II SA/RZ 406/20

II SA/Rz 406/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1110/20 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 18b ust. 1,2, art. 22 ust. 1, art. 22a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 126, art. 106 par. 1, 4, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[....]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[....]" z siedzibą kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [... (skarżące Stowarzyszenie) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.
W dniu 9 maja 2019 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wniosek Marszałka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] dla przedsiębiorcy: [...] Sp. z o.o.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ I instancji uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] dla przedsiębiorcy: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], według załączonego rozkładu jazdy (załącznika nr 1 do postanowienia).
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] organ zażaleniowy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) - pozytywnie uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] dla przedsiębiorcy: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji streścił przebieg postępowania, po czym stwierdził, że podziela stanowiska wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 55/10, z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. II SA/Rz 554/05, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 947/18, iż organ uzgadniający nie jest organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d.
Odnosząc się do wniosków skarżącego Stowarzyszenia o konieczności wstrzymania rozstrzygnięcia przez organ do czasu uzyskania informacji z Ministerstwa Infrastruktury w zakresie dotyczącym rentowności porównywalnych usług kolejowych, organ I instancji stwierdził, iż kwestie te pozostają w wyłącznej kompetencji organu udzielającego zezwolenie bądź odmawiającego udzielenia zezwolenia zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g u.t.d. - w tym przypadku Marszałka Województwa [...].
W ocenie organu I instancji projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa [...] spełnia oczekiwania w zakresie przedstawionej częstotliwości, jakości i zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w przypadku uruchomienia i prawidłowego wykonywania pozwoli w pełni spełnić oczekiwania lokalnej społeczności. Ponadto w interesie społecznym i pasażerów jest przedłożony przez Marszałka Województwa [...] wniosek o uzgodnienie planowanego przebiegu regularnej linii komunikacyjnej w krajowym transporcie drogowym relacji [...], gdyż daje - w sytuacji uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia Marszałka Województwa [...], mieszkańcom województwa [...] możliwość skorzystania z komercyjnego, dodatkowego połączenia do [...], a mieszkańcom województwa [...] i [...] bezpośredniego połączenia do [...], zważywszy na to, iż obecnie funkcjonujący system przewozów regularnych realizowany na podstawie u.t.d. jest systemem opartym na zasadach wolnorynkowych, gdzie decyzja o podjęciu realizacji komunikacji, modelu biznesowym świadczonej usługi, ale także decyzja o zakończeniu świadczenia usługi leży w wyłącznej, autonomicznej decyzji podmiotu wykonującego przewozy, a wymogiem jest posiadanie licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego oraz zezwolenia uprawniającego przewoźnika drogowego do określonego rodzaju transportu drogowego, dokumentów wydanych przez upoważniony organ.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
1) art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;
2) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;
3) art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia szczegółów dotyczących poczynionych przez organ ustaleń, których skutkiem było uznanie, że propozycja realizacji przez przedsiębiorcę wskazanych kursów leży w interesie społecznym i pasażerów, podczas gdy organ w żadnej mierze nie uzasadnił w tym zakresie swego stanowiska;
4) art. 10 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wykonania oraz przesłania stronie kopii akt postępowania, a tym samym faktyczne umożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia uzgodnieniowego z uwagi na fakt, iż organ odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu dostępu do akt postępowania, z których to akt wynika w ocenie organu, iż nie zaszły przestanki do odmowy wydania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie.
Po rozpoznaniu zażalenia, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Stosownie zaś do art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).
Organ zażaleniowy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 w którym stwierdzono, że organem, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych - wskazanych w art. 22a ust. 1 u.t.d. - jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie. W ramach uzgodnień marszałek województwa powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
Zdaniem organu zażaleniowego, organ I instancji dokonał takiej oceny w zakresie województwa. W ocenie organu zażaleniowego, ocena ta została przeprowadzona w sposób zgodny z wymogami k.p.a. Organ zażaleniowy nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zażalenia, organ zażaleniowy stwierdził, iż nie może ona zostać uwzględniona. Organ za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, gdyż z przepisów nie wynika taki obowiązek dla organu uzgadniającego. Organ I instancji odniósł się natomiast do potrzeb społecznych w tym zakresie. Za nieuzasadniony organ zażaleniowy uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a w zw. z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż pismem z dnia 18 października 2019 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do żebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.
W ustawowym terminie skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:
1) art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;
2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;
3) art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia szczegółów dotyczących poczynionych przez organy ustaleń, których skutkiem było uznanie, że propozycja realizacji przez przedsiębiorcę wskazanych kursów leży w interesie społecznym i pasażerów, podczas gdy organy w żadnej mierze nie uzasadniły w tym zakresie swego stanowiska.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych należy rozpatrywać także w sensie bezpieczeństwa ruchu. Zbyt krótkie odstępy czasu między odjazdami autobusów rożnych przewoźników powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa z uwagi na możliwość dążenia przewoźników do jak najszybszego dojazdu do następnych przystanków w celu przejęcia oczekujących na nich pasażerów, co powoduje nie przestrzeganie rozkładów jazdy oraz zagrożenia życia i zdrowia pasażerów oraz innych uczestników ruchu drogowego.
W ocenie skarżącego Stowarzyszenia postępowanie uzgodnieniowe powinno swym zakresem również obejmować badanie zagrożeń, o jakich mowa we wskazanym art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Na poparcie swojego stanowiska skarżące Stowarzyszenie przytoczyło wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 746/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1508/10.
Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że niewątpliwie do zagrożeń, o których mowa w art. 22a ust. 1 u.t.d. należy zaliczyć sytuację, gdy ilość potencjalnych pasażerów w stosunku do ilości oferowanych miejsc w pojazdach realizujących kursy na danej linii jest na tyle mała, że powoduje iż liczba przewożonych pasażerów w ramach poszczególnych kursów czyni je nieuzasadnionymi ekonomicznie. Wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem może doprowadzić do opisanych powyżej negatywnych zjawisk i spowodować spadek frekwencji przewożonych pasażerów w ramach poszczególnych kursów realizowanych na linii odcinkowo stycznej, co stanowić będzie zagrożenie dla przewoźników obsługujących tą odcinkowo styczną linie regularną, nie poprawi ogólnej sytuacji komunikacyjnej na przedmiotowej linii i będzie prowadziło do zwiększenia możliwości przewozowych ponad istniejące potrzeby rynku w ramach już istniejących połączeń.
Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że podstawę materialnoprawną współdziałania w sprawach z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten jednoznacznie wprowadza obligatoryjne współdziałanie organów w nim wymienionych. Tak ukształtowany - materialnie i procesowo - obowiązek współdziałania oznacza, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający stanowi warunek formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, który nie jest właściwy do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek jej zbadania pod kątem wyrażenia swej opinii, a organ, do którego kompetencji należy załatwienie sprawy co do istoty, nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi czynić to z pomocą innego organu. Brak jednak jest wyraźnych wskazań co do tego, na podstawie jakich norm prawa materialnego uzgodnienia mają być poczynione. Zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. jest to, że to organ uprawniony do wydania decyzji jest zobowiązany według norm prawa materialnego ocenić, jakie okoliczności są istotne dla załatwienia sprawy, i dokonać stosownych ustaleń.
W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie, stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z nim organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (w tym marszałek województwa): 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji: 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w razie wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że badanie okoliczności określonych w przytoczonym art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. powinno następować pod kątem danych, jakie zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy określa się w wydawanym zezwoleniu, oraz w zestawieniu z informacjami wynikającymi z załączników do rozpoznawanego wniosku, wskazanych w art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. Niewątpliwie powyższe przepisy stanowią podstawę do określenia, jakie okoliczności są istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty przez organ uprawniony do wydania w tej sprawie zezwolenia, i wskazują zakres koniecznych ustaleń.
Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że w konsekwencji wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d.) organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 tej ustawy w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia. W podobnym tonie wypowiadają się sądy administracyjne w innych sprawach, w których co prawda zarzucono organom, że nie wykazały w sposób wystarczający istnienia zagrożeń, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 u.t.d., to jednak w postępowaniach tych nie ulegało wątpliwości, że organy wydające postanowienia uzgodnieniowe są uprawnione i zobowiązane do badania okoliczności wymienionych w tym przepisie.
Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. stanowi, iż organem załatwiającym sprawę główną, czyli sprawę zezwolenia, oraz organami uzgadniającymi są marszałkowie województw. A zatem obiektywnie patrząc, ogólny zakres kompetencji organu decydującego i organu uzgadniającego jest taki sam. O tym, który z marszałków będzie orzekał w sprawie zezwolenia, a który będzie dokonywał uzgodnienia, rozstrzyga położenie siedziby lub miejsca zamieszkania przewoźnika oraz planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ administracji publicznej o kompetencji ogólnej dokonuje - w drodze uzgodnienia - konsultacji specjalistycznej z organem wyspecjalizowanym (np. konserwatorem zabytków, inspektorem sanitarnym). Przeciwnie - organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia, oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Marszałek dokonujący uzgodnienia powinien zachować się tak, jakby orzekał w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze swojego województwa. Właśnie ze względu na właściwość miejscową marszałek załatwiający sprawę główną nie powinien samodzielnie rozstrzygać o losach prawnych zezwolenia, które ma obowiązywać również na trasie komunikacyjnej położonej na obszarze innego województwa. Uzgodnienie należy w istocie traktować w ten sposób, iż każdy z marszałków biorących udział w załatwieniu sprawy oddzielnie wyraża zgodę w odniesieniu do obszaru swojego województwa i dopiero zgodne stanowisko wszystkich otwiera drogę do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów. Właściwość miejscowa marszałka orzekającego w sprawie zezwolenia oraz marszałka dokonującego uzgodnienia określa nie tylko to, kto jest organem decydującym, a kto współdziałającym, ale determinuje także zakres, w jakim każdy z wymienionych organów rozstrzyga zagadnienia objęte zezwoleniem. Organ uzgadniający powinien się odnieść do prawie wszystkich kwestii związanych z udzieleniem zezwolenia, z wyłączeniem jednak warunków dotyczących samego podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Zezwolenie wydaje marszałek właściwy dla siedziby przewoźnika, i to właśnie ten organ będzie oceniał przesłanki podmiotowe. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że w niniejszej sprawie przewoźnik będzie planował otwarcie linii komunikacyjnej poza obszarem województwa, w którym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania. Wówczas w sposób oczywisty marszałek załatwiający sprawę główną będzie mógł samodzielnie zająć stanowisko tylko w kwestiach dotyczących osoby przewoźnika. Chodzi o wymagania związane z sytuacją przedsiębiorcy, takie jak licencja, liczba i rodzaj pojazdów, uprawnienia do korzystania z dworców i przystanków, faktyczna zdolność do świadczenia usług transportowych i rzetelność tych usług. Wymienione kwestie podlegają ocenie marszałka, który wydaje zezwolenie. Natomiast do organu uzgadniającego należy analiza okoliczności opisanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), b) u.t.d., a także ocena informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 u.t.d. Chodzi zatem o sprawdzenie, czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie. A zatem zakres kompetencji marszałka województwa w sprawach dotyczących zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób wskazuje na możliwość wypowiedzenia się w procedurze uzgodnienia o tych okolicznościach, które są istotne dla udzielenia zezwolenia w części obejmującej obszar województwa, którym administruje marszałek dokonujący uzgodnienia.
Skarżące Stowarzyszenie zauważyło, że uzgodnienie należy do kategorycznych form współdziałania organów i oznacza zbieżność woli tych organów. Stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Uzgodnienie należy do bardziej stanowczych i ściślejszych form współdziałania organów, gdyż decyzja wydana w wyniku uzgodnienia jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego i organu wydającego tę decyzję.
W świetle powyższych uwag skarżące Stowarzyszenie przyjęło, iż uzgodnienie dokonane w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. będzie wiązało marszałka wydającego końcowe rozstrzygnięcie. Wniosek ten wynika nie tylko z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w kwestii rozumienia formy współdziałania opartej na uzgodnieniu, ale także z proporcji, w jakiej marszałkowie województw współdziałają w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Skoro zezwolenie musi zostać wydane w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, to każdy z marszałków w odniesieniu do zakresu swojej właściwości miejscowej podejmuje rozstrzygnięcie, które stanowi część decyzji kończącej sprawę. Sformułowane wyżej stanowisko co do stopnia kategoryczności uzgodnienia w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym ma istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu uzgodnienia. Jeżeli bowiem marszałek orzekający o zezwoleniu nie może samodzielnie, lecz tylko w uzgodnieniu z innym marszałkiem rozstrzygać w kwestii zezwolenia, to siłą rzeczy przedmiotem uzgodnienia powinny być zagadnienia objęte zezwoleniem. Przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia. Skoro utrwalony jest pogląd, iż treść uzgodnienia ma charakter materialny i stanowi fragment rozstrzygnięcia sprawy głównej, to w ocenie skarżącego Stowarzyszenia nie można kwestionować, iż marszałek (w uzgodnieniu z którym wydawane jest zezwolenie) powinien wypowiedzieć się co do materii objętej zezwoleniem. Zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d., nie jest wydawane samodzielnie, lecz wspólnie przez wszystkich marszałków właściwych miejscowo w sprawie. Z tego powodu uzgodnienie nie może być traktowane jako niewiążąca konsultacja dotycząca tylko wąskiego aspektu sprawy, ale ma charakter współdecydowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17, w ramach uzgodnień organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, w przedmiotowej sprawie, organy obu instancji nie zbadały przesłanek ustawowych i nie dokonały czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, a nawet nie dokonały badania we wskazanym wyżej zakresie.
Skarżące Stowarzyszenie nie podziela poglądu wyrażonego w orzeczeniach powołanych przez organ zażaleniowy co do zakresu działań, jakie powinien podjąć organ uzgadniający przed wydaniem postanowienia. Z wyżej wymienionych powodów, organ zażaleniowy błędnie określił zakres, w jakim organ uzgodnieniowy był zobowiązany dokonać ustaleń istotnych dla sprawy i dlatego marszałek był władny oraz zobligowany do dokonania analizy w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Linia orzecznicza, na którą powołuje się organ wywodzi się z krytykowanego przez doktrynę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który został błędnie zinterpretowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Gdyby przyjąć, jak tego chce organ, że przedmiotem oceny organu uzgadniającego ma być tylko "ocena planowanej trasy przejazdu", to po pierwsze - takie ograniczenie zakresu uzgodnienia nie wynika z żadnego z przepisów ustawy, po drugie - takiej analizy równie dobrze mógłby dokonać organ wydający zezwolenie, po trzecie - stawia to pod znakiem zapytania sens istnienia przepisu art. 22a ust. 1 u.t.d. skoro - tak jak w niniejszym przypadku - planowana trasa nowej linii komunikacyjnej przebiega w całości poza województwem właściwym dla organu wydającego zezwolenie i organ ten nie jest obiektywnie w stanie przeprowadzić analizy dotyczącej zarówno rentowności, jak i przestrzegania zasad bezpieczeństwa. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia właśnie z tego powodu ustawodawca zobowiązał organ wydający zezwolenie do wcześniejszego uzyskania właśnie "wytycznych" od organów, które go wiążą.
W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2020 r. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania. Uczestnik zgodził się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu uprawnień organów uzgadniających - marszałków województw, przez które biegnie planowana trasa. Nie podzielił jednak interpretacji zakresu tych uprawnień dokonanych przez skarżące Stowarzyszenie, akceptując stanowisko organu zażaleniowego. Uczestnik stwierdził, że marszałek województwa właściwego dla siedziby przedsiębiorcy, który wydaje zezwolenie niejako spina działania organów działających w uzgodnieniu. Jego kompetencją objęta jest poniekąd cała planowana trasa, podczas gdy kompetencje marszałków poszczególnych województw, znajdujących się planowanej trasie ograniczone są do obszaru danego województwa. Trudno zatem przyjąć, aby organy te miały kompetencje do dokonywania oceny okoliczności wskazanych w art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a i b u.t.d., w sytuacji gdy obszar ich właściwości nie obejmuje całości linii komunikacyjnej, jaka objąć ma zezwolenie. Zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 8 u.t.d. linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Udzielając zezwolenia, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. g marszałek województwa udziela zezwolenia na przewóz na linii komunikacyjnej, która może wykraczać poza obszar województwa. Do wniosku o udzielnie zezwolenia, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d. dołącza się m. in. długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami. A zatem linia komunikacyjna to odcinek od punktu początkowego do punktu końcowego danej planowanej trasy, a nie odcinek pomiędzy poszczególnymi przystankami na trasie. Pogląd taki podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2109/10. Skoro zatem linia komunikacyjna to cały planowany odcinek objęty zezwoleniem, który w przypadku niniejszej sprawy przebiega przez obszar kilku województw - to poszczególni marszałkowie województw uzgadniający wniosek w zakresie swojej właściwości miejscowej nie mają kompetencji i nie są w stanie dokonać ekonomicznej oceny przebiegu linii komunikacyjnej, jako całości - bo przez obszar ich właściwości przebiega tylko fragment linii. Pogląd taki w pełni podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17. Ponadto uczestnik wskazał na obstrukcyjny, w jego ocenie, charakter działań skarżącego Stowarzyszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Właściwe podstawy orzekania Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona z urzędu i w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego oraz organu pierwszej instancji wykazała, że kontrolowane orzeczenia nie mogą zostać utrzymane w mocy ze względu na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na ich treść.
Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zagadnienie wyznaczenia zakresu i treści kompetencji marszałka województwa jako organu współdziałającego do uzgodnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Powyższa kategoria zezwolenia jest wydawana przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W przedmiotowej sprawie, ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, jednym z organów uzgadniających był Marszałek Województwa [...].
Nie jest kwestią sporną, że uzgodnienie jest stanowczą i wiążącą dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej formą współdziałania. Uzgodnienie wymaga osiągnięcia zgodnych stanowisk przez organ prowadzący postępowanie główne oraz organ współdziałający. Przedmiotem uzgodnienia staje się w istocie i co do zasady projekt rozstrzygnięcia przygotowany przez organ właściwy w sprawie (organ prowadzący postępowanie główne). Zakres i treść uzgodnienia wynika natomiast z regulacji prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d., przedmiotem uzgodnienia miał stać się projekt decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej przebiegającej przez wiele województw. Projekt ten, przygotowany przez Marszałka Województwa [...] (jako właściwego dla siedziby przedsiębiorcy) miał zostać uzgodniony m.in. z Marszałkiem Województwa [...], ze względu na planowany (odcinkowy) przebieg fragmentu linii komunikacyjnej przez obszar tego województwa.
Niezależnie od zasadniczego sporu między stronami postępowania co do zakresu i treści uzgodnienia, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ właściwy w sprawie (Marszałek Województwa [...]) powinien był wystąpić do organu współdziałającego (Marszałka Województwa [...]) z wnioskiem o uzgodnienie wstępnego projektu decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej przebiegającej przez wiele województw. Samo przesłanie wniosku o dokonanie uzgodnienia nie jest wystarczające, gdyż – zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa administracyjnego i orzecznictwem sądów administracyjnych – w odniesieniu do stanowczych i wiążących form współdziałania przedmiotem współdziałania organów jest co najmniej wstępny projekt rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym należy stwierdzić, że pismo Marszałka Województwa [...] z dnia 8 maja 2019 r. nie spełniło wymagań formalnych procedury uzgodnieniowej w zakresie ustalenia przedmiotu uzgodnienia. Oczywiście fakt, że zakresem stanowiska organu współdziałającego objęty jest jedynie fragment trasy w zakresie obszaru danego województwa, nie zmienia oceny, że organ właściwy w sprawie (marszałek właściwy dla siedziby przedsiębiorcy) ma obowiązek przedstawić do uzgodnienia wstępny projekt rozstrzygnięcia.
W dalszej kolejności wyjaśnienia wymagają zakres i treść uzgodnienia oraz zakres czynności wyjaśniających organu współdziałającego. W tym przedmiocie stanowiska organu, strony skarżącej oraz uczestnika postępowania wykazują rozbieżności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo przychyla się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. II GSK 299/17. W ocenie Sądu kasacyjnego, w ramach uzgodnień marszałek województwa jako organ współdziałający "powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa (...) spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności", natomiast przedmiotem uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. "nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy". W konsekwencji należy przyjąć, że organ współdziałający nie jest upoważniony do ustalania i oceny przesłanek materialnoprawnych odmowy wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Wniosek ten jest oczywisty, gdyż jedynie organ prowadzący postępowanie główne, może po zakończeniu procedury współdziałania globalnie i zbiorczo ocenić przesłanki negatywne udzielenia zezwolenia.
Powyższy wniosek nie oznacza jednak, że współdziałający w sprawie marszałek województwa jest zwolniony od konieczności określonych ustaleń, rozważań i ocen. Jak wskazał w cytowanym wyżej wyroku NSA, w toku procedury uzgodnieniowej organ ten jest zobowiązany do zajęcia stanowczego (pozytywnego – przez uzgodnienie albo negatywnego – przez odmowę uzgodnienia) co do planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa, częstotliwości kursów, jakości planowanej obsługi, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, spełniania oczekiwań i postulatów lokalnej społeczności. W tym zakresie należy pomocniczo sięgnąć do treści art. 18b i art. 22 ust. 1 u.t.d. Jeżeli bowiem organ uzgadniający ma zająć wiążące stanowisko w zakresie fragmentu planowanej trasy przebiegającej przez dane województwo, to jest oczywiste, że przesłanki lub warunki materialnoprawne udzielenia zezwolenia powinny zostać uwzględnione przez ten organ w toku procedury współdziałania i znaleźć również odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Współdziałający marszałek województwa zajmując zatem stanowisko na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. powinien mieć zatem na względzie nie tylko zasady organizacji przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18b ust. 1-2 u.t.d.), lecz także powinien objąć zakresem swojej oceny treść załączników do wniosku o wydanie zezwolenia, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.t.d., w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do fragmentu trasy przebiegającej przez właściwe województwo. Przedmiotem oceny uzgadniającej – w zakresie fragmentu trasy – powinny być zatem: 1) proponowany rozkład jazdy (uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy); 2) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; 3) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; 4) zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach; 5) cennik; 6) wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy.
Odnosząc powyższe uwagi do treści postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu zażaleniowego, należy stwierdzić, że przedmiotem rozważań i końcowej oceny Marszałka Województwa [...] co do zasady nie były wskazane wyżej okoliczności istotne dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej przebiegającej m.in. przez Województwo [...]. Organ współdziałający ograniczył się w istocie do powtórzenia ogólnych tez cyt. wyżej wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r. oraz stwierdził bez szerszego uzasadnienia, że w jego ocenie "projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa podkarpackiego spełnia oczekiwania w zakresie przedstawionej częstotliwości, jakości i zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w przypadku uruchomienia i prawidłowego wykonywania pozwoli w pełni spełnić oczekiwania lokalnej społeczności". Organ ten wskazał również uzgodnienie wydania zezwolenia leży "w interesie społecznym i pasażerów", dając mieszkańcom województwa dodatkowe możliwości przemieszczania się do innych województw (s. 5-6 uzasadnienia postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r.). Tak ogólne i pozbawione choćby krótkiej analizy rozważania i oceny organów świadczą o naruszeniu reguł proceduralnych uzgodnieniowego postępowania wyjaśniającego, co uzasadnia końcowy wniosek, że kontrolowalne organy naruszyły przepisy art. 106 § 1, art. 106 § 4 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a organ zażaleniowy – dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił w punkcie pierwszym wydanego wyroku zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.