II SA/RZ 400/22

II SA/Rz 400/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OZ 212/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 888
art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a, art. 6m ust. 1, art. 6j, art. 6o ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K., C. K., D. M., E. K., F. sp. z o.o. w [...], K. S., M. B., N. w [...], P. w [...] i R. B. na uchwałę Rady Gminy Solina z dnia 19 października 2021 r. nr XLIII/427/21 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solina I. stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Rady Gminy Solina na rzecz skarżącego C. K. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego IV. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących A. K., D. M., E. K., F. sp. z o.o. w [....], K. S., M. B., N. w [...]. , P. sp. z o. o. w [...] i R. B. kwoty po 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 400/22
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi A. K., C. K., R. B., D. M., M. B., P. sp. z o.o. w [...], N. w [...], "[...]" E. K. w [...], K. S. "[...]" w [...] oraz F. sp. z o.o. w [...], prowadząca działalność: Sanatorium [...] w [...] (dalej: skarżący) jest uchwała Rady Gminy Solina (dalej: Rada, organ) z dnia 19 października 2021 r. nr XLIII/427/21 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solina".
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; dalej: ustawa, u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].
Na powyższą uchwałę skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, zaskarżając ją w całości. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowych norm i ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku ryczałtowych, a nie średnich ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych przez statystycznego mieszkańca gminy oraz ustalenie ryczałtowych, a nie średnich ilości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Skarżący zarzucili również naruszenie norm konstytucyjnych, tj. art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przy ustanowieniu aktu prawa miejscowego (zaskarżonej uchwały), a w konsekwencji naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Na wstępie skarżący wyjaśnili, że jako mieszkańcy Gminy Solina, prowadzący na jej terenie działalność gospodarczą, ponoszą z tego tytułu opłaty, w tym opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 u.s.g. i są uprawnieni do wniesienia przedmiotowej skargi.
Skarżący podali, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest m.in. narzucona przez Radę Gminy Solina pojemność worka lub pojemnika na odpady komunalne, w które powinny być wyposażane nieruchomości, przy czym określona pojemność worka lub pojemnika na odpady komunalne przekłada się na stawkę opłaty za gospodarowanie nimi. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, natomiast art. 6j ust. 3 ustawy wskazuje, że w przypadku nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów powstających na danej nieruchomości oraz stawki tej opłaty. Zatem regulacje zaskarżonej uchwały, kwestionowane przez skarżących bezpośrednio kształtują ich sytuację, jako podmiotów prowadzących na terenie Gminy Solina działalność wiążącą się z wytwarzaniem odpadów, w tym przede wszystkim wysokość ponoszonych przez nich kosztów z tego tytułu. Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości, rozumie się przez to m.in. współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zatem regulacje regulaminu nie są kierowane wyłącznie do właścicieli w znaczeniu cywilno-prawnym, ale także do posiadaczy i osób mających jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości.
Skarżący w skardze podnieśli również, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników lub worków. Zatem rada gminy została upoważniona przez ustawodawcę do określenia w drodze uchwały m.in. minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów, przy uwzględnieniu wyłącznie dwóch kryteriów, tj. średniej ilości odpadów oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.
Skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała w § 6 ust. 1 określa m.in. minimalne pojemności pojemników lub worków do gromadzenia odpadów, tj. dla budynków mieszkalnych minimalna pojemność pojemnika lub worka przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości: zmieszanych odpadów komunalnych – 40 litrów na mieszkańca miesięcznie, jednak co najmniej 1 pojemnik lub worek 120 litrów na każdą nieruchomość; zbieranych selektywnie – 40 litrów na mieszkańca, jednak co najmniej 1 pojemnik lub worek o pojemności 120 litrów na każdy rodzaj odpadu, na każdą nieruchomość. Natomiast minimalną pojemność pojemnika lub worka do zbierania zmieszanych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy ustalono m.in.: w placówkach oświatowych i przedszkolach – przyjmując 3 litry na każdego ucznia i pracownika, nie mniej niż 120 litrów; dla lokali gastronomicznych przyjmując 40 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne nie mniej niż 120 litrów, dotyczy to także miejsc w tzw. ogródkach zlokalizowanych na zewnątrz lokalu oraz dla lokali handlowych – 40 litrów na każdego zatrudnionego pracownika, nie mniej niż 120 litrów na lokal.
Zdaniem skarżących przyjęta przez Radę Gminy minimalna pojemność pojemników/worków do gromadzenia odpadów na poziomie 40 litrów na jednego mieszkańca nie została oparta na prawidłowo i rzetelnie prowadzonych ustaleniach dotyczących średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwie domowym, bądź w innym źródle, czyli w miejscu powstawania odpadów. W ocenie skarżących Rada ustalając średnią ilość odpadów uwzględniła dane z miesiąca lipca 2019 r., a więc miesiąca, w którym na terenie Gminy przebywa największa liczba turystów. W pozostałych miesiącach (oprócz sierpnia) turystów jest znacznie mniej. Zatem dane przyjęte z lipca 2019 r. nie odpowiadają kryterium średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub źródłach określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g. Wobec powyższego skarżący zarzucili, że Rada Gminy Solina bezpodstawnie zawyżyła kryteria "średniej ilości" odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, jak też liczbę osób korzystających z tych pojemników/worków, opierając się w istocie nie "średnich" parametrach, lecz na parametrach najwyższych. Ponadto Rada Gminy ustalając "średnią" ilość wytwarzanych odpadów oparła się na danych pochodzących od 20 podmiotów gospodarczych, co zdaniem skarżących w żaden sposób nie odzwierciedla rzeczywistej ilości wytwarzanych na terenie Gminy odpadów komunalnych. Średnia ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach stanowi wskazanie do ustalenia rodzaju pojemności pojemników/worków, przy czym nie jest to upoważnienie do ustalenia przez radę gminy nowych wskaźników wytwarzania odpadów.
Dla porównania skarżący powołali się na regulacje wprowadzone m.in. w K., S, K, czy B., które podobnie jak Gmina Solina mają charakter turystyczno-rekreacyjny, z charakterystycznym okresowym napływem zwiększonej liczby turystów. W ww. Gminach rzeczywiste koszty gospodarowania odpadami komunalnymi są relatywnie podobne do kosztów gospodarowania odpadami w Gminie Solina, pomimo, że zaskarżona uchwała w istocie co najmniej podwaja koszty gospodarowania odpadami, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia tak wysokich parametrów dla "minimalnej" pojemności pojemników/worków do gromadzenia tych odpadów.
W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że Rada Gminy w § 6 zaskarżonej uchwały określiła w sposób nieuprawniony maksymalną pojemność pojemnika/worka o pojemności 120 litrów na każdą nieruchomość i inne źródło powstania odpadów komunalnych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności. Dla porównania skarżący powołali się na uprzednio obowiązującą uchwałę Rady Gminy Solina z dnia 18 grudnia 2015 r. nr XVIII/166/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solina, gdzie w § 6 uchwały wskazano, że minimalna pojemność pojemnika/worka dla tego samego rodzaju działalności wynosiła 15 litrów. Ponadto w oparciu o udostępnioną coroczną analizę gospodarki odpadami komunalnymi, stanowiącą informację publiczną, ilość odebranych odpadów komunalnych z terenu Gminy Solina od 2016 r. do 2019 r. wzrosła ok. 14%, podczas gdy uchwalona aktualnie przez Radę Gminy minimalna pojemność pojemnika/worka przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w stosunku do uchwały z 18 grudnia 2015 r. wzrosła o ok. 266%. Natomiast z danych statystycznych wynika, że w okresie od 2016 do 2021 r. ilość podmiotów gospodarczych wzrosła o ok. 15-20%. Wobec powyższego statystycznie jeden podmiot gospodarczy wytwarza obecnie mniej odpadów, co wskazuje na to, że dane ujęte w zaskarżonej uchwale nie odzwierciedlają stanu faktycznego.
W dalszej kolejności skarżący zarzucili Radzie Gminy, że nie wykazała parametrów, na podstawie których została obliczona minimalna pojemność pojemnika/worka przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych na terenie nieruchomości zamieszkałych na poziomie 40 litrów na mieszkańca miesięcznie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że średnią ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, bądź innych źródłach ich powstania przyjęto na podstawie informacji spisywanych przez firmę odbierającą odpady, co zdaniem skarżących stanowi jawne pogwałcenie zakresu delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Skarżący podnieśli również, że niezrozumiałe jest objęcie jedną regulacją co do minimalnej pojemności pojemników/worków, różnych źródeł powstania odpadów komunalnych, m.in. ośrodków wypoczynkowych, sanatoryjnych i rehabilitacyjnych, kempingów, hoteli. Ich zdaniem jedno miejsce noclegowe w hotelu lub sanatorium nie jest równoznaczne z jednym miejscem na kempingu w namiocie, gdyż w rzeczywistości może w nim przebywać od jednej do kilkunastu osób.
Następnie skarżący zarzucili, że Rada Gminy nie zdefiniowała pojęcia "miejsce konsumpcyjne" determinującego pojemność pojemników/worków w przypadku restauracji i lokali gastronomicznych. Skarżący podnieśli, że pismo Wójta Gminy Solina z dnia 20 stycznia 2022 r., w którym wyjaśnił, że miejscem konsumpcyjnym jest każde miejsce siedzące, gdzie konsument może swobodnie spożyć posiłek nie ma charakteru wiążącego, gdyż nie wynika ona z obowiązującego aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżących miejsce siedzące nie jest równoznaczne miejscu na ławie, krześle przy stoliku w jakie zaopatrzone mogą być lokale gastronomiczne, bądź miejscu przy barze w pozycji stojącej. Właściciel restauracji lub lokalu gastronomicznego pozbawiony jest możliwości złożenia prawidłowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym bardziej korekty tej deklaracji, zagwarantowanej w ustawie. W ocenie skarżących Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie wykazała wartości uśrednionych, w oparciu o które określona została "minimalna" pojemność pojemników/worków dla lokali gastronomicznych. Na terenie Gminy Solina znajdują się lokale gastronomiczne nie posiadające ani jednego miejsca siedzącego, gdzie konsument może wygodnie spożyć posiłek. Lokale te położone są w bardzo atrakcyjnych handlowo-turystycznych miejscach, a w związku z tym obsługują bardzo dużą ilość klientów, jednocześnie podając swoje produkty na naczyniach jednorazowych, co powoduje znacznie większą produkcję odpadów komunalnych, niż lokale podające swoje produkty w naczyniach wielorazowych. Uchwała nie dostrzega tych różnić obejmując obydwa rodzaje lokali gastronomicznych "produkcją" tej samej ilość odpadów komunalnych, czyli 40 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne.
Skarżący podali, że w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, Rada Gminy określiła dla budynków mieszkalnych minimalną pojemność pojemnika/worka przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych 40 litrów na mieszkańca miesięcznie. Natomiast w pkt 2 ww. przepisu dla poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej obliczono minimalną pojemność pojemnika/worka na odpady, nie konkretyzując okresu czasu. Zdaniem skarżących nielogiczne jest określenie minimalnych wielkości pojemników/worków na odpady komunalne w placówkach oświatowych i przedszkolach w oparciu o parametry z miesiąca lipca 2019 r., podczas gdy placówki te w tym okresie są nieczynne. Podobnie określenie minimalnej pojemności pojemników dla lokali handlowych w przeliczeniu na zatrudnionych pracowników w sytuacji, gdy to nie pracownicy generują powstanie odpadów komunalnych, lecz potencjalni klienci.
Ustalenie pojemności powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją pozwalającą na dokonanie kontroli, czy uchwalone przepisy są konsekwencją dokonanej przez organ rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W przypadku zaskarżonej uchwały brak jest kalkulacji i wyjaśnień organu stanowiącego, a ponadto organ określając jednolitą minimalną pojemność pojemników/worków w stosunku do różnych źródeł powstawania odpadów, nie uwzględnił odrębności, jakimi charakteryzują się poszczególne źródła ich powstawania.
Końcowo skarżący podnieśli, że Rada Gminy Solina narzucając w § 6 zaskarżonej uchwały ryczałtowe objętości wytwarzanych odpadów, wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej i naruszyła w sposób istotny porządek prawny, poprzez obrazę art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie został naruszony interes prawny: C. K., D. M., M. oraz P. sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że C. K., jako osoba fizyczna nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a także nie uiszcza opłaty za gospodarowanie nimi. D. M. również nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz na dzień wniesienia skargi nie była zameldowana na terenie Gminy Solina. Z kolei M. B. nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami oraz nie był i aktualnie nie jest zameldowany na terenie Gminy Solina. Natomiast P. sp. z o.o. nie złożyło deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, jednak wpłaciło kwotę 6 000 zł. Zdaniem organu brak deklaracji, na podstawie której ustala się wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami nie pozwala przyjąć, że P. wypełnia w całości swoje ustawowe obowiązki w zakresie pokrywania kosztów gospodarki odpadami, zatem brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia interesu prawnego ww. skarżącego. Wobec powyższego, organ wskazał, że skarga ww. podmiotów powinna być oddalona wobec nie wykazania ich interesu prawnego.
W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że przy określaniu rodzajów i minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne Rada Gminy uwzględniła średnią ilość odpadów wytwarzanych w poszczególnych źródłach. Ilość odpadów w każdym przypadku spisywano z "Dokumentu odbioru odpadów" wystawianego przez przedsiębiorcę odbierającego odpady. Sanatoria uzdrowiskowe, które występują tylko w [...] mają stałą liczbę turnusów przez cały rok i ich obciążenie jest w miarę równe na przestrzeni roku. Zatem zarzut zawyżonych kosztów przez miesiąc lipiec nie jest uzasadniony, gdyż sanatoria nie płacą według wyliczenia odpadów za miesiąc lipiec (ok. 90 litrów), a według wyliczonej średniej z roku, tj. 40 litrów.
Organ wyjaśnił, że miesiąc lipiec został przyjęty do wyliczenia z kilku powodów, m.in. dominująca część przedsiębiorców prowadzi działalność wyłącznie w miesiącach wakacyjnych tj. lipiec-sierpień, zatem w przypadku przyjęcia innego miesiąca obliczenia byłyby więc nie miarodajne; żaden z miesięcy w roku nie mógł być uznany za prezentujący średnią ilość i rodzaj odpadów, gdyż każdy był inny. Średnia na miesiąc w stosunku do kosztów całorocznych to 253 563,58 zł czyli zbliżona do miesięcy czerwiec i wrzesień, w których jednak liczba działających przedsiębiorców jest znacznie ograniczona w stosunku do okresu wakacyjnego, a tym samym wybór znacznie mniejszy i mniej reprezentatywny. Wobec powyższego żaden z miesięcy nie stanowił idealnej średniej z całego roku. Generował za mało lub za dużo kosztów, miał ograniczoną liczbę i różnorodność źródeł odpadów lub też dawał wynik zaburzony z uwagi na dodatkowe koszty odbioru odpadów wielkogabarytowych.
Wobec powyższego średnią wyliczono w oparciu o miesiąc lipiec, który prezentował szeroką gamę różnego rodzaju źródeł odpadów i nie dawał najwyższych kosztów. Średnią ilość odpadów ustalono natomiast na podstawie danych o ilości odpadów z całego roku tj. 40 litrów zamiast ok. 90 litrów z lipca. Organ podniósł, że gdyby przyjęto średnią tylko z miesiąca lipca to przedsiębiorcy musieliby płacić za około 90 litrów odpadów z jednego miejsca konsumpcyjnego/noclegowego, a nie za 40 litrów.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2022 r. skarżący odnieśli się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.
W pierwszej kolejności wyjaśnili, że sam fakt zobowiązania do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kreuje legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżących kuriozalne jest wymaganie od skarżącej D. M. jej zameldowania na terenie Gminy Solina dla realizacji obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, w sytuacji gdy Wójt Gminy Solina powinien posiadać wiedzę, że okolicznością inicjującą zobowiązanie do uiszczenia przedmiotowej opłaty jest fakt zamieszkiwania na nieruchomości a nie fakt zameldowania. Skarżący zarzucili, że Wójt podczas egzekwowania opłaty za gospodarowanie odpadami zarządza Gminą w sposób sprzeczny z dobrem lokalnej społeczności, jednak nie zamyka to skarżącym drogi do weryfikacji przez sąd prawidłowości zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazali, że spośród pięciu podmiotów skarżących przedmiotową uchwałę, dwa z nich spełniają obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami, pomimo rażącego przekroczenia przez Radę Gminy ustawowej delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że w miesiącu lipcu na terenie Gminy Solina przebywa najwięcej turystów, zatem automatycznie wytwarzanych jest najwięcej odpadów komunalnych, a nie wymagana ustawowo średnia ilość. Gdyby Wójt Gminy Solina obliczył średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych na podstawie przynajmniej dwóch miesięcy np. lipca i października, wówczas takie dane mogłyby w przybliżeniu spełniać ustawowo wymaganą średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych. Zdaniem skarżących również dobór podmiotów gospodarczych nie spełnia kryteriów wytwarzania średniej ilości odpadów komunalnych, ponieważ w przypadku [pic]wybranych hoteli na dwadzieścia - jedenaście (55%) wybrano w miejscowości [...], z czego siedem przy ul. [...]. Zdaniem skarżących [...], zwłaszcza ul. [...], są najbardziej atrakcyjnym miejscem odwiedzanym przez turystów. Dotyczy to również gastronomii, gdzie Wójt Gminy [...] również na 20 podmiotów gastronomicznych, wybrał 11 z [...] (55%), z czego 9 przy ul. [...], dodatkowo 8 (40%) z miejscowości [...], równie atrakcyjnego miejsca, najbardziej uczęszczanego przez turystów, a więc tam właśnie wytwarza się najwięcej odpadów komunalnych, a nie wymagana ustawowo średnia ilość odpadów.
Końcowo skarżący zarzucili, że ilości odpadów na jednego pracownika przez lokale handlowe zostały obliczone w sposób nieprawidłowy. Z obliczeń Wójta wynika, że handel wytwarza średnio 230 litrów na jednego pracownika, jednak nie jest wiadome według jakich obliczeń w zaskarżonej uchwale wpisano 40 litrów na jednego pracownika. Wobec powyższego skarżący uznali, że wyliczona przez Wójta Gminy Solina ilość odebranych odpadów na jednego mieszkańca z nieruchomości zamieszkałych jest fikcyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; zwana dalej u.s.g.), skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Zatem skuteczność skargi, wniesionej w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależniona jest od wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jego własnego interesu prawnego, co w dalszej kolejności otwiera Sądowi możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu skargi.
Uwzględnienie skargi wniesionej na uchwałę lub zarządzenie nie nastąpi jeżeli kwestionowany akt nie narusza w sposób istotny obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego osób wnoszących skargę jest niewystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów. Naruszenie interesu prawnego jest w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu gminnego.
Orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może być uwzględniona (tak słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 736/18, dost. Baza CBOSA).
W niniejszej sprawie Skarżący wywodzili swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z faktu zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gminy Solina, co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący w skardze zarzucali niezgodność z prawem przepisów uchwały, które określały minimalną pojemność worka lub pojemnika na odpady komunalne.
Gmina w odpowiedzi na skargę podnosiła z kolei, że czworo ze Skarżących (tj. C. K., D. M., M. B., P. sp. z o.o.) nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia przedmiotowej skargi z uwagi na brak złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku dwójki ze Skarżących (D. M. i M. B.) Gmina argumentowała dodatkowo, że za brakiem interesu prawnego z art. 101 ust 1 u.s.g. przemawia brak zameldowania na terenie gminy [...].
Wskazane powyżej okoliczności nie świadczą o braku legitymacji Skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Dla porządku należy podnieść, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wskazuje, że do obowiązków właścicieli nieruchomości należy m.in.: wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Szczegółowe wymogi co do sposobu realizacji ww. obowiązku zawiera, na mocy upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a u.c.p.g., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obowiązki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. były również przedmiotem regulacji w zaskarżonej uchwale. Jednocześnie przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wskazuje, że przez właściciela nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zatem adresatem obowiązków, w tym obowiązków, które stanowiły przedmiot zaskarżonej uchwały są nie tylko właściciele sensu stricto, lecz również posiadacze nieruchomości. Z tego względu legitymacji do zaskarżenia uchwały, stanowiącej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie można ograniczać jedynie do podmiotów, które legitymują się określonym tytułem prawnym do nieruchomości, z której odbierane będą odpady komunalne. Ustawa bowiem nakłada obowiązki w zakresie gospodarki komunalnej również na posiadaczy nieruchomości. Z tego powodu bez znaczenia dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego pozostaje w tym przypadku fakt zameldowania danego mieszkańca na terenie gminy.
O legitymacji do zaskarżenia uchwały nie decyduje również fakt złożenia lub też nie tzw. deklaracji śmieciowej i wywiązywanie się z obowiązku uiszczenia opłat komunalnych.
Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta:
1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy;
2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1;
3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2, a właściciele nieruchomości nie złożyli skutecznego oświadczenia, o którym mowa w art. 6c ust. 3b.
Dane przedstawione w deklaracji śmieciowej stanowią podstawę wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarówno w przypadku nieruchomości zamieszkałych (art. 6j ust. 1 u.c.p.g.), jak i niezamieszkałych (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.). Wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o (art. 6m ust. 1d u.c.p.g.).
Ustawa określa konsekwencje braku złożenia przez podmiot zobowiązany deklaracji śmieciowej. Zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dalszej kolejności należności pieniężne z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podlega egzekucji administracyjnej (art. 6qa u.p.z.g.).
Zatem niewywiązywanie się z obowiązku złożenia deklaracji śmieciowej i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi rodzi konsekwencje wskazane w ustawie, która uprawnia organ wykonawczy gminy do wydania decyzji wskazanej w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. a następnie egzekucji należności pieniężnych. Jednakże nie ma wpływu na powstanie legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, bowiem ta wiąże się ze statusem podmiotu zobowiązanego do wypełniania obowiązków wskazanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
W wyniku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. na właścicieli nieruchomości (przez których w tym przypadku rozumie się również posiadaczy) obowiązku wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki, rada gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. określa ich dokładną pojemność. Niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązku wyposażenia jej w określony w uchwale rodzaj i pojemność pojemnika lub worka może skutkować skierowaniem do niego decyzji nakazującej wykonanie obowiązku i w dalszej konsekwencji egzekucją administracyjną, o czym przesądza treść art. 5 ust. 7 i 9 u.c.p.g. Ponadto, dookreślona przez radnych pojemność worka lub pojemnika na odpady komunalne przekłada się na stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik lub worek określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Przy czym, na mocy art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.
Zatem przepisy stanowione przez radę na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. w sposób bezpośredni kształtują sytuację administracyjnoprawną mieszkańców gminy, a także podmiotów prowadzących na jej terenie działalność wiążącą się z wytwarzaniem odpadów, bowiem obowiązki przewidziane w regulaminie, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nakładane są na posiadaczy nieruchomości, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości, na których dochodzi do wytwarzania odpadów.
Z tego względu Sąd uznał, że Skarżący w niniejszej sprawie, którzy są mieszkańcami gminy Solina, jak również podmiotami prowadzącym działalność gospodarczą na jej terenie, posiadają wobec tak brzmiących uregulowań interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Solina będącej regulaminem utrzymania czystości i porządku, w tym do kwestionowania przed WSA przepisów określających minimalną pojemność pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych. Uchwalone przez Radę przepisy nakładające na Skarżących obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku, w sposób władczy ingerują w ich interes prawny, co oznacza, że ich skargi są dopuszczalne w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niewątpliwie zaskarżony do WSA regulamin jest również uchwałą z zakresu wykonywania administracji publicznej, bowiem wykonywanie zadań administracyjnych przez organy gminy polega m.in. na stanowieniu aktów prawa miejscowego, o czym decyduje art. 94 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd nie mógł podzielić wniosku Organu Gminy o odrzucenie wniesionych skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Z treści uzasadnienia skargi wynika, że Skarżący zmierzają przede wszystkim do podważenia treści § 6 regulaminu, w którym doszło do określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków na odpady zmieszane oraz poszczególne frakcje odpadów zbieranych w sposób selektywny zarówno od nieruchomości zamieszkałych, jak i niezamieszkałych, wyszczególnionych wedle rodzajów ich działalności.
Regulamin w § 6 ust. 1 stanowi, że: w celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki o odpowiedniej pojemności, ustala się następujące minimalne pojemności pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych:
1) dla budynków mieszkalnych minimalna pojemność pojemnika lub worka przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości:
a) zmieszanych odpadów komunalnych - 40 litrów na mieszkańca miesięcznie, jednak co najmniej 1 pojemnik lub worek 120 litrów na każdą nieruchomość,
b) zbieranych selektywnie odpadów komunalnych - 40 litrów na mieszkańca jednak co najmniej 1 pojemnik lub worek o pojemności 120 litrów na każdy rodzaj odpadu, na każdą nieruchomość.
2) Ustala się minimalną pojemność pojemnika lub worka do zbierania zmieszanych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy:
a) w placówkach oświatowych i przedszkolach - przyjmując 3 litry na każdego ucznia i pracownika, nie mniej niż 120 litrów;
b) dla lokali gastronomicznych przyjmując 40 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne nie mniej niż 120 litrów, dotyczy to także miejsc w tzw. ogródkach zlokalizowanych na zewnątrz lokalu;
c) dla lokali handlowych - 40 litrów na każdego zatrudnionego pracownika, nie mniej niż 120 litrów na lokal;
d) w ośrodkach wypoczynkowych, turystycznych, ośrodkach sanatoryjnych i rehabilitacyjnych, kampingach, hotelach, pensjonatach, gospodarstwach agroturystycznych oraz innych miejscach w których prowadzony jest wynajem miejsc noclegowych, przyjmując 40 litrów na miejsce noclegowe nie mniej jednak niż 120 litrów;
e) dla budynków użyteczności publicznej, poza wymienionymi powyżej, 3 litry na każdego pracownika, nie mniej jednak niż 120 litrów;
f) dla wypożyczalni sprzętu prowadzonych nad zbiornikami wodnymi co najmniej cztery pojemniki o pojemności przynajmniej 120 litrów na każdy punkt;
g) dla zabudowanych domkiem letniskowym i niezabudowanych terenów wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe pojemnik lub worek, o pojemności nie mniejszej niż 120 litrów;
h) dla pozostałych zakładów rzemieślniczych, usługowych, produkcyjnych itd. przyjmując 40 litrów na pracownika, nie mniej niż 120 litrów.
2. Właściciele nieruchomości, na których odbywają się imprezy są zobowiązani do pozbywania się odpadów w sposób określony w niniejszym Regulaminie, przy czym rodzaj, ilość i pojemność pojemników na odpady komunalne oraz termin i sposób odbioru odpadów następuje na podstawie odrębnej umowy zawartej z przedsiębiorcą uprawnionym do odbioru odpadów.
Skarżący kwestionują zasadność i prawidłowość określenia minimalnej pojemności pojemnika/worka na poziomie 40 litrów podnosząc, że wymóg ten nie został poparty prawidłowymi ustaleniami dotyczącymi średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych oraz innych źródłach uwzględnianych w kwestionowanym § 6 regulaminu, co doprowadziło zdaniem Stron do zawyżenia ustawowych kryteriów średniej ilości odpadów zarówno w gospodarstwach domowych jaki i w nieruchomościach niezamieszkałych.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.
Organ stanowiący winien uwzględnić to jaką średnią ilość odpadów komunalnych wytwarza się w gospodarstwie domowym bądź też w innym źródle, czyli w miejscu powstawania odpadów komunalnych – art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. Po drugie, stanowione w regulaminie przepisy powinny również uwzględniać liczbę osób korzystających z pojemników lub worków – art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy.
Obowiązywanie tych ustawowych kryteriów kształtowania norm regulaminu nie pozwala radzie działać w sposób dowolny, a także w oparciu o pozaustawowe kryteria. Wiążące radę parametry normotwórcze, tj. średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w danym źródle, a także liczba osób korzystających z pojemników lub worków, stanowią wytyczne stanowienia prawa, mające na celu dostosowanie rodzajów i pojemności tych przedmiotów do bieżącego stanu wytwarzania odpadów w danym miejscu tak, aby możliwe było gromadzenie wytwarzanych odpadów bez obawy o zachowanie pożądanego społecznie stanu czystości i porządku. Średnia ilość odpadów powołana w tym przepisie u.c.p.g. stanowi wskazanie do ustalenia rodzaju pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy nowych wskaźników wytwarzania odpadów (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2018 r., o sygn. II OSK 1740/16, dost. baza CBOSA). W świetle przywołanej treści przepisu u.c.p.g., nie jest możliwe abstrahowanie od przywołanych wskaźników ustawowych, gdyż to one decydują o przyjmowanych przez radnych rozwiązaniach w zakresie rodzaju i pojemności pojemników lub worków na odpady. Ustalenie pojemności powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją pozwalającą Sądowi na przeprowadzenie kontroli czy uchwalone przepisy są konsekwencją dokonanej przez organ rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. WSA Szczecinie w wyroku z 1 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1314/17, CBOSA).
Zatem biorąc pod uwagę procedurę stanowienia prawa miejscowego uchwalenie regulaminu w omawianym tu zakresie powinno zostać poprzedzone wyjaśnieniem: ilości odpadów komunalnych, jakie są wytwarzane w poszczególnych źródłach, a także kalkulacją liczby osób korzystających z pojemników lub worków. Wyniki tej kalkulacji powinny zaś być szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową, która w dalszej kolejności powinna być przedstawiona właściwej komisji przygotowującej projekt uchwały jak również samej radzie przed głosowaniem w postaci uzasadnienia projektu uchwały. Należy bowiem pamiętać, że brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 668/19, LEX nr 3058864.).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono obliczenia, na podstawie których określono minimalną pojemność worka/pojemnika na poziomie 40 litrów na osobę korzystającą. Wskazano, że obliczeń dokonano na podstawie miesiąca lipca 2019 r. (rok 2020 i 2021 nie są miarodajne ze względu na pandemię wirusa SARS-CoV-2). Średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach przyjęto na podstawie informacji spisywanych przez firmę odbierającą odpady. Liczbę osób korzystających z tych pojemników lub worków przyjęto na podstawie ilości podanych w złożonych deklaracjach.
Przedstawiono również obliczenia z których wynikało, że:
- w ośrodkach wypoczynkowych, turystycznych ośrodkach sanatoryjnych i rehabilitacyjnych, kampingach, hotelach, pensjonatach, domkach letniskowych, gospodarstwach agroturystycznych oraz innych miejscach, w których prowadzony jest wynajem miejsc noclegowych – średnia (ilość litrów na 1 osobę korzystającą) wynosi 98,23.;
- w lokalach gastronomicznych ww. średnia wynosi - 89,17;
- w lokalach handlowych - 230,27;
- w placówkach oświatowych i przedszkolach – 3.
W dalszej kolejności wyjaśniono, co zwraca szczególną uwagę, że "obliczeń dokonano na podstawie 20 przykładowych podmiotów w związku z powyższym biorąc pod uwagę fakt, że na terenie gminy w różnych miejscowościach natężenie ruchu turystycznego jest zmienne oraz biorąc pod uwagę różną specyfikę podmiotów oddających odpady (np. hotele, sanatoria, gospodarstwa agroturystyczne), ilości przyjęto jak załączniku do uchwały."
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] przedstawił dodatkowo zestawienie kosztów gospodarki odpadami komunalnymi w 2021r., zestawienie ilości odebranych poszczególnych rodzajów odpadów, wyliczenie średniej ilości odpadów.
Odnosząc się do treści przedstawionego przez Gminę uzasadnienia należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie bez przyczyny nakazuje przy określaniu pojemności worka lub pojemnika uwzględniać średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach. Należy bowiem zauważyć, że o ile w przypadku nieruchomości zamieszkałych, ilość wytwarzanych odpadów może kształtować się na podobnym poziomie, przy tej samej liczbie mieszkańców, o tyle ilość wytwarzanych odpadów w innych źródłach może być zmienna w zależności od danego miesiąca. Zmienność tę będzie można w szczególności zaobserwować w miejscowościach turystycznych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, szczególnie w odniesieniu do lokali gastronomicznych, ośrodków wypoczynkowych, a także w handlu. Niemniej jednak również przy w przypadku źródeł takich jak placówki oświatowe, z uwagi na przerwę wakacyjną, ilość wytwarzanych odpadów będzie również zmienna. W przypadku tego źródła, ustalenie średniej ilości wytwarzanych odpadów w oparciu o dane za lipiec 2019r. wydaje się nieuzasadnione. Z uwagi na przerwę wakacyjną w tego rodzaju placówkach, w tym przypadku ilość wytwarzanych odpadów w miesiącu wakacyjnym powinna być zmniejszona względem miesięcy, w których odbywa się edukacja. Zatem z powyższej zmienności, jeżeli chodzi o wytwarzanie odpadów w poszczególnych miesiącach danego roku wynika konieczność posługiwania się dla potrzeb ustalenia ilości wytwarzanych odpadów wartościami uśrednionymi, o czym stanowi wprost art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. (wyrok WSA w Białymstoku z 26.03.2018 r., II SA/Bk 889/17, LEX nr 2475364). Przedstawione przez Gminę wyliczenia budzą istotne wątpliwości co do tego, czy wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały średnia ilość litrów na osobę korzystającą może zostać uznana za wartość rzeczywiście uśrednioną. Obliczeń co do powyższego wskaźnika dokonano na podstawie danych za miesiąc lipiec 2019r. Organ argumentował, że w tym miesiącu odbywa się ruch turystyczny. Oprócz sierpnia, w pozostałych miesiącach ruch turystyczny jest znacznie zmniejszony. Zatem przyjęcie średniej za cały rok obniżyłoby ostateczny wynik a w rezultacie ustalona wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami nie pokrywałaby kosztów wywozu odpadów w miesiącach, w których ruch turystyczny jest największy.
Zwraca jednak uwagę, że obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami ma charakter ciągły. Obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc i nie jest ograniczony do miesięcy, w których dochodzi do wytwarzania odpadów w zwiększonej ilości. Ustalenie ilości wytworzonych odpadów na podstawie danych dotyczących wyłącznie lipca 2019r., należącego do wysokiego sezonu turystycznego powoduje, że ustalonej w ten sposób ilości odpadów nie można uznać za wartość uśrednioną. Powyższe potwierdza przedstawiona przez Wójta Gminy kalkulacja kosztów gospodarowania odpadami za 2021r. z której wynika, że najwyższe koszty gospodarowania odpadami powstają kolejno w sierpniu i lipcu. Koszty gospodarowania odpadami w pozostałych miesiącach są znacząco niższe. Należy natomiast podkreślić, że odwołanie się w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. do średniej ilości odpadów komunalnych uzasadnione jest tym, że ustawodawca uwzględnia zmienność w ilości wytwarzanych śmieci, która może się różnie kształtować w zależności od miesiąca. Stąd wynika konieczność uwzględnienia wartości średniej ilości wytwarzanych odpadów, aby w konsekwencji, wysokość opłaty rozkładała się równomiernie. Wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje bowiem na kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1d u.c.p.g.).
Z powyższych względów ustalanie ilości wytwarzanych odpadów wyłącznie na podstawie danych za miesiąc, w którym jest szczyt sezonu turystycznego jest nieuprawnione w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skoro w przepisie tym mowa jest o uwzględnianiu wartości uśrednionych. Powyższy wniosek jest uzasadniony również z tego powodu, że obliczeń co do średniej ilości wytwarzanych odpadów dokonano na podstawie danych pochodzących jedynie od 20 przykładowych podmiotów (zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały). Z załącznika do odpowiedzi na skargę wynika dodatkowo, że średnią ilość wytwarzanych odpadów na osobę korzystającą w handlu obliczono nie na podstawie danych z 20 podmiotów (jak miało to miejsce w przypadku gastronomii i branży noclegowej), lecz wyłącznie 6 podmiotów (k. 35 akt sądowych). W załączniku do odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przedstawił listę tych podmiotów. Jak zarzucali Skarżący w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022r., większość z wybranych podmiotów zlokalizowana jest w najbardziej atrakcyjnych miejscach na terenie Gminy, w których odbywa się największy ruch turystyczny. Stąd też ilość wytwarzanych odpadów w tych podmiotach jest zwiększona i nie oddaje średniej ilości odpadów na terenie gminy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego wyjaśnienia co do tego, z jakich przyczyn ilość wytwarzanych odpadów ustalono wyłącznie na podstawie danych pochodzących od 20 podmiotów, skoro każdy właściciel nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej ma obowiązek złożenia deklaracji śmieciowej (zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Gminy Solina z dnia 6 maja 2020 r. Nr XXIII/270/20 – Dz. Urz. Woj. Podk. poz. 2162 ze zm.), w której to w przypadku nieruchomości niezamieszkałych należy zamieścić informacje dotyczące m.in. ilości zatrudnionych pracowników/klientów/uczniów/miejsc konsumpcyjnych/miejsc noclegowych, jak również liczby pojemników/worków w poszczególnych miesiącach i wynikającej stąd wysokości opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro więc Gmina dysponuje na podstawie deklaracji śmieciowych danymi dotyczącymi ogółu właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych wątpliwości budzi ustalenie średniej ilości wyłącznie w oparciu o dane pochodzące od 20 podmiotów wytwarzających odpady. Sąd uznał więc, że przedstawione przez Gminę dane, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również wynikające z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę nie pozwalają uznać, aby ustalona pojemność worków/pojemników została ustalona z uwzględnieniem rzeczywistej średniej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g.
Zatem z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy uznać, że ustalona przez gminę objętość worka/pojemnika powinna uwzględniać wcześniej ustaloną średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w określonym źródle, a także liczbę osób korzystających z tych pojemników lub worków. Podstawą stanowionych norm powinna być przede wszystkim średnia ilość odpadów jaka powstaje w określonym źródle, zaś minimalna pojemność pojemnika lub worka, może być zwielokrotnia przy uwzględnieniu liczby osób, jakie mogą korzystać z tych pojemników worków.
Należy również zwrócić uwagę, że gmina w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest upoważniona do określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, co zostało uregulowane w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu pojemność worka winna być ustalana z uwzględnieniem ustalonej w regulaminie częstotliwości odbierania odpadów. Na gruncie niniejszej sprawy, w przypadku odpadów zmieszanych częstotliwość odbioru odpadów w okresie od 1 maja do 30 wrzenia wynosi 1 raz na tydzień. Przy nałożeniu obowiązku posiadania pojemnika/worka o pojemności 40 litrów na osobę korzystającą, średnia ilość odpadów odbieranych w miesiącu na osobę korzystającą wyniesie 160 litrów. Wysokość ta znacznie przekroczy przyjętą przez gminę średnią na osobę korzystającą zarówno w przypadku lokali gastronomicznych (89,17 litrów), jak i ośrodków wypoczynkowych (98,23 litrów), co wynika z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Powyższe porównanie prowadzi do wniosku, że ustalona objętość pojemników/worków została określona w sposób nie uwzględniający średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych.
Należy również wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono dane dotyczące średniej ilości wytwarzanych odpadów w następujących źródłach: ośrodkach wypoczynkowych; lokalach gastronomicznych; lokalach handlowych i placówkach oświatowych i przedszkolach. Przedstawione dane nie obejmują pozostałych, wyróżnionych w uchwale źródeł wytwarzania odpadów. W § 6 ust. 1 regulaminu ustalono minimalne pojemności pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych dla budynków mieszkalnych oraz minimalną pojemność pojemnika lub worka do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wyróżniono 12 następujących źródeł powstawania odpadów : a) placówki oświatowe i przedszkola, b) lokale gastronomiczne, c) lokale handlowe, d) ośrodki wypoczynkowe, turystyczne, ośrodki sanatoryjne i rehabilitacyjne, kempingi, hotele, pensjonaty i gospodarstwa agroturystyczne i inne miejsca , w których prowadzony jest wynajem miejsc noclegowych, e) budynki użyteczności publicznej poza wymienionymi powyżej, f) wypożyczalnie sprzętu prowadzone nad zbiornikami wodnymi, g) zabudowane domkiem letniskowym i niezabudowane tereny wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, h) zakłady rzemieślnicze, usługowe, produkcyjne.
Dokonane w uchwale rozróżnienie źródeł powstawania odpadów obligowało zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami do kierowania się: ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w każdym z przyjętych źródeł, a także liczbą osób korzystających z pojemników lub worków znajdujących się na terenie nieruchomości, na której wytwarzane są odpady. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przedstawiono wyliczeń co do średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych dla źródeł wytwarzania odpadów wymienionych w § 6 ust. 1 lit. e-h regulaminu. Zwraca również szczególną uwagę brak wyliczeń dotyczących średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych. W tym przypadku przyjęta objętość minimalna worka/pojemnika nie została poparta koniecznymi obliczeniami dotyczącymi średniej ilości wytwarzanych odpadów w nieruchomościach zamieszkałych. Z tego względu Sąd uznał, że § 6 regulaminu nie spełnia wzorców stanowienia aktu prawa miejscowego wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera również wyjaśnień co do tego, czy posługując się ogólną kategorią źródeł wytwarzania odpadów, wskazaną w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d organ uwzględnił różnice, jakie występują w wytwarzaniu odpadów, pomiędzy chociaż by ośrodkiem sanatoryjnym, czy rehabilitacyjnym a gospodarstwem agroturystycznym, czy też kampingiem. Powstaje bowiem wątpliwość, czy z uwagi na zróżnicowany charakter tego rodzaju działalności można tego typu ośrodki potraktować jako jedno źródło wytwarzania odpadów. Uwzględnić należy, że o ile ośrodki sanatoryjne lub rehabilitacyjne funkcjonują przez cały rok, o tyle kampingi mają charakter sezonowy. Zatem powstaje pytanie, czy sposób wyliczenia średniej dla tego rodzaju ośrodków może być jednakowy.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, dotyczących braku zdefiniowania w zaskarżonej uchwale pojęcia miejsca konsumpcyjnego. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż brak definicji "miejsca konsumpcyjnego" w Regulaminie narusza w jakimkolwiek sposób wskazywane przepisy ustawy. W samej ustawie pojęcie to nie jest zdefiniowane, ustawa też nie nakazuje zdefiniowania pojęć użytych w Regulaminie. Stąd też pod tym pojęciem należy rozumieć miejsce udostępnione do spożywania posiłków, zaś kwestia ilości tych miejsc ze względu na to że sposób ich wykorzystywania jest różny jest odrębną kwestią związaną ze złożeniem deklaracji i ewentualnym kwestionowaniem wyliczonej opłaty wynikającej z wydanej decyzji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018r., II SA/Bk 889/17).
Z przedstawionych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. zobligowany był orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Solina. Skarga w pozostałej części została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem strony nie wykazały by pozostałe przepisy regulaminu w jakikolwiek sposób naruszały ich interes prawny.
Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. obejmując nimi koszty pokrytego przez strony wpisu od skargi. W przypadku skarżącego C. K. na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) zasądzono oprócz równowartości wpisu sądowego również koszty zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej.