III SA/GL 222/06

III SA/Gl 222/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Karpińska /sprawozdawca/
Małgorzata Jużków
Marek Kołaczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II GSK 81/07 - Wyrok NSA z 2007-07-05
III SA/Gl 222/05 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-09-06
I GSK 128/07 - Wyrok NSA z 2007-11-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Kołaczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w B. wydała na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę z dnia [...] r. nr [...], w której w § 1 ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Określiła przy tym, iż punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowany na terenie: a) ośrodków przystosowania społecznego oraz zajmujących się leczeniem i rehabilitacją osób uzależnionych, b) żłobków, przedszkoli i szkół, c) zakładów dla nieletnich, d) kościołów, e) ośrodków zajmowanych przez organy wymiaru sprawiedliwości, f) szpitali, g) izb wytrzeźwień. W § 2 zdefiniowała, iż pod pojęciem terenu rozumie się zarówno budynek, w którym znajduje się siedziba instytucji wymienionych w pkt 1, jak i nieruchomość gruntową zajmowaną przez ten podmiot. Z kolei w § 3 podała, iż punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży musi spełniać wymogi higieniczno-sanitarne ustalone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz przepisów prawa budowlanego. Określiła też, iż w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być organizowane letnie ogródki gastronomiczne stanowiące ich integralną część na zasadach określonych w załączniku nr 1 do uchwały. Stwierdziła też, iż wydane zezwolenia na dotychczas obowiązujących zasadach są ważne do czasu upływu terminu ich ważności (pkt 5). W § 4 zapisano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
W załączniku w § 1 pkt 1-4 zdefiniowała pojęcie ogródka gastronomicznego, a w § 2 określiła, iż działalność w tych ogródkach może być prowadzona wyłącznie w okresie od [...] do [...], a po tym okresie przedsiębiorcy są zobowiązani do likwidacji wszelkich urządzeń i sprzętów związanych z prowadzeniem wymienionych ogródków, pod rygorem ich usunięcia przez służby miejskie na koszt prowadzących tą działalność. Z kolei w § 3 zawarła stwierdzenie, iż: "Prowadzenie działalności gospodarczej w formie letniego ogródka gastronomicznego wymaga uzyskania opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W § 4 podała, iż prowadzenie letniego ogródka gastronomicznego wymaga zawarcia stosownej umowy z dysponentem grunt, na którym zlokalizowany będzie ogródek. W § 5 określiła, że prowadzenie letniego ogródka gastronomicznego wymaga dokonania wpisu do zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży wydanych dla stałego punktu (lokalu) gastronomicznego, o którym mowa w § 1 ust. 1 oraz, że podstawą dokonania wpisu jest przedstawienie dokumentów określonych w § 3 i 4 .
Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu zarzucił, iż Rada Miejska nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ regulacje w niej zawarte dotyczą wyłącznie letnich ogródków gastronomicznych, a nie generalnie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Powołał się przy tym na wyrok z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublikowany), w którym wyrażono pogląd, iż: "Pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r.) należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego.".
Nadto organ nadzoru stwierdził, że normy zawarte w § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 uchwały oraz w § 2 zdanie drugie, § 3, 4 i 5 załącznika zostały podjęte z naruszeniem prawa. Wskazał, iż zakaz usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określony w § 1 pkt 1 uchwały jest tożsamy z treścią art. 14 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a za niedopuszczalne uznaje się powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikowanie przez przepisy prawa miejscowego. W tej kwestii wskazał na wyroki z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Ka 508/02 i z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98. Następnie zaakcentował, iż dalsze normy tej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 2 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten upoważnia bowiem wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, natomiast nie daje uprawnień do określania wymogów czy to sanitarno-higienicznych, czy to przepisów prawa budowlanego. Analogicznie uzasadnił nieprawidłowość zapisów uchwały dotyczących ważności udzielonych zezwoleń, likwidacji wszelkich sprzętów i urządzeń, jak też załącznika co do obowiązku dokonania odpowiedniego wpisu w dotychczasowym zezwoleniu oraz konieczności zawarcia umowy cywilnoprawnej z dysponentem gruntu.
Końcowo zaakcentował, że takie działanie wykracza poza zakres upoważnienia prawotwórczego, co jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. uznała zarzuty Wojewody [...] za bezpodstawne i wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła przy tym, że analiza treści art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny przeczy twierdzeniu skarżącego, iż zapisy te można uznać za tożsame. Wskazała, że poprzez szczegółowe określenie w § 1 pkt 2 jak należy rozumieć teren (obszar) objęty zakazem usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, uznała, że właśnie te obiekty w granicach nieruchomości gruntowej zasługują na szczególną ochronę. Zaakcentowała, że zakres kompetencji określony w art. 12 ust. 2 ustawy jest niezmiernie ogólny i pojemny, bowiem pojęcie "zasady usytuowania" jest bardzo szerokie, a regulacja dotycząca wymogów sanitarnych oraz obowiązków wynikających z prawa budowlanego, stanowi również zasadę lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Następnie strona podniosła, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie reguluje w żaden sposób kwestii letnich ogródków gastronomicznych, zatem Rada Miejska postanowiła kompleksowo określić zasady ich funkcjonowania, co skutkowało przyjęciem zapisów zawartych w § 2, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały. W końcowej części przyznała, iż ma rację skarżący, że część zapisów dotyczy sfery prawa cywilnego, a część wynika z obowiązujących przepisów, a zatem nie tworzą one samoistnych, nowych, dodatkowych obowiązków, ale porządkują zagadnienie w treści jednego aktu prawa.
Na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...] wnosił i wywodził jak w skardze. Za Gminę B. nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy wywiódł, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przystępując zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej należy na wstępie podkreślić, iż zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 powołanej wyżej ustawy). Z kolei art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Zapis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast, że po upływie wskazanego powyżej terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 20 marca 2006 r., a skarga inicjująca postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wpłynęła do Rady Miejskiej w G. w dniu [...] r., a zatem przyjąć należy, iż w sprawie ma zastosowanie dyspozycja art. 93 powołanej ustawy. Regulacja dotycząca terminów wnoszenia skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego zawarta została w art. 53 § 1 - § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jednakże "szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).
Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...], w której w § 1 ustalono zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna:
- art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),
- art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.)
nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie.
Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jest to przepis ogólny, określający generalne prawo ustanawiania przez gminę aktów prawa miejscowego, jednak zastrzega, iż prawo to przysługuje wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż normy prawne zawarte w uchwale muszą być zgodne z upoważnieniem ustawowym.
Z kolei zgodnie z art. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy została upoważniona do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok z dnia 25 maja 1998 r., U. 19/97, OTK ZU 1998 Nr 4, str. 262). Teza ta ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych. W tym kontekście stwierdzić należy, iż powołany wyżej art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważniał radę gminy wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do treści zaskarżonej uchwały przyznać trzeba rację stronie skarżącej, gdy twierdzi, iż Rada Miejska nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą wyłącznie letnich ogródków gastronomicznych, a nie generalnie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Słusznie powołała się na wyrok z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublikowany), w którym wyrażono pogląd, iż: "Pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r.) należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego.".
Niezależnie od powyższego zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Uprawnienie to przysługuje jednak na innych zasadach i z innej podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy zupełnie bezskuteczny jest argument Rady Miejskiej, iż treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie jest tożsama z art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z kolei zachowanie tożsamości tych uregulowań prawnych uznać należy za naruszenie prawa, bowiem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego (por. wyroki z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Ka 508/02 i z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98).
Równie zasadne są wywody Wojewody [...] co do podjęcia pozostałych norm zaskarżonej uchwały z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Ocena ta odnosi się do zapisów dotyczących wymogów sanitarno-higienicznych, budowlanych, ważności udzielonych zezwoleń, likwidacji wszelkich sprzętów i urządzeń, obowiązku dokonania odpowiedniego wpisu w dotychczasowym zezwoleniu oraz konieczności zawarcia umowy cywilnoprawnej z dysponentem gruntu.
Natomiast twierdzenia Rady Miejskiej, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie reguluje w żaden sposób kwestii letnich ogródków gastronomicznych, zatem zachodziła konieczność kompleksowego określenia zasad ich funkcjonowania, co skutkowało przyjęciem zapisów zawartych w § 2, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały, choć nie pozbawione racji, nie mogą zmienić dokonanej wyżej oceny zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. Jak już bowiem wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.