I OSK 2358/21

I OSK 2358/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 404/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-06-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 20 ust. 2b w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 2a i 2c
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 404/21 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2021 r. nr GK-II.7221.257.2020 w przedmiocie odmowy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków A. R. jako władającej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 404/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym oddalił skargę A.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2021 r. nr GK-II. 7221.257.2020 w przedmiocie odmowy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków A.R. jako władającej działką.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 8 czerwca 2020 r. A.R. (dalej wnioskodawca bądź skarżąca) wniosła do Starosty Kolbuszowskiego (dalej Starosta) o zmianę wpisu podmiotowego dla położonej w [...] gm. [...] działki nr [...] przez podział należącego do K.W. udziału we władaniu tą działką i wpisanie jej jako współwładającej w zakresie udziału przynależnego uprzednio jej ojcu M.W. Wskazała, że wraz z B. i W. była jego spadkobiercą, a mimo to nie została razem z nimi wpisana jako władająca (obecnie udziałem przynależnym M.W. włada odpowiednio ona, K.W. i D.W. po 1/3 części).
W toku postępowania organ ustalił, że na wniosek J.K. z 14 stycznia 2005 r. toczyło się postępowanie, w wyniku którego Starosta Kolbuszowski decyzją z 28 czerwca 2005 r. nr L.GK.7438/06-2/01/1/05 (dalej decyzja z 28 czerwca 2005 r.) utworzył w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [...] gm. [...] nową jednostkę rejestrową, w której wpisano działkę leśną nr [...] o pow. [...] ha oraz jako współwładających nią J.K. w 21/72 części, D.S. w 3/72 części, J.Z. i Z.P. po 4/72 części, C.K. i K.R. po 8/72 części, K.W. w 12/72 części, W.W. w 4/72 części i C.W. w 8/72 części.
Decyzją z 27 listopada 2020 r. nr GK.6620.59.19.2020 (dalej decyzja z 27 listopada 2020 r.) Starosta Kolbuszowski odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków A.R. jako współwładającej działką nr [...].
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że nie można dochodzić swych praw do władania nieruchomością przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nawet tylko wpisu posiadania samoistnego, szczególnie gdy ingeruje to w prawa osób już wskazanych jako samoistnych posiadaczy. W związku z tym Starosta odmówił dokonania żądanego wpisu w katastrze nieruchomości i wskazał sąd powszechny jako właściwy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami.
Decyzją z 21 stycznia 2021 r. GK-II.7221.257.2020 (dalej decyzja z 21 stycznia 2021 r.), Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej Wojewódzki Inspektor lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2b i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej pgk) utrzymał w mocy decyzję z 27 listopada 2020 r.
W ocenie organu odwoławczego, złożone w toku postępowania oświadczenia A.R. i K.W. świadczą o tym, że samoistne posiadanie działki nr [...] w rozpatrywanym w ramach postępowania zakresie jest kwestią sporną. Wedle orzecznictwa nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organ ewidencyjny sporów co do praw cywilnych, zwłaszcza dotyczących posiadania nieruchomości jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Regulacje pgk nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów, dlatego organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności czy władanie, o granice czy powierzchnie działek, lecz wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji. W judykaturze sądów administracyjnych utrzymuje się pogląd, że wpisy zmian do ewidencji gruntów mają charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie mogą kształtować nowego stanu prawnego. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny. Na jej podstawie żadna ze stron nie może nabywać jakiegokolwiek prawa.
Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że mimo zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, w którym twierdzi, że została pominięta jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 czerwca 2005 r., organ odwoławczy nie ma kompetencji do oceny tych zarzutów w prowadzonym postępowaniu, gdyż decyzja z 2005 r. stała się ostateczna, a tryby wzruszenia takiej decyzji uregulowano w dziale II, rozdziałach 12 i 13 kpa, dotyczących wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 404/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę A.R. (działającej przez pełnomocnika - adwokata), która zaskarżyła w całości decyzję z 21 stycznia 2021 r.
Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że podstawy materialnoprawne kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy pgk i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393, dalej rozporządzenie). W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) pgk, w ewidencji gruntów i budynków oprócz informacji o jakich mowa w jego ust. 1 (w stosunku do gruntów są to dane nt. ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jeżeli zostały założone dla nieruchomości) wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 20 ust. 2b pgk, wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b) może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej (w drodze decyzji administracyjnej następuje także odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji - art. 24 ust. 2c pgk), przy czym informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pgk).
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi [...]; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia).
Odnosząc powyższe regulacje do realiów kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wedle znajdującego się w aktach administracyjnych Starosty wypisu z rejestru gruntów, wg stanu na dzień 30 czerwca 2020 r., władającymi na zasadach samoistnego posiadania (w stosownych częściach) położoną w [...] działką nr [...] o pow. [...] ha (o oznaczeniu użytków jako Ls V) są C.K., J.K., M.P., K.R., D.S., C.W., D.W. i K.W.; stan ten (z uwzględnieniem zmian podmiotowych samoistnych posiadaczy wynikających z następstw prawnych) ukształtowany został ostateczną decyzją Starosty Kolbuszowskiego z 28 czerwca 2005 r. nr L.GK.7438/06-2/01/1/05, mocą której wprowadzono do operatu ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...] zmianę polegającą na utworzeniu nowej jednostki rejestrowej, wpisaniu w niej działki nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadającej dawnej parceli katastralnej nr [...], "pominiętej" przy opracowywaniu mapy ewidencji gruntów dla obrębów [...] i [...]) i jako współwładających nią w stosownych częściach (ustalonych wg zgodnych oświadczeń) J.K., D.S., J.Z., Z.P., C.K., K.R., K.W., W.W. i C.W.
Sąd I instancji, powołując art. 22 ust. 2 pgk wyjaśnił, że rejestr ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. W utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wpisy w ewidencji nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdzają zaistniały stan prawny. Rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu (na gruncie niniejszej sprawy dotyczy to samoistnego posiadania). Dlatego przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swych praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.
Z materiału dowodowego zabranego w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego i poczynionych na jego podstawie ustaleń organów obu instancji wynika, że wielkość udziału przynależnego obecnie wg wypisu z ewidencji gruntów K.W., c. B. i S. - którego "podziału" z uwzględnieniem swej osoby domaga się skarżąca - nie zmienił się i odpowiada temu, jaki został jej przypisany ostateczną decyzją z 28 czerwca 2005 r., tj. 12/72. Trafne jest stanowisko organów administracji co do tego, że ww. decyzja pozostaje w mocy.
Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym część osób współwładających działką nr [...] potwierdziła korzystanie z niej przez skarżącą przez pozyskiwanie drewna (J.K., C.W., D.W.), to zdecydowanie przeciwne stanowisko zajęła K.W. Pomijając osoby nie mające co do tego żadnej wiedzy (M.P., K.R.), Sąd I instancji zwrócił uwagę na zachodzące w sprawie wątpliwości co do tego, której części działki lub czyjego udziału to korzystanie przez skarżącą miałoby w rzeczywistości dotyczyć. Przy czym wątpliwości te wynikają ze wzajemnej niespójności bądź sprzeczności oświadczeń współwładających złożonych w toku postępowania.
Wedle składu orzekającego, sam fakt korzystania przez skarżącą z działki nr [...] nie przesądza jeszcze o zasadności wniosku co do ujawnienia jej w operacie ewidencyjnym jako współwładającej nią na zasadach samoistnego posiadania, jeżeli to korzystanie (pobór drewna) odbywa się na podstawie zgody współwładających tą działką w zakresie przynależnych im udziałów. Z uzasadnienia decyzji z 28 czerwca 2005 r. wynika, że wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów wsi [...] działki leśnej nr [...] wraz z oznaczeniem jej użytkowników i wielkości należnych im udziałów nastąpiło na podstawie zgodnych oświadczeń zainteresowanych, co dodatkowo w toku obecnego postępowania potwierdzili J.K. i D.W., wskazując, że w czasie ujawnienia działki nr [...] K.W. była jedyną właścicielką gruntów po K. i M.W. Orzekające w sprawie organy trafnie stwierdziły, że tylko wzruszenie w odpowiednim trybie decyzji z 28 czerwca 2005 r. pozwalałoby uznać, że wprowadzone do ewidencji na jej podstawie dane są błędne.
Nie sposób zaaprobować twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym została pominięta jako strona postępowania prowadzonego przez Starostę w 2005 r., mimo że wraz z B.W. (jego następcą prawnym na mocy aktu notarialnego z [...] 2001 r. została córka K.W.) i W. "W.1" [winno być "W."] (spadek po nim na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] 2014 r. nabył syn D.W.), była spadkobiercą M.W. Na podstawie postanowienia spadkowego z [...] 1980 r. skarżąca A.R. wraz z matką K.W. i bratem B.W. odziedziczyła po ojcu M.W. (zm. [...] 1978 r.) udział w gospodarstwie rolnym. Udział skarżącej był "odrębny" od udziału B.W. (którego jedynym następcą prawnym była K.W.), niemniej wobec braku władania działką nr [...] na dzień 28 czerwca 2005 r., skarżąca nie została uwzględniona w decyzji Starosty o utworzeniu nowej jednostki rejestrowej oraz wpisaniu w niej tej działki i jej posiadaczy. Zakładając zgodność i zupełność istotnych dla sprawy rozstrzygnięć wynikających z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 20 sierpnia 2009 r. (z uwagi na sygnalizowaną niekompletność) i abstrahując od treści uchylanego nim postanowienia tego Sądu z 16 listopada 2001 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M.W. (które nie zostało przedłożone do akt sprawy), należałoby przyjąć, że nabycie przez skarżącą wraz z bratem B. i W.W. po K.W. gospodarstwa rolnego odnosiło się do udziału w tym gospodarstwie, jaki przypadł ich matce po mężu M.W. Również ta okoliczność - choćby tylko w zakresie wielkości żądanego udziału - może nasuwać uzasadnioną wątpliwość co do słuszności żądania skarżącej "podziału części którą zajęła K.W." oraz że wraz z K.W. i D.W. włada udziałem przynależnym poprzednio M.W. po 1/3 części.
Ponieważ wynika stąd, że brak było przesłanek do uznania wadliwości decyzji Starosty z 28 czerwca 2005 r. jak i danych wprowadzonych na jej podstawie do ewidencji (nie było to zresztą objęte granicami sprawy), wobec braku zgodnego z żądaniem skarżącej stanowiska współposiadaczy działki nr [...], organy administracyjne [obu] instancji trafnie orzekły o odmowie ujawnienia wnioskodawcy A.R. w operacie ewidencji gruntów i budynków jako współwładającej tą działką, jak również prawidłowo wskazały na postępowanie cywilne jako właściwą drogę w dochodzeniu praw przez skarżącą. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swych praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Gdy władanie nieruchomością nie jest bezsporne z uwagi na brak konsensu pomiędzy podmiotem ewidencyjnym a wnioskodawcą, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym naruszałoby istotę postępowania ewidencyjnego, które jest zależne od innych postępowań i trybów, zwłaszcza w przypadku konfliktu interesów podmiotów zainteresowanych.
Poddawszy pod względem opisanych wyżej kryteriów ocenie zaskarżoną decyzję wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją I instancji, Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń prawa tak podniesionych w skardze, jak i innych podlegających uwzględnieniu przez sąd z urzędu. Organy zebrały w sprawie dostateczny dla jej rozpatrzenia materiał dowodowy, nie naruszając przepisów postępowania (art. 7 i 77 kpa), który następnie został właściwie oceniony. Organy obu instancji wydały zgodne z prawem decyzje. W uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco przedstawiono, z jakich przyczyn wniosek wnioskodawcy o ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków jako współwładającej działką nr [...] w [...] (a tym bardziej - co postulowano w skardze - jako jej właścicielki) nie mógł zostać uwzględniony. Jako całkowicie bezzasadne jawią się w tej sytuacji zarzuty naruszenia przez Starostę art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pgk, skutkujące brakiem realizacji zadań związanych z prowadzeniem ewidencji, w tym utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Organy prawidłowo wykazały, z jakich przyczyn materiały przedstawione przez wnioskodawcę nie spełniały tego kryterium (art. 107 § 3 kpa).
Skargę kasacyjną wywiodła A.R, reprezentowana przez adw. A.K., zaskarżyła w całości wyrok II SA/Rz 404/21, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
a. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) pgk przez jego niewłaściwe zastosowanie przez nieujawnienie skarżącej jako współwładającej położoną w [...] gm. [...] działka nr [...];
b. art. 22 ust. 2 pgk przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wpisania skarżącej w operacie gruntów i budynków jako właścicielki działki położonej w [...] gm. [...] działka nr [...];
c. § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez brak dokonania aktualizacji, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny uzasadnia aktualizację operatu ewidencyjnego w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym;
2. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa
b. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa przez brak oparcia się przez Sąd na stanie faktycznym i prawnym, który został przez skarżącą wykazany, a z których to wynika, że uzasadnione jest wpisanie skarżącej jako współwłaściciela działki o numerze [...], położonej w [...], gm. [...], co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia przez orzeczenie o uwzględnieniu skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; skarżąca zrzekła się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania K.W., reprezentowana przez adw. D.K., w której domagała się oddalenia skargi kasacyjnej jako nie zawierającej uzasadnionych podstaw i zasądzenia na rzecz K.W. kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekła się rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (uchwała NSA z 8.12.2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Oznacza to, że skarga kasacyjna została rozpoznana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio ppsa).
Skargę kasacyjną oparto na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. odpowiednio: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż potwierdzenie ich zasadności może czynić zbędnym lub przynajmniej przedwczesnym rozpatrywanie zarzutów łączących się z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego. W tej sprawie odstąpiono od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem sformułowane w niej zarzuty odwołują się do kluczowego problemu, tj. do przyczyn, dla których wniosek A.R. o ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków jako współwładającej, a w istocie nawet właścicielki działki nr [...] w [...] nie mógł zostać uwzględniony na podstawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się w zasadzie wyłącznie na naruszeniu tych przepisów.
Centralnym problemem prawnym w niniejszej sprawie jest to, czy A.R., wskutek rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku, winna zostać ujawniona w operacie ewidencji gruntów i budynków jako współwładająca działką nr [...] położoną w [...] gm. [...].
Przystępując do rozstrzygnięcia tego zagadnienia należy najpierw wyjaśnić, że podstawy normatywne informacji ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków, a więc w katastrze nieruchomości, określa art. 20 pgk. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się informacje dotyczące: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Wedle art. 20 ust. 2b pgk wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.
Art. 22 ust. 2 pgk stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Wedle art. 24 ust. 2a pgk informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązującego w dacie podjęcia przez organy administracyjne kwestionowanych decyzji, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przy czym § 45 ust. 1 rozporządzenia wprowadza normę, wedle której aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim podkreślić, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że ewidencja gruntów jako instytucja prawna (rejestr publiczny), w tym powołane wyżej normy prawne, jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że kataster nieruchomości nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (wyroki NSA z: 23.10.2018 r. I OSK 2911/16; 15.1.2020 r. I OSK 1422/18; 26.5.2020 r. I OSK 211/19).
W samej procedurze aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany, a także, czy pozwalają na to aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Organy prowadzące ewidencję rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Tym samym, co trafnie zauważyły organy orzekające w kontrolowanej sprawie, zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące uprawnień prawno-rzeczowych do nieruchomości, mają charakter wiadomości pochodnych. Wynika to z faktu, że organy administracji geodezyjnej oraz kartograficznej mogą dokonywać czynności rejestrujących stany prawne ustalone w innym trybie lub w innych postępowaniach. Organy te z uwagi na brak przyznanych im przez ustawodawcę kompetencji, nie rozstrzygają samodzielnie o kwestiach dotyczących praw do dysponowania gruntem, budynkiem czy lokalem. Dlatego w katastrze nieruchomości nie można dochodzić ani skutecznie udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością w drodze żądania wprowadzenia zmian.
Skoro rejestr ewidencji gruntów odzwierciedla aktualny stan wynikający z dokumentów, które mają stanowić podstawę wpisu w katastrze nieruchomości, to zarówno Starosta Kolbuszowski jak i Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, nie ukształtowali gdyż nie mogli samodzielnie ukształtować tego stanu, o czym mówi wprost § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obowiązującego w dacie wydawania spornych decyzji administracyjnych). Organy orzekające wyczerpująco przedstawiły prawne i faktyczne motywy, które legły u podstaw podjętych rozstrzygnięć. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji nie były zasadne, gdyż - jak trafnie przyjęto w kwestionowanym wyroku - organy administracji publicznej obu instancji nie mogły ujawnić, w drodze stosownej aktualizacji, skarżącej kasacyjnie jako współwładającej położoną w [...] gm. [...] działką nr [...].
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy obu instancji, z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzję administracyjną Starosty Kolbuszowskiego z 28 czerwca 2005 r., na mocy której A.R. nie została uwzględniona w rozstrzygnięciu o utworzeniu nowej jednostki rejestrowej oraz wpisaniu w niej działki i jej posiadaczy, nie mogły - w ślad za żądaniem skarżącej - dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisu osób władających na zasadach samoistnego posiadania działką nr [...]. Istotne jest, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 12 sierpnia 1980 r. I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu M.W. nie wynika, by A.R. była właścicielką działki nr [...] położonej w [...] gm. [...]. Sąd I instancji słusznie wywiódł, że wydane przez organy obu instancji decyzje administracyjne nie zamykają skarżącej kasacyjnie drogi do dochodzenia swych praw względem działki nr [...], aczkolwiek z braku możliwości osiągnięcia porozumienia z osobami wpisanymi w ewidencji jako jej aktualni samoistni posiadacze i funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z 28 czerwca 2005 r., musi się to odbyć we właściwym trybie, tj. w drodze stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Innymi słowy, by zmienić aktualny stan skarżąca kasacyjnie winna przedłożyć orzeczenie sądu powszechnego, który w odniesieniu do działki nr [...] rozstrzygnie o sporach cywilnoprawnych między nią a osobami wpisanymi jako współwładające. Wobec tego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym zarzuty naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 22 ust. 2 pgk i § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków okazały się niezasadne.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jednym z podstawowych wymogów skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 176 ppsa, jest "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie", czego w tym przypadku zabrakło. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest wymogiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Brak uzasadnienia zarzutów w skardze kasacyjnej, uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie może wkraczać w rolę autora skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy się odnieść nie tylko do stanowiska przyjętego przez organy ale również przedstawić swój własny pogląd w stosunku do zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku II SA/Rz 404/21, jej autor nie rozwinął podstaw kasacyjnych obejmujących naruszenie przepisów postępowania, ograniczając się jedynie do uzasadnienia naruszenia prawa materialnego. W szczególności nie odniósł się w tym zakresie do stanowiska organów oraz nie zaproponował swojego własnego poglądu w stosunku do zaskarżonego wyroku.
Mimo tych uchybień środka prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zawarto w petitum skargi kasacyjnej.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach kontrolowanej sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wtedy i tylko wtedy, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Jeżeli natomiast z zaskarżonego kasacyjnie wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny.
W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ppsa. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 ppsa, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Wobec tego okoliczność oddalenia skargi nie mogła stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, również art. 151 ppsa stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych zarówno odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem obrazy innych przepisów.
Zarzut obejmujący naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ppsa jest nieusprawiedliwiony. Wedle tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W tym kontekście należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami podstaw kasacyjnych, co oznacza, że w toku orzekania bazuje na przedstawionych zarzutach konkretnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego i nie może dowolnie, z urzędu, domniemywać naruszenia ich "otoczenia normatywnego". Dotyczy to zwłaszcza zarzutów, które obejmują przepisy o charakterze ogólnym czy odsyłającym. Uwaga ta jest istotna z punktu widzenia oceny podstawy skargi kasacyjnej, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tej normy przez WSA w Rzeszowie. Podmiot składający skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wymogu orzekania "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 ppsa) w powiązaniu z innymi normami procedury sądowoadministracyjnej, winien precyzyjnie wykazać, poza wyjaśnieniem na czym polegało to naruszenie, jakie miało ono znaczenie z punktu widzenia istoty sprawy, a konkretnie jak przekładałoby się na treść wyroku. Jak już zauważono wcześniej, sporządzający skargę kasacyjną ograniczył się tylko do wskazania w petitum skargi, że Sąd I instancji naruszył m. in. art. 133 § 1 ppsa przez brak oparcia się na stanie faktycznym i prawnym. Taka argumentacja jest niewystarczająca i nie pozwala na uwzględnienie naruszenia art. 133 § 1, gdyż w kontrolowanej sprawie podstawę orzekania Sądu I instancji stanowił materiał zgromadzony w toku całego postępowania administracyjnego przez Starostę Kolbuszowskiego i Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne.
Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.