II SA/Rz 411/23

II SA/Rz 411/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 2a, art. 8 ust. 1, 2, 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej – skargę oddala –
Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] w dniu 17 października 2022 r. podjęła uchwałę nr [....] w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej na terenie miasta [...].
W podstawie prawnej ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm. – dalej: "u.d.p.").
W uchwale tej w § 1 Rada Miejska postanowiła nadać nazwę "[...]" drodze wewnętrznej, zlokalizowanej na działce ewid. nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], stanowiącej własność osoby fizycznej. W § 2 wskazano, że przebieg drogi, o której mowa w § 1 oznaczono na załączniku graficznym do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta [...] (§ 3). Zaś w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 4).
W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że propozycję nadania nazwy drodze wewnętrznej pozytywnie zaopiniował zespół do spraw nazewnictwa ulic, placów, rond, dróg wewnętrznych i innych obiektów znajdujących się na terenie miasta [...] Nadanie nazwy przedmiotowej drodze wewnętrznej wprowadzi ład przestrzenny w nazewnictwie ulic na tym terenie oraz pozwoli na prawidłowe przyporządkowanie budynków zlokalizowanych przy tej drodze.
Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki domagając się stwierdzenia nieważności § 4 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody uchwała z 17 października 2022 r., nie stanowi aktu, podlegającego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz stanowi uchwałę "zwykłą" (akt wewnętrzny) nie podlegającą takiej publikacji. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez gminę oraz inne akty prawne, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden szczególny przepis prawa nie zawiera uregulowań dotyczących publikacji uchwał w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej. Zdaniem organu nadzoru kwestionowanej uchwały nie można zakwalifikować jako aktu prawa miejscowego. Z punktu widzenia konstytucyjnej cechy aktu prawa miejscowego analizowana uchwała w swej treści nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków wszystkich mieszkańców gminy. Nie zawiera normy prawnej, na podstawie, której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta jest aktem stosowania prawa o charakterze wewnętrznym.
Wojewoda wskazał również, że warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Odrębną kwestią jest natomiast moc prawna uchwały o nadaniu nazwy ulicy, placowi czy skwerowi. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie wynika bowiem charakter prawny uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowiącej drogę publiczną jest aktem prawa miejscowego. Relewantną przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej.
Wojewoda wskazał, że z treści przedmiotowej uchwały wprost wynika, że przedmiotowa droga ma charakter drogi wewnętrznej. Konsekwencją uznania uchwały w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej za akt nie posiadający cech aktu normatywnego, jest zniesienie wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] zawnioskowała o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ wskazał, że ani ustawa z 20 lipca 2000 r., ani u.s.g. nie zawierają definicji prawa miejscowego. Zagadnienie to zostało natomiast omówione w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Podkreślił, że uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Rada nie przekroczyła upoważnienia wskazanego w tym przepisie, które to upoważnienie zostało ograniczone do ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p. Organ wyjaśnił także, że do drogi wewnętrznej, której nazwę nadała RM w [...] nr [...] przylega szereg działek, które stanowią działki budowlane. Stanowią one własność tej samej osoby, która jest właścicielem działki [...] i jednocześnie była wnioskodawcą o nadanie nazwy drodze wewnętrznej. Działki te przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe, na których zaawansowany jest proces budowlany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Droga ta chociaż wewnętrzna, jest więc ogólnie, powszechnie dostępna. Powołując się na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 2/05 organ wyjaśnił, że nadawanie nazwy ulicy, nawet wewnętrznej, ale ogólnie, powszechnie dostępnej nie jest sprawą z zakresu prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką, ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym. Nazwa ulicy ma podwójne znaczenie: z jednej strony nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne), regulowanych przepisami prawa publicznego, a z drugiej - jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że poza bardzo istotnym znaczeniem ewidencyjnym (także w zakresie prawa własności nieruchomości) nazwa ulicy spełnia funkcje zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego. To nazwa ulicy pozwala, na terenie na którym występują ulice, na jej szybką identyfikację, na dojazd policji, pogotowia ratunkowego, straży pożarnej. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, jest uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Wymóg aktualizowania adresu jest niekiedy zabezpieczony także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicy i choć trudno ją uznać za pełną to jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do ich podejmowania organ stanowiący i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. W sytuacji, gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, taką podstawę należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. Końcowo wskazano, że na zaliczenie uchwał w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznych do kategorii aktów prawa miejscowego wskazuje również dotychczasowa praktyka organu nadzoru tj. Wojewody Podkarpackiego, jak również innych wojewodów. Tego typu akty prawne publikowane są bowiem zarówno w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego jak i w pozostałych wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga Wojewody jest niezasadna.
Legitymacja Wojewody do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Poprawność uchwały od strony formalnej, tj. uchwalenia jej na prawidłowo zwołanej sesji i po przeprowadzeniu prawidłowego głosowania nie budzi wątpliwości.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy uchwała Rady miasta o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej jest aktem prawa miejscowego czy też nie.
Zdaniem skarżącego uchwała pozostaje sprzeczna z postanowieniami art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), dalej u.o.a.n. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Sprzeczność ta wyraża się w tym, że uchwale nadano walor aktu prawa miejscowego, nakazując ogłoszenie jej w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, czego konsekwencją było także określenie zasad (terminu) wejścia w życie (po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym).
Istotą uchwały nadającej nazwy ulicom w oparciu o ww art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest nie tylko nadanie im nazwy, ale i precyzyjne określenie dróg (nieruchomości), którym nadawana jest nazwa. Z treści takiej uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać np. oznaczenia ewidencyjne gruntów lub inne informacje, które pozwolą ustalić precyzyjnie usytuowanie ww dróg w terenie. Ponadto Rada Miasta, podejmując taką uchwałę, musi dysponować dodatkowymi informacjami w sprawie nazywanych ulic: w zakresie kategorii dróg (czy mają one status drogi publicznej czy wewnętrznej), jak również stosunków własnościowych na nieruchomościach, przez które ulice te przebiegają. Informacje te bowiem są niezbędne dla zachowania przewidzianych prawem procedur – determinujących legalność podejmowanej uchwały. Warunki te w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Kontrowersje w orzecznictwie wzbudziła kwestia istnienia podstawy prawnej podejmowania uchwał o nadawaniu nazw ulic. Generalnie, raczej niekwestionowany jest obecnie pogląd, że przepisy określające zadania samorządów (np. przepis art. 18 w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) nie są wystarczającą podstawą prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego
Wojewoda przyjął, powołując się na orzecznictwo NSA (np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2447/15), że z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie wynika charakter prawny uchwały. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 u.s.g., stanowi akt prawa miejscowego. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają spełniane przez nazwę ulicy, placu, czy skweru funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012 r., nr 3, poz. 55; por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 6, s. 19).
NSA przyjął, że na gruncie normy kompetencyjnej art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy mamy do czynienia ze swoistym dualizmem przedmiotowym, wpływającym na moc prawną i w konsekwencji na moc obowiązującą, uchwał o nadaniu nazwy ulicy. Jak wskazano wyżej, doktryna i orzecznictwo zasadniczo stoją na stanowisku, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowiącej drogę publiczną jest aktem prawa miejscowego. Relewantną przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej, w związku z tym nie jest aktem prawa miejscowego.
Sąd tego ostatniego stanowiska nie podziela.
W odniesieniu do uchwał o nadaniu nazw ulicom, które są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645), NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/2005 przyjął, że przepisy te mogą stanowić samodzielną podstawę prawną do ich wydania, ponieważ gdyby odmówić radzie gminy prawa do nadawania nazw ulicom niepublicznym, nie byłoby żadnego innego podmiotu do tego umocowanego, a nazwy ulic mają znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej oraz realizacji przez jednostkę praw publicznych (adres). Jednocześnie, ze względu na oddziaływanie na zewnątrz (czyli powszechność obowiązywania oraz wywoływanie skutków dla nieokreślonej liczby adresatów (czyli generalny charakter), Sąd ten stwierdził, że "można rozważać, czy uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy może być uznana za akt prawa miejscowego", choć równocześnie zauważył, iż uznawanie takiego aktu za akt prawa miejscowego może rodzić istotne wątpliwości ze względu na podstawę prawną jedynie w przepisach ustrojowych (por. także wyrok NSA dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/2008).
Starsze orzecznictwo sądowe i piśmiennictwo dość jednolicie przyjmowało, że uchwały nadające nazwy ulicom, drogom wewnętrznym są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., a lukę konstrukcyjną w istnieniu szczegółowej podstawy prawnej do nadawania przez rady gmin nazw drogom wewnętrznym uzupełniono twórczym, orzecznictwem sądowym.
Stanowisko takie zajęła Dorota Dąbek w artykule "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", opublikowanym w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego 2013/3/76-103, dostępnym także w LEX.
W artykule tym powołała publikację M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym, ZNSA 2006 nr 6, s. 23, gdzie autorka wskazała m.in. na argument, że w odniesieniu do dróg krajowych zaliczenie dróg do danej kategorii odbywa się rozporządzeniem, nie ma zaś podstaw, by aktom dotyczącym innych kategorii dróg przypisywać nienormatywny charakter; por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/2008, LexPolonica nr 2244174 wyraźnie zaliczający tego typu uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Istotne są tu też wyroki NSA z dnia 16 października 1998 r., II SA 903/98, LexPolonica nr 333036 i z 18 listopada 1999 r., II SAB 98/99, w których przyjęto, że rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego; por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/2005. LexPolonica nr 376637 dotyczącą charakteru uchwał w sprawie nadania nazw ulic i odwołującą się do specyfiki uchwał o zaliczeniu dróg do danej kategorii.
W nowszym orzecznictwie, na które powołał się skarżący zanegowano dotychczasowe stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa i uznano, że uchwałę Rady Miasta o nadaniu nazwy ulicy niebędącej droga publiczną za akt wewnętrzny gminy, nie mający mocy obowiązującej, np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 2677/15. NSA oddalając skargę kasacyjną zaakceptował stanowisko, że w sensie merytorycznym uchwała ta nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). W kontekście formalnym brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP.
Sąd nie podziela tego stanowiska. Nie jest ono zresztą jednolite. W tym zakresie można przywołać wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r., III SA/Łd 10/22.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą one być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale – (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 , s. 72 i n.). Przepisy powszechnie obowiązujące:
1) są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów,
2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki,
3) przepisy te nie maja konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (musza być powtarzalne),
4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.
Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może być również osoba prywatna – fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Wynika z tego, że w przeciwieństwie do dróg publicznych droga wewnętrzna nie ma nałożonego warunku powszechnej dostępności (por. Kisilowska Helena (red.), Drogi publiczne. Komentarz, Opublikowano: WKP 2023, LEX).
Należy podkreślić, że właściciel drogi wewnętrznej nie ma roszczenia do gminy o nadanie jego drodze nazwy. To do rady gminy wyłącznie należy ocena zasadności podjęcia takiego aktu, za zgodą właściciela. Jednakże realizacja kompetencji ustrojowych z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zakresie dróg wewnętrznych co do zasady, zdaniem Sądu, ma miejsce w sytuacji gdy ma służyć to miejscowej społeczności, a nie partykularnemu interesowi osoby, czy grupy osób.
Uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem nosi cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego. Nadanie nazwy drodze, zarówno publicznej jak i wewnętrznej, wywołuje skutki dla osób na niej zamieszkałych. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy, niezależnie czy jest to droga gminna czy wewnętrzna, ma nieograniczony krąg adresatów. Jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami są wszyscy, którzy musza posługiwać się tą nazwą i zmieniać adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestracji i ewidencjach urzędowych. Nazwa ulicy jest tym samym elementem realizacji praw i obowiązków publicznych (abstrakcyjny charakter uchwały), a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy uchwał o nadaniu nazw ulicom. Nadanie nazwy drodze wewnętrznej wywiera skutek na późniejsze ustalenie nazw dróg, w tym dróg posiadających kategorię dróg publicznych. Nazw ulic nie powtarza się na obszarze tej samej miejscowości. Tym samym nazwa drogi wewnętrznej nadana uchwałą rady gminy jest wiążąca zarówno dla organu gminy, który ją wydał, jak również dla mieszkańców danej miejscowości, którzy nie mogą skutecznie wnioskować o nadanie nazwy ulicy, która funkcjonuje w danej miejscowości. Uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej ma zatem wpływ na nazewnictwo ulic w danej miejscowości, w tym ulic należących do kategorii dróg gminnych, których nazwy nadawane są aktami prawa miejscowego, co oznacza, że winna stanowić akt prawa miejscowego.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że z uwagi na charakter drogi wewnętrznej uchwała o nadaniu jej nazwy jest aktem wewnętrznym gminy.
Konstytutywną cechą aktów wewnętrznych jest to, że wiążą one wyłącznie w ramach określonej struktury ustrojowej tylko te organy, do których zostały skierowane. Nie mają mocy powszechnego obowiązywania i nie są źródłem praw i obowiązków podmiotów trzecich, spoza struktur administracji.
Jak wyżej wykazano cech takich omawiana uchwała nie posiada.
Należy przy tym zwrócić uwagę na niesłuszność tezy, jakoby w odniesieniu do dróg wewnętrznych ustawodawca w ogóle nie zastosował analogii do dróg publicznych. Dotyczy to np. pojęcia "pasa drogowego" – "droga wewnętrzna" to tylko budowla, a nie pas gruntu wyznaczony przez granice geodezyjne (K. Świderski, Charakter prawny dróg wewnętrznych, "CASUS" 2013/1, s. 21–35).
Po pierwsze, stanowisku temu przeczą definicje legalne drogi i pasa drogowego, wiążące na tle ustawy o drogach publicznych. Tak więc pas drogowy jest gruntem, na którym zlokalizowana jest każda droga publiczna oraz wewnętrzna – a zarazem każda droga, zarówno publiczna, jak i wewnętrzna, jest budowlą zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 1–2 u.d.p.).
Po drugie, art. 8 ust. 1 u.d.p. również nie zawiera takiego wyłączenia – ani mówiąc o braku lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej (ust. 1), gdyż ten fragment komentowanej instytucji ma charakter negatywny (tak R. Rychter, Ustawa..., komentarz do art. 8, teza 1), ani też mówiąc o terenie, na którym jest zlokalizowana droga (ust. 3), gdyż sens tego przepisu jest inny i ustawodawca zastosował tu skrót myślowy, będący pewną niekonsekwencją legislacyjną.
Po trzecie, o pasie drogowym drogi wewnętrznej mówi zarówno orzecznictwo (wyrok WSA w Poznaniu z 19.07.2017 r., II SA/Po 866/16, LEX nr 2336402 – gdzie mowa jest o "gruncie", na którym usytuowana jest droga wewnętrzna; wyrok WSA w Poznaniu z 19.03.2014 r., III SA/Po 115/14, LEX nr 1474516; wyrok WSA w Białymstoku z 22.12.2010 r., I SA/Bk 562/10, LEX nr 747740, w których wprost pada określenie "pas drogowy drogi wewnętrznej"), jak i literatura (P. Borszowski, K. Stelmaszczyk, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, Warszawa 2016, s. 135; T. Wołowiec, D. Reśko, Spółdzielnie mieszkaniowe a opodatkowanie budowli podatkiem od nieruchomości, "Finanse Komunalne" 2012/12, s. 34).
W pasie drogowym drogi wewnętrznej są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Może to powodować konsekwencje na tle inwestycji niedrogowych w pasie drogowym dróg wewnętrznych należących do jednostek samorządu terytorialnego – gdyż z jednej strony do dróg wewnętrznych nie stosuje się przepisów o inwestycjach celu publicznego w rozumieniu przyjętym w art. 6 pkt 1 u.g.n. (K. Tomaszewski, Realizacja inwestycji drogowych we współpracy z podmiotem prywatnym, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012/7–8, s. 83), a z drugiej strony należą one do gminnego zasobu nieruchomości (art. 24 ust. 1 u.g.n.).
Ponadto znaczenie może mieć funkcja w sieci drogowej (por. art. 7 u.d.p.).
Na tle tego kryterium podkreśla się, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych (wyrok WSA w Poznaniu z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1216/11, LEX nr 1139602; omówienie problemu – zob. też R. Szczepaniak, Charakter..., s. 27–29). Drogi tego typu gmina powinna zaliczyć do kategorii dróg gminnych.
Wobec tego podnosi się, że wydzielenie w drodze podziału działki niestanowiącej drogi publicznej, lecz ogólnodostępną drogę wewnętrzną, jest pozbawieniem prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i implikuje konieczność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 i n. u.g.n. (K. Tomaszewski, Realizacja..., s. 82–83). Niemniej jednak zagadnienie to jest w orzecznictwie sporne (wyrok NSA z 26.09.2017 r., I OSK 2485/15, LEX nr 2420859).
Stan własnościowy dróg wewnętrznych przekłada się na konieczność perspektywicznego i uważnego planowania, a ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić (wyrok NSA z 17.04.2018 r., II OSK 1410/16, LEX nr 2487078).
Ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – na właścicielu tego terenu – podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (ust. 2–3).
Zakres obowiązków zarządcy drogi wewnętrznej jest – co do zasady – węższy od zakresu obowiązków zarządcy drogi publicznej (R. Szczepaniak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 18 października 2017 r., II CSK 816/16, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2018/7–8, s. 25), który określony jest w art. 19–20 u.d.p.
Niemniej jednak właściciel drogi wewnętrznej może mieć obowiązki wynikające zarówno z u.d.p. – np. art. 28 u.d.p. (por. wyrok NSA z 4.10.2012 r., II OSK 1061/11, LEX nr 1234044), jak i z przepisów budowlanych, gdyż droga wewnętrzna jest budowlą – obiektem budowlanym liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3–3a pr. bud. i mają do niej zastosowanie wymogi techniczne ustawowe i podustawowe wynikające z tej ustawy (wyrok NSA z 23.09.2021 r., II OSK 2775/19, LEX nr 3240180).
Także udostępnienie drogi do korzystania publicznego powoduje powstanie publicznoprawnych obowiązków zarządcy w zakresie utrzymania drogi w stanie pozwalającym na bezpieczne korzystanie z niej. Niedopełnienie tych obowiązków, jako sprzeczne z ustawą, wypełnia więc znamiona zachowania się bezprawnego w znaczeniu przyjętym w art. 415 k.c., rozumianego jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok SA w Szczecinie z 12.09.2018 r., I ACa 396/18, LEX nr 2578897).
Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 p.r.d.). Pojęcia te nie pokrywają się z pojęciem zarządcy drogi publicznej z art. 19 u.d.p.
Na potrzeby ruchu drogowego droga wewnętrzna jest zdefiniowana w art. 2 pkt 1b p.r.d., natomiast strefa ruchu w art. 2 pkt 16a p.r.d., a strefa zamieszkania w art. 2 pkt 16 p.r.d. (por. Michał Burtowy, Drogi publiczne. Komentarz do art. 8, LEX).
Wskazane tu analogie statusu dróg publicznych i dróg wewnętrznych są kolejnym argumentem za uznaniem uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej za akt prawa miejscowego.
Uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego przesądza o niezasadności zarzutów skargi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.
Mając powyższe na uwadze skarga jako bezzasadna została oddalona przez Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.