II SA/Rz 400/23

II SA/Rz 400/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2023 r. nr OA.7721.25.1.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z.P. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 6 lutego 2023 r. nr OA.7721.25.1.2023 uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 14 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.5.11.2019 umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5,17m x 3,70m usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., stanowiącej własność I. i K.P.
Organ I instancji dwukrotnie umarzał prowadzone postępowanie, po raz pierwszy decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], a następnie po jej uchyleniu przez organ II instancji, kolejno decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Ta ostatnia decyzja również została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania PINB. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 383/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw inwestorów od wskazanej decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], zobowiązał inwestorów do przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, stwierdzającej czy ww. budynek gospodarczy spełnia wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr ewid. [...], która w zależności od ustaleń winna zawierać koncepcję ewentualnych zabezpieczeń. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].
Po przedłożeniu przez inwestorów w wyznaczonym terminie żądanej ekspertyzy PINB, podzielając zalecenia w niej zawarte, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], nakazał wyżej wymienionym inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego.
Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], PWINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. budynku gospodarczego, w terminie do dnia 31 sierpnia 2021 r., poprzez:
- zabezpieczenie wszystkich ścian budynku gospodarczego poprzez impregnację zewnętrznych drewnianych elementów ścian środkiem ogniochronnym przeznaczonym do zastosowań zewnętrznych do stopnia nierozprzestrzeniającego ognia (NRO), lub:
- wykonanie ściany południowo-zachodniej budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez wzniesienie na własnym fundamencie z materiału niepalnego o klasie odporności ogniowej nie niższej niż R E I 60 (materiał np. pustak gr. 24 cm, cegła pełna gr. 25 cm), wysuniętej na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej z każdej strony oraz alternatywnie: wyprowadzonej ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m lub zamontowanie wzdłuż południowo-zachodniej ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem.
W wyniku rozpoznania skargi Z.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1200/21 uchylił decyzję PWINB z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] i decyzję PINB z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że realizacja spornego budynku wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, co wynika z art. 29 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd zaznaczył, że w sprawie bezsporne jest to, że zgłoszenia dokonano w dniu 30 kwietnia 2019 r. a także to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Wątpliwości Sądu wzbudziła natomiast kwestia, czy budynek ten został zrealizowany przed, czy po zgłoszeniu. Kwestia ta w ocenie Sądu nie została wyjaśniona. Organy bezkrytycznie oparły się na zapewnieniach inwestorów, że do realizacji budynku przystąpiono po wydaniu przez organ zaświadczenia o niezgłaszaniu sprzeciwu. Sąd zwrócił uwagę, że twierdzenia inwestorów pozostają w sprzeczności z twierdzeniem skarżącego, że do realizacji budynku doszło wcześniej i ze znajdującym się w aktach pierwszym zgromadzonym w sprawie dokumentem, tj. zawiadomieniem skarżącego z dnia 15 kwietnia 2019 r. o nielegalnym prowadzeniu prac na działce nr [...]. Celem wyjaśnienia powyższych kwestii Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym chociażby przesłuchania świadków, na których skarżący wskazywał na rozprawie przed Sądem, bądź poprzez sięgnięcie do zdjęć terenu dostępnych drogą internetową, które pozwolą na odtworzenie stanu z chwili dokonania przez inwestorów zgłoszenia i zweryfikowanie twierdzeń, co do tego, że na dzień zgłoszenia nie rozpoczęto prac przy realizacji budynku.
Po rozpatrzeniu sprawy PINB, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy opisanego wyżej budynku gospodarczego. Na skutek odwołania skarżącego PWINB decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB, decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.5.11.2019, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ww. budynku gospodarczego.
Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego domku letniskowego. Zaznaczył, że już w dniu 15 kwietnia 2019 r. zgłosił fakt wybudowania tego domku na piśmie w PINB w [....] i już wówczas było widać po bryle tego budynku, że jest to typowy domek letniskowy. Skarżący podniósł, że K.P. przedłożył zgłoszenie z dnia 30 kwietnia 2019 r., czyli już po wybudowaniu tego domku, co zdaniem skarżącego jest wystarczającym powodem, żeby nakazać rozbiórkę budynku. Nadmienił również, że zgłoszenie to ma także wadę prawną, bo K.P. dokonał zgłoszenia jedynie na siebie, podczas gdy działka jest przedmiotem współwłasności. Nadto stwierdził, że inwestorzy poświadczyli nieprawdę co do terminu rozpoczęcia budowy, bo już w marcu 2019 r. trwały prace związane z budową budynku.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., PWINB, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy K.P. w dniu 30 kwietnia 2019 r. dokonał zgłoszenia do Starosty [...] budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. o wymiarach zewnętrznych 5,20 m (długość) x 3,70 m (szerokość) i wysokości 3,00 m, z drewnianymi ścianami, dwuspadowym dachem krytym gontem papowym oraz fundamentami w postaci betonowych stóp. Budynek miał być usytuowany w odległości 3,50 m od granicy z działką nr [...]. Do zgłoszenia w ustawowym terminie nie wniesiono sprzeciwu.
Z akt sprawy wynika również, że na działce nr [...] w M. istnieje budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5,17m x 3,00m, posiadający w swym obrysie taras o wymiarach 3,00m x 1,05m od strony domu mieszkalnego oraz taras o wymiarach 5,17m x 0,70m od strony wejścia do budynku. Wysokość budynku wynosi: w okapie – 2,37m, w kalenicy – 2,95m. Konstrukcja budynku ustawiona jest na legarach o przekroju 5cm x 8cm zamontowana do stóp fundamentowych Ø150 osadzonych w gruncie. Budynek posiada dach konstrukcji drewnianej krokwiowej, dwuspadowy pokryty blachodachówką. Usytuowany jest on w odległości 3,31m w narożniku północno-zachodnim i 3,38 m w narożniku południowo-zachodnim od granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...].
Organ podał, że początkowo ściana zewnętrzna przedmiotowego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej nie była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmienił się stan faktyczny, ponieważ w dniu 2 sierpnia 2021 r. inwestorzy złożyli do organu powiatowego pismo z dnia 2 sierpnia 2021 r. - zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony południowo-zachodniej budynku z protokołem zdawczo-odbiorczym robót polegających na wzniesieniu ww. ściany wraz z kopiami faktur potwierdzających zakup materiałów oraz z klasyfikacją ITB wykonaną przez Instytut Techniki Budowlanej - Zakład Badań Ogniowych, potwierdzającą spełnienie norm odporności ogniowej przez materiał użyty do wykonania ww. ściany.
W dniu 14 listopada 2022 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na ww. działce. Podczas oględzin stwierdzono, że od strony południowo-zachodniej budynku gospodarczego wykonana jest ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Ściana ta została wzniesiona na własnym fundamencie i jest wykonana z bloczków z betonu komórkowego grubości 12cm; długość całkowita ściany wynosi 5,86m. Po obu stronach ściana jest wysunięta poza lico ścian budynku gospodarczego po 35cm. W takim samym wymiarze, tj. 35cm ściana wysunięta jest ponad dach budynku gospodarczego. Na szczycie muru wykonana jest obróbka z blachy stalowej. Ściana wykonana jest w odległości 15cm od budynku gospodarczego. Dach budynku gospodarczego obecnie pokryty jest blachodachówką. Obróbka metalowa dachu połączona jest ze ścianą przeciwpożarową.
W trakcie oględzin stwierdzono, że ściana przeciwpożarowa zakotwiona jest w górnej części do konstrukcji budynku, tj. do belek oczepowych stanowiących równocześnie murłaty za pomocą kotew stalowych, które są zamocowane w murłatach i w ścianie przeciwpożarowej. Również elementy dachu, tj. krokwie i łaty oraz obróbki dachu są połączone ze ścianą. Jak ustalił organ I instancji ściana przeciwpożarowa jest stabilna i nie stwarza zagrożenia. Zakotwienie, tj. połączenia muru z murłatami od strony zewnętrznej zabudowane są elementami z blachy stalowej. Jak uznał organ I instancji, w związku z tym, że ściana posiada zakotwienie do elementów konstrukcji budynku, ściana ta nie stanowi ściany samonośnej. W dniu oględzin sprawdzono stan techniczny budynku gospodarczego i ustalono, że budynek jest w dobrym stanie technicznym. Ściana przeciwpożarowa wykonana z betonu komórkowego również jest w dobrym stanie technicznym, posiada odpowiednią stabilność, sztywność i wytrzymałość.
K.P. w dniu oględzin oświadczył, że ściana przeciwpożarowa została wykonana na podstawie decyzji PWINB z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], z bloczków firmy [....], które na podstawie dokumentów dostarczonych przez firmę spełniają - pomimo braku otynkowania ściany - normy wskazane ww. decyzji. Ściana postawiona jest na własnym fundamencie, została zakotwiona do murłat budynku gospodarczego za pomocą kotew stalowych, które zostały w trakcie budowania ściany zakotwione w pustakach za pomocą płaskowników, te zaś zostały zamocowane do pustaków, a następnie zamurowane pomiędzy warstwami muru.
Po przybliżeniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że zasady sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy tej działki reguluje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonując analizy tych przepisów, PWINB wskazał, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi okoliczność objęta § 272 ust. 1 rozporządzenia, gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy jest usytuowany od strony granicy działki niezabudowanej oraz ściana zewnętrzna przedmiotowego budynku od granicy sąsiedniej niezbudowanej działki budowlanej nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie organu odległość od granicy działki niezabudowanej winna zatem wynosić co najmniej 6m.
Organ odwoławczy przypomniał, że uwzględniając ocenę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1200/21, PINB wyznaczył na dzień 10 marca 2022 r. termin rozprawy administracyjnej, której celem było ustalenie czy od dnia 15 kwietnia 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. na działce [...] były prowadzone roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego. Podczas rozprawy strony złożyły oświadczenia i został przesłuchany świadek.
I.P. oświadczyła, że według jej wiedzy nie miały być prowadzone prace budowlane dotyczące nowego budynku gospodarczego, a prace remontowe zmierzające do poprawienia stanu starego budynku gospodarczego. Po ustaleniu, że remont budynku pomimo podjętych prób nie ma sensu, wraz z mężem podjęli decyzję o złożeniu zgłoszenia budowy w tym samym miejscu na tych samych fundamentach nowej konstrukcji budynku gospodarczego. K.P. oświadczył, że czynności budowlane związane z budową nowego budynku gospodarczego nie były prowadzone. Były prowadzone czynności rewitalizacyjne istniejącego budynku gospodarczego. Nowy budynek usytuowany jest dokładnie w tym samym miejscu co stary budynek gospodarczy. Został wybudowany po rozebraniu starego budynku gospodarczego. Według jego wiedzy czynności związane z budową nowego budynku zostały podjęte po 13 maja 2019 r. Z kolei Z.P. oświadczył, że w okresie pomiędzy 15 kwietnia 2019 r. a 30 kwietnia 2019 r. były prowadzone roboty związane z oszalowaniem, pokryciem i wykończeniem. Oświadczył również, że wcześniej istniał już budynek gospodarczy (szopa na drewno). Budynek usytuowany był mniej więcej w tym samym miejscu. Podał, że w dniu 15 kwietnia 2019 r. zgłosił nielegalną budowę domku letniskowego. Natomiast świadek R.S. (wykonawca robót) oświadczył, że wobec starego budynku gospodarczego były prowadzone roboty polegające na rozbiórce. Podejmował próby ratowania budynku, jednakże z uwagi na przegnite elementy nie było sensu jego ratowania. Nowy budynek gospodarczy wybudowany jest w tym samym miejscu gdzie znajdował się stary budynek gospodarczy. Zeznał również, że nie pamięta dokładnie kiedy zakończył rozbiórkę starego budynku i rozpoczął budowę nowego budynku, jak również nie pamięta zakończenia budowy nowego, gdyż prace trwały długo.
Na podstawie oświadczeń wszystkich stron biorących udział w rozprawie organ powiatowy uznał, że taki budynek już istniał przed budową nowego budynku gospodarczego wykonanego na zgłoszenie dokonane do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r., więc w okresie pomiędzy 15 kwietnia 2019 r. a 30 kwietnia 2019 r. najprawdopodobniej były przeprowadzone roboty związane z rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego w celu przygotowania miejsca na nowy budynek.
Organ odwoławczy, dokonując weryfikacji stanowiska PINB stwierdził, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organ I instancji w trybie art. 50, 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było prawidłowe i nie znajduje uzasadnienia wdrożenie postępowania w trybie art. 49b ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Jednocześnie PWINB zaznaczył, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie zwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. W dalszej kolejności organ odwoławczy ustalił, że ze względu na moment wszczęcia postępowania, tj. zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2019 r., w sprawie zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r.
Jak wskazano w decyzji - uwzględniając materiał dowodowy, PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że stanowiący przedmiot postępowania budynek gospodarczy nie stanowi zagrożenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i w sposób istotny nie odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył, że budynek gospodarczy jest wybudowany legalnie i zgodnie ze zgłoszeniem znak: [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. Wskazał, że po wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynek spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W związku z powyższym nie zaistniały podstawy do nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Odnośnie wyjaśnienia, czy budynek ten został zrealizowany przed, czy po zgłoszeniu, PWINB wskazał, celem powyższego została przeprowadzona rozprawa i przesłuchano świadka. Organ zaznaczył, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów ani świadków na poparcie swoich twierdzeń, że roboty przy budowie budynku zostały wykonane przed ich zgłoszeniem. Organ podał również, że zgodnie z zaleceniami Sądu, dokonano wydruku istniejących zdjęć ze strony internetowej geoportal.pl. Jak wskazał, na zdjęciu wykonanym w maju 2017 r. w miejscu budynku będącego przedmiotem postępowania widoczny jest budynek o mniejszych wymiarach. Budynek o obecnych wymiarach widoczny jest na zdjęciu wykonanym we wrześniu 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego zdjęcia te potwierdzają oświadczenia stron, że w miejscu obecnego budynku istniał wcześniej budynek o mniejszych wymiarach, natomiast nie wyjaśniają kwestii daty rozpoczęcia robót przez inwestora - czy budynek ten został zrealizowany przed, czy po zgłoszeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji organu II instancji, podnosząc, że w toku postępowania miały miejsce liczne nieprawidłowości. Skarżący przytoczył okoliczności wskazane uprzednio w odwołaniu. Jego zdaniem postępowanie w tej sprawie powinno zostać wszczęte z dniem 15 kwietnia 2019 r., tj. z dniem, kiedy dokonał zgłoszenia nielegalnej budowy. Zakwestionował również ekspertyzę przeciwpożarową.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2023 r. inwestorzy odnieśli się do stawianych zarzutów. Wyjaśnili, że sporny budynek jest domkiem gospodarczym zbudowanym w miejsce poprzedniego takiego budynku, który po kilku latach użytkowania był w bardzo złym stanie. Był to domek gospodarczy kupiony przez Internet o słabej jakości wykonania. Zaznaczyli, że ich pierwotnym zamiarem była rozbudowa już istniejącego domku gospodarczego i w tym celu zlecili prowadzenie prac wykonawcy. Prace przygotowawcze do przebudowy faktycznie zostały rozpoczęte w kwietnia 2019 r. Okazało się jednak, że stary budynek gospodarczy był w tak złym stanie technicznym, że jego przeróbka nie miała sensu. Okoliczności te wymusiły podjęcie decyzji o rozbiórce i postawieniu nowego budynku. Podnieśli również, że nigdy nie mieli zamiaru budowania sześciu domków letniskowych, tak jak twierdzi skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Opisana kontrola jest dokonywana w określonej kolejności; najpierw bada się czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli nie – to czy zaistniały naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenia dające podstawy do wznowienia postępowania i dopiero na końcu, jeśli Sąd nie stwierdzi takich naruszeń dokonuje się kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał także przepis art. 153 P.p.s.a., jako że sprawa była już przedmiotem kontroli przez tut WSA. Zgodnie z ww normą prawą, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Po dokonaniu kontroli w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z nieco innych powodów niż w niej podniesione.
Najistotniejsze w kontekście ceny legalności zaskarżonej decyzji były wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 9 listopada 2021 r. Jak wyżej wskazano WSA zwrócił tam uwagę, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia kiedy przystąpiono do realizacji spornego budynku, czy - jak zarzucał skarżący – przed dokonaniem zgłoszenia, czy też w terminie wynikającym z przepisów prawa - w tym wypadku – po uzyskaniu w dniu 13 maja 2019 r. zaświadczenia właściwego organu architektoniczno – budowlanego, że nie wnosi sprzeciwu.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. zawiadomił, że na działce nr [...] nielegalnie są prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku stanowiącego przedmiot postępowania.
Wobec wskazywania przez inwestorów i skarżącego rozbieżnych dat rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem z dnia 30 kwietnia 2019 r., Sąd zobowiązał organy do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i na jego podstawie nakazał ocenić twierdzenia stron, zeznania świadków, czy wyjaśnienia złożone przez uczestników postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 9 listopada 2021 r., organy miały obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym chociażby przesłuchania świadków, na których skarżący wskazywał na rozprawie przed sądem, bądź poprzez sięgnięcie do zdjęć terenu dostępnych drogą internetową, w celu odtworzenia stanu z chwili dokonania przez inwestorów zgłoszenia i zweryfikowanie twierdzeń co do tego, że na dzień zgłoszenia nie rozpoczęto prac przy realizacji budynku.
Powyższe wskazania były istotne, bo od ustaleń w tym zakresie zależało w jakim trybie sprawa powinna być rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy.
Sąd zaznacza, że na potrzeby rozpoznania sprawy dołączył akta sądowe, sygn. II SA/Rz 1200/21 w celu skontrolowania wykonania wskazań zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r. i ustalenia czy skarżący przed Sądem wskazywał konkretnych świadków (z imienia i nazwiska), którzy mieliby potwierdzić wskazywaną przez niego datę rozpoczęcia robót. Z zapisów protokołu rozprawy wynika jednak, że było to tylko ogólne powołanie się, że okoliczności te mogą potwierdzić świadkowie.
Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt sprawy wynika, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, m.in. w piśmie z dnia z dnia 28 lutego 2022 r. podobnie jak we wcześniejszym z dnia 9 lutego 2022 r., PINB pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 95 § 1 k.p.a. Ponownie wskazano, że na rozprawę strony mogą zgłosić się z osobami, które zostaną przesłuchane w charakterze świadków. Jednocześnie wezwano strony do złożenia przed rozprawą administracyjną dokumentów związanych z przedmiotową sprawą.
Na wyznaczoną na dzień 5 kwietnia 2022 r. rozprawę administracyjną stawili się obydwoje współwłaściciele działki nr [...], skarżący oraz świadek R.S.. Osoby te zostały wysłuchane (strony złożyły wyjaśnienia, zaś świadka przesłuchano). Kolejnym pismem (z dnia 6 kwietnia 2022 r.) strony zostały pouczone o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i zastrzeżeń.
Po złożeniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...] maja 2022 r. w postępowaniu przed PWINB materiał dowodowy został uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.. Przeprowadzone zostały oględziny budynku stanowiącego przedmiot prowadzonego postępowania, dołączono wydruki zdjęć satelitarnych z GEOPORTALU oznaczonych datami – kwiecień 2017 r., maj 2017 r., sierpień 2019 r. oraz wrzesień 2019 r. W aktach postępowania odwoławczego znajdują się także wydruki z Internetu z dnia 14 września 2022 r. dotyczące deklaracji właściwości użytkowych elementów murowych z autoklawizowanego betonu komórkowego produkcji [....] Sp. z o.o. Okazało się bowiem, że inwestorzy przy budynku wykonali z tych materiałów dodatkową ścianę od strony działki nr [...].
Po kolejnej już decyzji kasacyjnej PWINB w dniu 14 listopada 2022 r. po raz kolejny przeprowadzono oględziny mające na celu ustalenie czy ściana przy budynku gospodarczym jest ścianą oddzielenia pożarowego, czy budynek ten nie stwarza zagrożenia i czy ww ściana posiada mocowania do istniejącego budynku. Stan budynku, w tym jego wnętrza zostały udokumentowane zdjęciami.
Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. zakreślono termin do zapoznania się przez strony z aktami sprawy, a także po raz kolejny pouczono o możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń.
Analiza uzasadnień decyzji obydwu instancji prowadzi jednak do wniosku, że w żadnej z nich nie została przedstawiona ocena zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności tego, który dotyczył ustalenia czy roboty budowlane przy budynku rozpoczęto przed dokonaniem zgłoszenia czy też po otrzymaniu zaświadczenia o tym, że sprzeciw nie będzie wnoszony. Sąd nie jest w stanie tym samym skontrolować czy dokonane ustalenia są prawidłowe i poczyniono je w oparciu o dowody ocenione zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. W okolicznościach sprawy jest to tym bardziej istotne, gdyż z akt wynika, że zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia inwestycji zostało dokonane w dniu 30 kwietnia 2019 r., kontrola odbyła się – po zmianie terminu - w dniu 23 maja 2019 r. a świadek – wykonawca robót zeznał m.in., że "nie pamięta zakończenia budowy, gdyż prace trwały długo". Organy zaś w odniesieniu do ustalenia jakie roboty były prowadzone przez inwestorów w czasie kiedy skarżący zawiadomił PINB o ich wykonywaniu (15 kwietnia 2019 r.) używają sformułowania "najprawdopodobniej". Tymczasem jak wcześniej wskazano, ustalenie daty rozpoczęcia robót przy realizacji spornego budynku ma istotne znaczenie dla oceny ich legalności w aspekcie daty dokonanego zgłoszenia.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...). W kontrolowanej sprawie wskazanie, że "w okresie pomiędzy 15 kwietnia a 30 kwietnia 2019 r. najprawdopodobniej były prowadzone roboty związane z rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego w celu przygotowania miejsca na nowy budynek" trudno uznać za ustalenie faktów. Są to przypuszczenia. Ponadto roboty przy spornym budynku nie powinny się też odbywać w okresie od daty zgłoszenia zamiaru ich wykonania do uzyskania zaświadczenia, że organ architektoniczno-budowlany nie będzie wnosił sprzeciwu, a więc przed 13 maja 2019 r. Jak wyżej zaznaczono, kontrola odbyła się w dniu 23 maja 2019 r., kiedy sporny budynek już istniał, a świadek przecież zeznał, że "prace trwały długo". Należałoby więc uściślić i wyjaśnić powyższe stwierdzenie świadka w aspekcie okoliczności faktycznych sprawy. Brak przedstawienia w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jest w tym wypadku naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 7 § 1 k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Według Sądu usunięcie tego mankamentu przez organ II instancji w tej sytuacji można będzie uznać za wystarczające.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji może się okazać, że konieczne będzie dokładniejsze przesłuchanie świadka. Sąd zaznacza, że konieczność dokonania oceny dowodów i jej przedstawienia w uzasadnieniu decyzji odnosi się do całego zgromadzonego materiału. W skardze zarzucono bowiem także, że ekspertyza dotycząca ściany oddzielenia pożarowego nie jest wiarygodna.
W ponownym postępowaniu odwoławczym PWINB powinien rozpatrzyć sprawę nie wykluczając możliwości uzupełnienia materiału dowodowego pod kątem wyżej wskazanych ustaleń – ocenić ten materiał i wydać decyzję odpowiadającą wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Należałoby także odnieść wymiary i usytuowanie spornego budynku na działce do konkretnej treści dokonanego zgłoszenia.