II SA/Rz 402/22

II SA/Rz 402/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 271/23 - Wyrok NSA z 2025-08-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1, ust. 3, art. 48a ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi M. C. i A. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2022 r. nr OA.7722.18.21.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. nr OA.7722.18.21.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), określanej w dalszej części jako "P.b." uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z 16 listopada 2021 r. i jednocześnie wstrzymał A. K. i M. C. budowę urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. [...], poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, jak też poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji, koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i akt sprawy, PINB w [...] przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na wskazanej nieruchomości znajduje się m.in. reklama z dwoma banerami reklamowymi o treści: "[...]" (od strony R. i jezdni drogi krajowej), "[...]" (od strony Ł.). Reklama zlokalizowana jest w odległości 32,48 m (odległość mierzona do brzegu powierzchni reklamowej) od zewnętrznej krawędzi jezdni (wyznaczonej przez białą nieprzerywaną linię) drogi krajowej nr [...] relacji [...].
Organ I instancji przyjął, że reklama jest wolnostojącym urządzeniem reklamowym, trwale związanym z gruntem, które w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. stanowi budowlę, a jej wykonanie jest budową obiektu budowlanego i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w sprawie nie dopełniono.
Dlatego też, wskazanym postanowieniem z 16 listopada 2021 r., PINB
w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem
urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w M. i poinformował [...] s.c., jako inwestora, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. urządzenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.
Zażalenie na postanowienie złożyli A. K. i M. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, jak też prawa materialnego. Wskazali, że postanowienie skierowane zostało do [...] s.c. zamiast do nich jako wspólników spółki. Zarzucili także brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę. Ich zdaniem, nie przeanalizowano cech przedmiotowego nośnika reklamowego, które mają istotny wpływ na jego kwalifikację prawną. Posłużono się przy tym stricte wykładnią prawa budowlanego, nie uwzględniając dorobku prawa cywilnego. W ocenie odwołujących się, uzasadnienie postanowienia jest nienależyte, bowiem nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego organ I Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu środka zaskarżenia PWINB stwierdził, że PINB prawidłowo przyjął tryb postępowania określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., dlatego argumenty odwołujących się kwestionujące przyjętą kwalifikację prawną nie mogą zostać uwzględnione. Z kolei, zarzut dotyczący błędnego adresata postanowienia jest zasadny i w tym zakresie należało zreformować zaskarżone postanowienie. PWINB wskazał, że działka nr [...] w M. stanowi współwłasność W.
i E. M. Została ona wydzierżawiona M. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...] M. M." (w dacie zawarcia umowy było to "[....] M. M."), na podstawie umowy dzierżawy z 20 maja 2008 r. Następnie, wymieniona wydzierżawiła część terenu ww. działki odwołującym się w celu umieszczenia nośnika reklamowego - 4 kontenery (umowa z 21 sierpnia 2020 r.). Reklama, której dotyczy sprawa została zbudowana w 2000 r. Wskazana działka jest zlokalizowana poza terenem zabudowy w myśl przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarówno właściciele tej nieruchomości, jak i odwołujący się nie zgłaszali wykonania robót budowlanych i nie uzyskali pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego na ww. nieruchomości.
PWINB wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że konstrukcję ww. obiektu stanowią cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90 m x 2,50 m x 12,35 m (kolejno szerokość, wysokość, długość) ustawione piętrowo i skręcone ze sobą. Najniższy kontener przytwierdzono łańcuchami stalowymi do betonowych bloków połączonych ze sobą przy pomocy stalowych ceowników (łańcuchy zawieszone za pośrednictwem ceowników). Ww. najniższy kontener oparty jest w czterech miejscach (istnieją cztery rzędy bloków betonowych), przy czym ilość bloków betonowych w zewnętrznych punktach podparcia jest różna od ilości bloków w punktach wewnętrznych, tj. w dwóch zewnętrznych rzędach
znajduje się po 6 bloków, a w rzędach wewnętrznych po 4 bloki. Pojedynczy blok
betonowy posiada wymiary zewnętrzne 1,80 m x 0,60 m x 0,60 m (kolejno długość,
szerokość i wysokość). Przedmiotowe bloki oparte są bezpośrednio na gruncie. Za
pośrednictwem stalowych rur do kontenerów przytwierdzone są od stron zachodniej
i wschodniej banery reklamowe z tworzywa sztucznego o wymiarach zewnętrznych 12,35 m x 11,60 m (kolejno długość i wysokość), zaś od strony południowej baner reklamowy o wymiarach zewnętrznych 11,60 m x 2,60 m (kolejno wysokość i długość). Ww. banery reklamowe znajdują się na wysokości 1,20 m nad powierzchnią gruntu. Baner reklamowy od strony Ł. posiada treść: "[...]", natomiast od strony R. i jezdni drogi krajowej na banerach widnieje treść: "[...]".
Zdaniem organu odwoławczego, obiekt to urządzenie reklamowe, kwalifikujące się w świetle ustawy Prawo budowlane do kategorii budowli wymienionych w jej art. 3 pkt 3, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że przepisy wskazanej ustawy nie zawierają legalnej definicji reklamy, tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego, aczkolwiek pojęciami tymi się posługują. Słusznie zatem PINB w [...] na potrzeby niniejszej sprawy posłużył się definicjami umieszonymi w ustawie z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych
i ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także: "u.p.z.p.". Przedmiotowa reklama niewątpliwie odpowiada pojęciu "urządzenia reklamowego", o którym mowa w art. 2 pkt 16c u.p.z.p. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlany i techniczno-użytkowy szkielet, do którego przytwierdzone są banery reklamowe. Obiekt ten słusznie organ powiatowy zaklasyfikował jako wolno stojące urządzenie reklamowe.
PWINB podniósł, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (w brzmieniu obowiązującym
w dacie budowy) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione były wyłącznie urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu było wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu (pojęcie instalacji nie mieści się
w zakresie pojęcia "budowa). Analogiczne unormowanie zawarte jest w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c obecnie obowiązującego P.b. Termin "instalowanie tablic" nie jest w tej ustawie definiowany, ale należy przyjąć, że zwrot ten odnosi się do "wykonywania robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy on natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego. Następnie, PWINB wskazał, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Po czym stwierdził, że co prawa obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie posiada fundamentu stałego zakopanego w gruncie, jednakże, zastosowana
w sprawie technologia przytwierdzenia kontenerów do czterech rzędów masywnych bloków betonowych stanowi realizację obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, zdolnego do przeciwstawiania się warunkom atmosferycznym. Skoro na budowę urządzenia budowlanego nie uzyskano pozwolenia na budowę, a więc jej realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, to powiatowy organ nadzoru w sposób zasadny wdrożył procedurę legalizacyjną. Reformację kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji PWINB wytłumaczył brzmieniem art. 48a ust. 3 P.b., bowiem w jego świetle 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia wydania postanowienia przez organ II instancji.
A. K. i M. C. zaskarżyli postanowienie PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy,
wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
b) art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności
faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia,
a oparcie go jedynie na stanowisku organu I Instancji,
c) art. 7 w zw. z 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:
- braku rozważenia całokształtu okoliczności i analizy cech przedmiotowego
nośnika reklamowego, które mają istotny wpływ na jego kwalifikację prawną,
w tym jego wymiarów oraz gabarytów, zastosowania przedmiotowych kontenerów, na których została umieszczona tablica reklamowa, przyczyn umieszczenia na ww. kontenerach tablicy reklamowej, nie uwzględniając kwestii braku trwałości związania przedmiotowego nośnika z gruntem,
- posłużeniu się w swej argumentacji stricte wykładnią prawa budowlanego, nie
uwzględniając przy tym dorobku prawa cywilnego, które przez wzgląd na brak kluczowych pojęć w ustawie Prawo budowlane winny być wzięte pod uwagę,
- braku rozważenia ich woli w kwestii trwałości związania nośnika reklamowego
z gruntem i jego tymczasowego charakteru,
d) art. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ I Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (tj. jakie konkretne cechy wpłynęły na ww. ustalenie) oraz poprzestanie na przytoczeniu przepisów prawa oraz orzeczeń sądowych i lakoniczne stwierdzenie, że dokonana analiza prawna prowadzi do ww. wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
e) art. 15 K.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego,
f) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy postanowienie organu I Instancji winno być uchylone, a postępowanie I Instancji umorzone w całości,
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 pkt 3 i 6 P.b. poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ich
interpretacji dorobku prawa cywilnego, co w konsekwencji skutkowało błędnym
uznaniem, że urządzenie reklamowe na działce nr ewid. [...] w M. stanowi budowlę, która została wybudowana bez uzyskania pozwolenia na budowę (które w ocenie organu I Instancji było w niniejszej sprawie wymagane), pomimo tego, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, wobec czego nie stanowi budowli w rozumieniu ww. przepisu, a nadto nie zostało wybudowane na ww. działce, a zainstalowane (umieszczone),
b) art. 28 ust. 1 P.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę,
c) art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie
w omawianym stanie faktycznym i uznanie, że doszło do tzw. samowoli budowlanej,
skutkujące wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót
budowlanych w sytuacji, gdy nie było konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji nieuzasadnione nakazanie wstrzymanie budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego.
PWINB w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądowa rozstrzygnięć organów administracji dokonywana jest pod kątem legalności, a zatem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.", przedmiotem skargi może być postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Jeśli sąd zauważy, że doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa, to eliminuje kontrolowany akt z obrotu prawnego, jednak tylko wówczas, gdy uchybienia te mieszczą się w grupie uchybień wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 czy pkt 2 P.p.s.a. Stwierdzenie więc zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast zauważenie: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy brak jest wymienionych typów niezgodności z prawem, sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Poddanym kontroli w niniejszym postępowaniu postanowieniem z 15 lutego 2022 r. PWINB uchylił w całości postanowienie PINB w [...], wstrzymując jednocześnie A. K. i M. C. budowę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. [...], jak też poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, a w celu uzyskania decyzji o legalizacji, koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej.
W świetle obowiązującej na gruncie ustawy Prawo budowlane zasady, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyraża ją art. 28 ust. 1 P.b., który równocześnie zastrzega wyjątki w tym zakresie stanowiąc, że określają je art. 29-31 wymienionej ustawy. Te ostatnie przepisy przewidują sytuacje, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest wymagana, względnie, kiedy wprawdzie inwestor nie musi się legitymować tego rodzaju pozwoleniem, ale musi dokonać zgłoszenia. W przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 P.b.). Istotne jest, że postanowienie takie wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 4 P.b.). W postanowieniu takim informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, jak też o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i o zasadach obliczania takiej opłaty (art. 48 ust. 3 P.b.).
Obiekt, względem którego prowadzono w niniejszej sprawie postępowanie to urządzenie reklamowe posadowione na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. [...] w odległości 32,48 m (odległość mierzona do brzegu powierzchni reklamowej) od zewnętrznej krawędzi jezdni (wyznaczonej przez białą nieprzerywaną linię) drogi krajowej nr [...] relacji [....]. Jego konstrukcję stanowią cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90 m x 2,50 m x 12,35 m (kolejno: szerokość, wysokość, długość) ustawione piętrowo i skręcone ze sobą. Najniższy kontener przytwierdzono łańcuchami stalowymi do betonowych bloków połączonych ze sobą przy pomocy stalowych ceowników (łańcuchy zawieszone za pośrednictwem ceowników). Ww. najniższy kontener oparty jest w czterech miejscach (istnieją cztery rzędy bloków betonowych), przy czym ilość bloków betonowych w zewnętrznych punktach podparcia jest różna od ilości bloków w punktach wewnętrznych, tj. w dwóch zewnętrznych rzędach znajduje się po 6 bloków, a w rzędach wewnętrznych po 4 bloki. Pojedynczy blok betonowy posiada wymiary zewnętrzne 1,80 m x 0,60 m x 0,60 m (kolejno: długość, szerokość i wysokość). Przedmiotowe bloki oparte są bezpośrednio na gruncie. Za pośrednictwem stalowych rur do kontenerów przytwierdzone są od stron zachodniej i wschodniej banery reklamowe z tworzywa sztucznego o wymiarach zewnętrznych 12,35 m x 11,60 m (kolejno: długość i wysokość), zaś od strony południowej baner reklamowy o wymiarach zewnętrznych 11,60 m x 2,60 m (kolejno: wysokość i długość). Ww. banery reklamowe znajdują się na wysokości 1,20 m nad powierzchnią gruntu. Baner reklamowy od strony Ł. posiada treść: "[...]", natomiast od strony R. i jezdni drogi krajowej na banerach widnieje treść: "[...]".
Przedmiotem sporu jest kwalifikacja opisanego obiektu. Zdaniem Organów, jest to wolno stojące urządzenie reklamowe, trwale związane z gruntem, stanowiące budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., której wzniesienie obwarowane jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie natomiast Strony skarżącej, przedmiotowej konstrukcji nie sposób uznać za urządzenie trwale związane z gruntem, przez co nie jest spełniony jeden z warunków uznania go za budowlę. Ponadto, Skarżący zaprezentowali pogląd, że urządzenie to nie zostało wybudowane, a zainstalowane, co w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu, to stanowisko zaprezentowane przez Organy jest prawidłowe. Definicja budowli znajduje się w art. 3 pkt 3 P.b. Wskazuje ona, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Następnie, podaje przykładowe rodzaje tego typu obiektów. Wśród nich znajdują się wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje tych ostatnich pojęć, ale ich określenie znajduje się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle więc art. 2 pkt 16b tego aktu, tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p., urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Sama reklama zaś, to w myśl art. 16a u.p.z.p. upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Nie ulega wątpliwości, co nie jest zresztą w sprawie kwestionowane, że obiekt w postaci czterech kontenerów transportowych stalowych przytwierdzonych do betonowych bloków opartych na gruncie z przytwierdzonymi do tych kontenerów banerami reklamowymi to urządzenie reklamowe. Samo to stwierdzenie nie wyczerpuje jednak wskazanej wyżej definicji budowli z art. 3 pkt 3 P.b. Konieczne jest bowiem by był to obiekt wolno stojący i trwale związany z gruntem. Urządzenie, którego dotyczy sprawa nie przylega do innych obiektów, a więc jest wolno stojące. Sporne jest natomiast to, czy można je uznać za trwale związane z gruntem. Według Skarżących, zasadne jest w tym zakresie odniesienie się do regulacji Kodeksu cywilnego tj. art. 47 i art. 48 tego aktu, skutkiem czego jest przyjęcie, że jednym z elementów składających się na trwałe połączenie z gruntem jest to, że przeniesienie danego urządzenia tzn. odłączenie go od gruntu spowodowałoby zniszczenie tego urządzenia. Istotna jest, w Ich ocenie, także wola stron umowy dotyczącej charakteru połączenia tj. czy ma mieć ono wymiar czasowy (przemijający) czy trwały. Zdaniem Skarżących, nośnik reklamowy nie jest połączony z gruntem
w sposób trwały, bowiem możliwe jest jego odłączenie od gruntu bez uszkodzenia tablicy bądź gruntu, jak też został on zamontowany tylko na pewien czas.
Według Sądu, zasadnie rozpoznające sprawę organy nie oparły się na wskazanych cywilistycznych unormowaniach prawnych, a na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w tym zakresie nie uwzględnia takich regulacji. W sytuacji, kiedy brak jest legalnej definicji jakiegoś pojęcia, należy sięgnąć czy to do takich definicji zawartych w innym akcie prawnym czy to do słownikowego rozumienia danych wyrażeń. Opierając się na określonym sposobie rozumienia danego pojęcia należy zawsze mieć na uwadze specyfikę danej dziedziny prawa czy jej wycinku. Dlatego też, jako jak najbardziej uzasadnione Sąd uznał wzięcie przez Organy pod uwagę jednolitego, ukształtowanego na gruncie spraw z zakresu prawa budowlanego orzecznictwa sądowego, które nie powołuje się na przepisy prawa cywilnego jako innej dziedziny prawa. Kiedy więc sądy rozstrzygające sprawy o tematyce budowlanej wypracowały sposób rozumienia pojęcia trwałego związania obiektu z gruntem, to brak jest podstaw do tego, by orzecznictwo to zignorować, a sięgać do unormowań zawartych w innej dziedzinie prawa. Sąd nie znalazł więc powodów do odstąpienia od utrwalonego w judykaturze sposobu rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego.
W świetle wskazanego orzecznictwa sądowego, to, że nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione
w inne miejsce nie ma istotnego znaczenia dla uznania go za trwale związany
z gruntem. O tym więc, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich jeśli nie byłyby w taki właśnie sposób związane z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić urządzeniu reklamowemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r. II OSK 1225/19 i powołane w nim inne orzeczenia sądowe).
Sporna konstrukcja, stanowiąca nośnik reklam, jest niewątpliwie bardzo duża, jako że tworzą ją cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90 m x 2,50 m x 12,35 m (szerokość, wysokość i długość), przytwierdzone do czterech rzędów bloków betonowych opartych bezpośrednio na gruncie, gdzie wymiary zewnętrzne jednego bloku to: 1,80 m x 0,60 m x 0,60 m (długość, szerokość i wysokość). Nie można jej więc w prosty sposób zdemontować, a demontaż ten czy też przeniesienie w inne miejsce wymagałyby użycia stosownego sprzętu. Konstrukcja jest stabilna i opiera się z pewnością działaniom czynników zewnętrznych, które mogłyby spowodować jej zniszczenie czy przesunięcie. Cechy powyższe kwalifikują więc opisany obiekt do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b., na którego wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że w sprawie należy mówić o wybudowaniu budowli w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., który definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jako odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Powstała ona bowiem od podstaw, zaś instalowanie - do którego odnosi się art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. (oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. obowiązujący w dacie budowy), który wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji techniczno-budowlanej - dotyczy wykonywania robót budowlanych związanych z istniejącym już obiektem budowlanym, a nie wykonywania nowego obiektu budowlanego, na co słusznie zwrócił uwagę PWINB. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z 9.09.2021 r. VII SA/Wa 1291/21, wyrok WSA w Lublinie z 15.03.2022r. II SA/Lu 809/21). Tym samym, nie można uznać, że na wzniesienie konstrukcji, której niniejsza sprawa dotyczy tj. o dużych parametrach, bez powiązania z innym obiektem i przy użyciu odpowiedniego sprzętu konieczne było wcześniejsze dokonanie zgłoszenia, nie zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczenia zresztą wymaga, że Skarżący nie tylko nie uzyskali wymaganego pozwolenia, ale również nie dokonali zgłoszenia.
Mając powyższe na uwadze należało, jako zgodne z prawem ocenić rozstrzygnięcie PWINB, które uchylało decyzję Organu I instancji, wstrzymując jednocześnie Skarżącym budowę urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. [...], jak też informowało, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, a w celu uzyskania decyzji o legalizacji, koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. Jak zasadnie zauważył Organ, reformacja decyzji pierwszoinstancyjnej była konieczna z uwagi na brzmienie art. 48a ust. 3 P.b., który przewiduje, że wniosek może zostać złożony w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne. Uzasadnienie skarżonego postanowienia PWINB było dostatecznie szczegółowe, przedstawiało ustalony w sprawie stan faktyczny, jego ocenę przez pryzmat odpowiednich regulacji prawnych w zakresie tak kwalifikacji obiektu, jak i kwestii związanych z legalizacją i związaną z nią opłatą.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że są one nieuzasadnione. Skarżący podnieśli, że zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgłaszania wyjaśnień i wniosków dowodowych. W tym zakresie należy podnieść, że rzeczywiście, co zresztą zauważone zostało przez PWINB, PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania [...] s.c. i temu też podmiotowi doręczył swoje postanowienie, co było działaniem nieprawidłowym, bowiem w przypadku spółki cywilnej podmiotowość prawną na gruncie postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego mają jej wspólnicy. Nie stanowiło to jednak przeszkody, by prawidłowe podmioty tj. działający w formie tej spółki A. K. i M. C. tj. wspólnicy wskazanej spółki złożyli na to postanowienie zażalenie,
a następnie skargę na rozstrzygnięcie Organu II instancji. W postępowaniu zażaleniowym uchybienie Organu I instancji zostało więc konwalidowane, bowiem PWINB dwukrotnie (pisma z: 3 stycznia i 11 lutego 2022 r.) poinformował strony o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie i o przedłużeniu tego terminu, a zatem strony, w tym Skarżący mogły się wypowiadać i zgłaszać zarzuty czy wnioski dowodowe. Podkreślić trzeba, że aby zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. tj. pozbawienia czynnego udziału w sprawie mógł być skuteczny, strona musi wykazać, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi więc wykazać, że gdyby do naruszenia takiego nie doszło, to zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. W niniejszej sprawie Skarżący nie dowiedli powyższego.
Jeśli chodzi o zarzut braku należytego wyjaśnienia, jakie cechy zdecydowały o uznaniu obiektu, którego dotyczy sprawa za urządzenie trwale związane z gruntem, to nie można uznać, by PWINB w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił dostatecznie powodów, dla których zajął w tym zakresie określone stanowisko. Wskazał on bowiem, że wprawdzie obiekt ten nie posiada fundamentu stale zakopanego w gruncie, jednakże zastosowana technologia przytwierdzenia kontenerów do czterech rzędów masywnych bloków betonowych stanowi realizację obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, zdolnego do przeciwstawiania się warunkom atmosferycznym. Tym samym, wbrew stanowisku Skarżących, Organ nie poprzestał tylko na przytoczeniu przepisów prawa i orzeczeń sądowych.
Ponadto, w sytuacji, kiedy Organy nie uznały za zasadne posłużenie się definicjami cywilistycznymi w zakresie trwałego związania z gruntem (które to stanowisko Sąd uznał za jak najbardziej uzasadnione), to nie miały obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w kierunku wskazanym w skardze, dlatego zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść skutku.
Z tym, że wbrew twierdzeniom Skarżących, akurat wymiary i gabaryty obiektu zostały w niniejszej sprawie wzięte pod uwagę. Trudno uznać za prawidłowy pogląd Skarżących o nieznacznej wielkości przedmiotowego urządzenia reklamowego. Wprawdzie jego konkretna masa nie została w toku postępowania ustalona, jednak biorąc pod uwagę gabaryty tego obiektu i materiały, z których został zrobiony (stal, beton), jasnym jest, że masa obiektu jest również duża i nie było potrzeby dokładnego jej określenia.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.