci działek o nr [...] ([...] ) oraz nr [...] ([...] ). W uzasadnieniu tego wniosku strona wnioskująca wyraźnie stwierdziła, że granice tych działek są sporne.
W wyniku tak złożonego żądania Wójt Gminy wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, w którego treści poinformowano strony m.in. o tym, że do czynności ustalenia granic zostanie upoważniony uprawiony geodeta a ostateczne rozstrzygnięcie postępowania nastąpi po przedłożeniu dokumentacji rozgraniczeniowej. Wyjaśniono także skarżącemu wyraźnie, iż po zakończeniu rozgraniczenia zostaną określone koszty postępowania, w tym osoby zobowiązane do ich poniesienia, termin oraz sposób uiszczenia.
W toku postępowania rozgraniczeniowego został sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół graniczny oraz operat techniczny. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Z treści operatu technicznego oraz protokołu granicznego wynika, że podstawą ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami stanowiła dokumentacja z modernizacji ewidencji gruntów, dokumenty z założenia ewidencji gruntów wsi [...] . Biegły w wyniku analizy tych dokumentów ustalił, że określone bezspornie punkty graniczne pokrywają się z punktami granicznymi z modernizacji oraz punktami z podziału działek. Dlatego określone w toku postępowania granice w/w działek potwierdziły istniejący stan jaki odzwierciedlała już w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dokumentacja geodezyjno - kartograficzna. Przebieg granic nie był w jakiejkolwiek formie kwestionowany przez właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, co słusznie podnosili w toku postępowania uczestnicy postępowania. Zarówno [...] jak i [...] nie wnosili w toku postępowania zastrzeżeń co do położenia granic swej własności względem nieruchomości skarżącego.
W rezultacie, postępowanie rozgraniczeniowe tylko potwierdziło przebieg granicy określony podczas modernizacji ewidencji gruntów budynków obręb ewidencyjny [...] . W toku prowadzonego postępowania jego uczestnicy w osobach [...] oraz [...] nie podważali choćby pośrednio wynikającego z modernizacji przebiegu granic ich działek z działką strony skarżącej. Potwierdzeniem tego jest w szczególności zapis w protokole granicznym, w którym stwierdzono, że [...] na ustalone granice zgadza się – nie wnosi zastrzeżeń. Zastrzeżeń nie wnosił także [...] , który podpisał protokół graniczny. Innymi słowy, żaden z właścicieli nieruchomości graniczących z działką strony skarżącej nie twierdził na którymkolwiek z etapów procesu rozgraniczeniowego, że granice własności ich gruntów są inne niż te, które wynikają z operatu ewidencji gruntów budynków w chwili złożenia przez Skarżącego wniosku o rozgraniczenie.
Sąd zwrócił także uwagę na fakt, iż decyzja rozgraniczeniowa Wójta, potwierdzająca wyłącznie istniejący w chwili złożenia wniosku stan własności nieruchomości, także nie była kwestionowana przez którąkolwiek ze stron postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego w pełni słuszna i odpowiadająca prawu, jest konstatacja SKO o tym, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko ten właściciel nieruchomości, który kwestionował przebieg jej granicy z działkami sąsiadującymi. W tej sytuacji, pozostałe strony postępowania, które nie wnosiły jakichkolwiek zastrzeżeń do wynikającego z ewidencji przebiegu granic nie mogą być w jakimkolwiek stopniu obciążane kosztami rozgraniczenia. Ponieważ określone w decyzji granice nieruchomości pokrywały się z przebiegiem utrwalonym w istniejącej dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, skutki tej decyzji nie wprowadziły nowego stanu w zakresie położenia punktów granicznych i powierzchni działek, a jedyną osobą podważającą ten stan rzeczy był skarżący, i to on winien ponieść koszty finansowe wszczętego przez niego procesu. Tymi kosztami nie mogą być obciążane strony nie podważające przebiegu granic jak również budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości nie leżało w interesie prawnym wszystkich właścicieli nieruchomości, skoro granice ich gruntów w ich przekonaniu nie były sporne. Wydanie decyzji w tej sprawie nie spowodowało powstania u nich korzyści, skoro potwierdzała ona określony już wcześniej stan prawny nieruchomości. Kolegium w tej sytuacji było zobligowane do uwzględnienia złożonych zażaleń o wydania postanowienia reformującego postanowienie Wójta Gminy w sposób określony w sentencji skontrolowanego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Stanowisko SKO o tym, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostały poniesione w interesie strony nie powinny jej obciążać, znajduje pełne umocowanie w utrwalonej linii orzeczniczej, do której odwołuje się uzasadnienie skontrolowanego przez Sąd postanowienia. Słusznie akcentuje WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 czerwca 2021 r., o sygn. II SA/Bk 395/21, LEX, , że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. statuuje dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia tymi kosztami, to jest decyduje albo interes strony, albo żądanie strony. Jeżeli zatem przebieg granicy jest w istocie ustalony i nie ma sporu co do jej przebiegu, w sferze obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, wiodącą powinna być przesłanka "żądania strony". W rozpoznawanej sprawie wpłynęło to na określony przez SKO wynik rozstrzygnięcia o kosztach, bowiem strona skarżąca w tej sprawie była wnioskodawcą, zaś uczestnicy postępowania nie przyczynili się do powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego jak strona, która je zainicjowała (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2021 r., o sygn. II SA/Bk 395/21, LEX).
Reasumując, Kolegium prawidłowo zreformowało postanowienie Wójta o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, obciążając tymi kosztami Skarżącego. Postępowanie rozgraniczeniowe, które nie doprowadziło do modyfikacji kwestionowanego tylko przez wnioskodawcę i jego pełnomocnika przebiegu granic, było prowadzone wyłącznie w jego interesie, a pokrycie kosztów biegłego którego praca została pozytywnie oceniona przez Wójta na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 u.P.g.ik., nie należało do ustawowych obowiązków tego Organu. Wobec tego, SKO prawidłowo zastosowało art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. -
stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.