II SA/Rz 4/04

II SA/Rz 4/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Ekiert
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 87 ust. 1, art. 48 ust. 2 , art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 3, art. 51 ust. 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 66 par. 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 105, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Marian Ekiert WSA Robert Sawuła Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2003 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. M. i M. M. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
SA/Rz 4/04
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. M. i M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z., gm. R., w związku z podwieszeniem linii telefonicznej na słupach linii elektroenergetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek 1590 i 1592 w Z. oraz wypłaty odszkodowania za szkody w związku z tym powstałe - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję.
Jako jej podstawę prawna wskazał art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.)
W jej uzasadnieniu podał, że wniesiona przez J. M. i M. M. sprawa dotyczy naruszenia własności działki nr 1592 w związku z podwieszeniem na słupach linii energetycznej linii telefonicznej.
Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, że sporna linia telefoniczna została zbudowana w roku 1999 na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] września 1999 r. znak:[...]. W aktach sprawy znajduje się zgoda J. F. na przejście przedmiotowej linii przez działkę nr 1590 w Z. i Z. K. na przejście linii przez działkę nr 1591 tamże.
Postępowanie organu I instancji nie wykazało, że zostały naruszone warunki pozwolenia na budowę tej linii telefonicznej, zawarte w decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Sprawa ustalenia spornej granicy pomiędzy działkami nr 1592 i 1590 została rozstrzygnięta w roku 2001, a więc po zrealizowaniu linii. Ponieważ roszczenia J. M. i M. M. w sprawie naruszenia własności działki nr 1592 i wypłaty odszkodowania regulują przepisy ustawy dotyczącej gospodarki gruntami, sprawa ta nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Od decyzji organu I instancji wniosły odwołanie J. M. i M. M. wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ II instancji po analizie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania uchylenia zaskarżonej decyzji.
Stwierdził, iż decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. maja 2003 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie linii elektroenergetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek nr 1592 i 1590 w Z. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z., w związku z przebudową linii elektrycznej i telefonicznej oraz sprawy odszkodowania za dokonanie tych czynności - co było przedmiotem wniosku wniesionego przez J. i M. M. Decyzja została zaskarżona przez J. i M. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie.
Organ II instancji podniósł także, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2003 r. jest drugą decyzją w tej samej sprawie, tj. dotyczącą naruszenia działki nr 1592 w Z. i przyznania odszkodowania za przeprowadzenie linii telefonicznej. W związku z tym należało umorzyć postępowanie w tej sprawie.
Zgodnie z art. 105 § l k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a taka sytuacja zachodziła w omawianym przypadku - konkluduje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Skargę na tę decyzję adresowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie złożyły J. i M. M. domagając się jej uchylenia.
W jej uzasadnieniu zarzuciły, że w sprawie brak podstaw do umorzenia postępowania , bowiem nie zostały wyczerpane przesłanki jego bezprzedmiotowości polegające na tym , że w sprawie brak elementów materialnego stosunku prawnego.
Przyznając , że ich żądanie zmierza do uzyskania odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod budowę linii energetycznej i telefonicznej, co nie zostało przez organ zauważone wcześniej, podniosły, że w takim stanie rzeczy należało przekazać to żądanie organowi rzeczowo właściwemu do jego rozpatrzenia. W tym zakresie organy administracji były bezczynne, naruszając w ten sposób podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).
Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu.
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakowoż z przyczyn odmiennych , niż w niej podniesione.
Na podstawie akt sprawy i dopuszczonych z urzędu, jako dowód akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy sądowej o sygn. akt SA/Rz 1306/03 zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 31 marca 2005r. uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] która to decyzją uchylił on w całości decyzję z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie linii energetycznej napowietrznej, przebiegającej wzdłuż granicy działek 1590 i 1592 w Zmysłówce , przebudowanej w roku 1990, w ramach przeprowadzonej tam przez Zakład Energetyczny reelektryfikacji i jednocześnie orzekł o umorzeniu "postępowanie administracyjnego wszczętego na wniosek P. J. M. w sprawie cyt. naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z. gm. R. w związku z przebudową w roku 1990 r. linii elektrycznej i telefonicznej oraz sprawy odszkodowania za dokonanie w/w czynności" Sąd ustalił co następuje:
Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną niniejszej sprawie decyzją, zostało wszczęte w dniu 7 października 1997r. Wynika to z zawiadomienia o jego wszczęciu, które nosi datę 3 lipca 1998r. Jego przedmiot w owym zawiadomieniu został określony jako "postępowanie administracyjne w sprawie linii energetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek Nr 1590 i nr 1592 w Z. Gm. R., przebudowanej w 1990r. w ramach przeprowadzonej tam przez Zakład Energetyczny reelektryfikacji oraz linii telefonicznej podwieszonej na tych samych słupach wykonanej w 1995r. przez Telekomunikację Polska SA Zakład Telekomunikacyjny w K". Było ono prowadzone jako jedna sprawa o sygnaturze Nr [...] i pod taką sygnaturą wykonywane były czynności organu, w tym rozprawy a także wydawane były postanowienia o zawieszeniu postępowania i jego podjęciu. Toczyło się ono przed organami administracji budowlanej, najpierw: Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. a następnie Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego tamże .
Z akt administracyjnych obu spraw nie wynika, kiedy postępowania dotyczące linii energetycznej i telefonicznej zostały rozdzielone bezsporne jest natomiast, że organ I instancji najpierw ( w dniu 13 maja 2003r.) wydał decyzję umarzająca postępowanie w sprawie linii energetycznej napowietrznej o Nr [...], która następnie została skasowana opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2003r. uchyloną przez Sąd w sprawie sygn. akt SA/Rz 1306/3.
W dalszej kolejności organ I instancji wydał decyzję z dnia [...].października 2003r. o Nr [...] umarzającą postępowanie "wszczęte na wniosek J. i M. M. zam. K. ul. B. nr 8 w sprawie naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z., gm. R., w związku z podwieszeniem linii telefonicznej na słupach linii elektroenergetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek 1590 i 1592 w Z. oraz wypłaty odszkodowania za szkody w związku z tym powstałe".
Czynności w tym postępowaniu wykonywane wskazują jednakowoż - podobnie jak wspomniane wyżej zawiadomienie o jego wszczęciu - że jego przedmiotem była kwestia legalności robót budowlanych polegających na przebudowie ( modernizacji linii energetycznej ) i realizacji linii telefonicznej na działce, która jak się okazało po rozgraniczeniu wspomnianych wyżej nieruchomości stanowiła własność skarżących.
Postępowanie w tym przedmiocie należało i należy do właściwości rzeczowej organów administracji budowlanej.
Po myśli bowiem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania - opubl. Dz.U. Nr 89, poz.414) podstawowym obowiązkiem terenowych organów nadzoru architektoniczno- budowlanego był nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego - w tym wydawanie decyzji w sprawach ustawą określonych. Obowiązek ów został utrzymany w licznych nowelizacjach ustawy. Dotyczy on także obiektów budowlanych już istniejących.
Postępowanie w zakresie badania "legalności" tych obiektów wszczynane jest z urzędu, choć zazwyczaj sygnał do jego wszczęcia pochodzi z zewnątrz. Tak też było w sprawie, gdzie postępowanie wszczęto w następstwie skargi powszechnej złożonej przez J. i M. M. W piśmie skarżących datowanym 10 lipca 1997r. dotyczącym szeregu różnych kwestii zarzuciły one między innymi bezprawne przesunięcie linii energetycznej na ich działkę i podwieszenie linii telefonicznej na słupach linii energetycznej.
Okoliczność złożenia takiej skargi, podobnie jak zapis w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego , że wszczęto je na ich wniosek nie oznacza, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone w tej sprawie jest postępowaniem z wniosku strony . O tym bowiem, czy dane postępowanie jest wszczynane z urzędu, czy też może być wszczęte także na wniosek lub tylko na wniosek strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie badania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, o ile nie ma charakteru li tylko kontrolnego a toczy się w formie postępowania administracyjnego jest postępowaniem wszczynanym z urzędu
Postępowanie takie wymaga ustalenia, czy , kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane, te bowiem elementy w świetle przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane przesądzają o jego dalszym kierunku. Jeśli okaże się, że wykonano obiekty budowlane lub ich części a ich budowa wymagała wydania pozwolenia, należy ustalić, czy inwestor pozwoleniem takim dysponował. Brak pozwolenia w świetle art. 48 skutkował bowiem do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80, poz. 718) obowiązkiem wydaniu nakazu rozbiórki, a po jej wejściu w życie uzasadniał zastosowanie procedur legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 ust. 2 w zw. z art. 7 ust 2 ustawy nowelizującej. Posiadanie pozwolenia obligowało organ do dokonania oceny, czy nie zachodzą pozostałe przypadki przewidziane art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 3 ( zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia ewentualnie zagrożenie środowiska , istotne odstępstwo od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach) i w przypadku pozytywnej odpowiedzi w tych kwestiach, zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 4 procedur przewidzianych w art. 51 ustawy, których celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, poprzez wydanie i wykonanie stosownych decyzji nakazujących zmiany lub przeróbki, których realizacja stwarza podstawę do ubiegania się o pozwolenie na jego użytkowanie.
Jeżeli natomiast okaże się , że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem i przepisami prawa obowiązującego w dacie jego budowy, wszczęte w przedmiocie ich legalności postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu, jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Zgodnie bowiem z art. 104 kpa postępowanie administracyjne kończy decyzja co do istoty lub inna, kończąca postępowanie. Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują innej formy zakończenia postępowanie (np. ugoda) a brak jest podstaw do wydania decyzji co do meritum, należy wydać decyzję o jego umorzeniu.
Organ I instancji tak właśnie rozpoczął postępowanie, czego dowodzą choćby zebrane w sprawie dowody w postaci pozwolenia na budowę linii telefonicznej i dokumentacji technicznej budowy tej dotyczącej .
Decyzja przezeń wydana nie dotyczy jednak tej sprawy a umarza nie wszczęte przed tym organem i nie prowadzone przezeń postępowanie w sprawie "naruszenia prawa własności działki Nr 1592 w Z. w związku podwieszeniem linii telefonicznej na słupach linii energetycznej oraz wypłaty odszkodowania za szkody w związku z tym powstałe" - z uwagi na brak w tym zakresie właściwości rzeczowej.
Sąd nie neguje, że tak swoje żądania sprecyzowały skarżące w odwołaniu, jak również nie przeczy , że w sprawach naruszenia własności i odszkodowania za zajętą nieruchomość organy administracji budowlanej nie są właściwe.
Uwadze organu I instancji umknęło jednak, że wszczął on postępowanie w zakresie legalności budowy linii elektroenergetycznej i telefonicznej , które mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu, jak również, że postępowanie o takim przedmiocie mieściło się w zakresie jego właściwości rzeczowej i wymagało zakończenia w formie przewidzianej kpa. Umorzenie tak wszczętego postępowania było możliwe po wykazaniu, że roboty budowlane odpowiadały prawu i nie stwarzały niebezpieczeństwa , o którym wspomina art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy. Ustaleń w tych kwestiach, poza faktem posiadania pozwolenia na budowę sieci telefonicznej doziemnej, napowietrzno słupowej oraz podwieszonej na istniejącej linii elektrycznej organ I instancji nie poczynił, co umorzenie postępowania wszczętego przez ten organ w dniu 7 października 1977r. czyniłoby przedwczesnym, niezależnie od faktu, że nastąpiło ono z innych , niż legalność budowy przyczyn.
Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 §1 i 105 kpa w zw. z 48, 50, 51 ustawy Prawo budowlane.
Mimo to, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, który podzielając jej argumentację dotyczącą braku właściwości rzeczowej do określonego przezeń przedmiotu postępowania dodał, że postępowanie I instancji nie wykazało , iż zostały naruszone warunki pozwolenia na budowę linii telefonicznej. Pomijając okoliczność , że sama zgodność budowy z pozwoleniem , nie wyczerpuje wszystkich przesłanek zastosowania art. 51 wymienionych w art. 50 ustawy, zauważyć wypadnie, że w aktach sprawy przedłożonych Sądowi brak jest materiałów dowodowych uzasadniających taką konstatację. Nadto decyzja organu I instancji na fakt taki się nie powołuje i nie wskazuje dowodów go potwierdzających, czego wymaga art. 107 §3 kpa.
Dodać wypadnie, że także kolejny argument decyzji drugoinstancyjnej dotyczący faktu, że sprawa linii telefonicznej została już wcześniej załatwiona jego decyzją z dnia [...] lipca 2003r. jest chybiony, jako że decyzja ta umarzała postępowanie w sprawie naruszenia własności a więc nie to , które organ wszczął i prowadził a nadto umorzenie postępowania, jako nie rozstrzygające o istocie sprawy nie stanowi przeszkody w jej ponownym prowadzeniu i rozstrzygnięciu.
Niezależnie od powyższego, decyzja do której odwołuje się organ została, co wcześniej podniesiono, uchylona wyrokiem Sądu wydanym w sprawie SA/Rz 1306/03.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligowały Sąd do eliminacji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego.
W postępowaniu ponownym należy ustalić , czy budowa linii telefonicznej odpowiadała prawu i podjąć decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważa, iż żądania skarżących, w części dotyczącej bezprawnego w ich ocenie wejścia teren obligowały organ administracji budowlanej do udzielenia im informacji, iż w tej kwestii należy wnieść odrębne podanie do organu właściwego w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami . Taki tryb postępowania wynikał z zapisu art. 66 § 1 kpa stanowiącego, że w razie wniesienia podania dotyczącego kilku spraw załatwianych przez różne organy, organ uczyni przedmiotem postępowania sprawy należące do jego właściwości a równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie o tym, iż powinien złożyć odrębne podanie do organu właściwego, pouczając go o brzmieniu art. 66 §2 kpa. Ten zaś przepis ustanawia zasadę, że podanie wniesione zgodnie z takim pouczeniem w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania.
Niezastosowanie przez organ takiej procedury, jeśli istotnie miało miejsce stanowi uchybienie przepisowi art. 66 kpa, jednak uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy budowlanej. Nadto, z dokumentów dołączonych przez skarżące do akt sprawy SA/Rz 1306/03 wynika, że żądanie to było przedmiotem oceny Starosty Krośnieńskiego i Wojewody Podkarpackiego, którego rozstrzygnięcia mogą być przez skarżące kwestionowane w prawem przewidzianym trybie. Wynika z nich dodatkowo, że wątpliwości tego organu budzi kwestia legalności posiadanie pozwolenia na budowę ( modernizację) linii energetycznej na działce skarżącej.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.