II SA/RZ 396/22

II SA/Rz 396/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1, 1a, 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 §  2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 9 lutego 2022 r. nr SKO.4111.98.351.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 9 lutego 2022 r., nr SKO.4111.98.351.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z dnia 20 stycznia 2022 r. nr GOPS.5221.1.3/2022 odmawiającą przyznania Z. K. (dalej: "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. nr GOPS.5221.1.26/2020 odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – S. K.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia 7 września 2020 r. nr SKO.4111.965.1661.2020, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2021 r.
Po zakończeniu okresu, na który świadczenie to zostało przyznane, Skarżący w dniu 3 stycznia 2022 r. złożył kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką S. K., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Podczas wywiadu środowiskowego, osoba wymagająca opieki potwierdziła zakres i charakter sprawowanej przez syna opieki. W trakcie wywiadu ustalono również, że Skarżący zamieszkuje w odległości ok. 7 km od miejsca zamieszkania matki, odwiedza ją co drugi dzień.
Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. nr GOPS.5221.1.3.2022 odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż z dokumentacji załączonej do wniosku nie wynika od kiedy istnieje niepełnosprawność S. K. Wobec powyższego, Wójt uznał, że nie wszystkie przesłanki ustawowe zostały spełnione, co uniemożliwia przyznanie świadczenia.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu odwołania, Skarżący wyjaśnił, że konieczność sprawowania opieki nad matką spowodowana jest niepełnosprawnością, wynikającą ze złego stanu zdrowia i stwierdzonych chorób, które zagrażają jej życiu, w związku z czym opieka nad matką wymaga jego obecności i pomocy w codziennych czynnościach oraz prac w gospodarstwie domowym.
W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 lutego 2022 r., nr SKO.4111.98.351.2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
SKO nie zgodziło się z przyjętym przez Organ I instancji sposobem wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że Organ ten nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność części ww. przepisu. Kolegium wyjaśniło, że w związku z wejściem w życie powyższego wyroku, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że niezależnie od błędnego stanowiska Organu I instancji w zakresie momentu powstania niepełnosprawności, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu, gdyż przyznanie osobie niepełnosprawnej statusu osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie zawsze musi wiązać się z przyznaniem osobie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, tj. powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Opieka ta, zdaniem Kolegium musi zaspokajać potrzeby osoby wymagającej tej opieki, zarówno natury fizycznej, ale także pomocy m.in. w jej czynnościach dnia codziennego, poruszaniu się oraz pomocy natury psychicznej.
Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wykazano, że matka Skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą, natomiast aktywność Skarżącego koncentruje się na pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego matki, w tym załatwianiu spraw urzędowych, zaopatrywaniu jej w leki, robieniu zakupów, czy też dostarczaniu opału. Kolegium podkreśliło, że z doświadczenia życiowego wynika, że robienie zakupów, wykupywanie leków czy żywności oraz załatwianie spraw urzędowych nie wymagają od opiekuna codziennej aktywności, mogą być one wykonywane w dogodnych dla Skarżącego dniach i godzinach, co nie powinno stanowić przeszkody w ewentualnym podjęciu przez niego zatrudnienia. Zdaniem SKO opieka sprawowana nad osobą jej wymagającą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej, a zatem związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Z. K., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w związku z tym prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający jakiegokolwiek zaufania do władzy publicznej oraz niemający na względzie słusznego interesu obywatela, rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2022 r. nr GOPS.5221.1.3/2022 w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Organy wydające decyzje ustaliły stan faktyczny z pominięciem niektórych ustaleń pracownika socjalnego, dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, zatem fakt ten stanowi istotną wadę postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji. Skarżący zarzucił organom, iż pominęły istotną okoliczność sprawy, którą jest pogarszający się stan zdrowia osoby wymagającej opieki i konieczność sprawowania całodobowej opieki nad nią. Skarżący wyjaśnił, że każdego dnia musi pozostawać w ciągłej dyspozycji matki, świadczy pomoc zarówno w dzień, jak i w nocy, znaczny stopień zaangażowania w opiekę wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Skarżący podniósł, że jego opieka nie ogranicza się jedynie do prowadzenia gospodarstwa domowego, ale rozciąga się na wsparcie fizyczne i psychiczne matki.
Zdaniem Skarżącego Organ błędnie ocenił stopień intensywności niesionej przez niego pomocy, natomiast rzeczywisty zakres sprawowanej opieki oraz potrzeby niepełnosprawnej matki świadczą o istnieniu bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem skarżącego i przy braku sprzeciwu organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W sprawie z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką wystąpił Z. K.
Z akt sprawy wynika, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanym na czas określony do dnia [...] grudnia 2022 r.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad matką sprawuje jej syn Z. K. W trakcie wywiadu podopieczna potwierdziła sprawowanie opieki przez syna. Podała, że syn sprawuje osobistą opiekę w zakresie codziennych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego takich jak: sprzątanie, przynoszenie opału, palenie w piecu, robienie zakupów, w tym zakup leków, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie ciepłych posiłków. Według oświadczenia, w związku z opieką nad matką Skarżący nie podejmuje zatrudnienia. Aktualnie zakres opieki zwiększył się z uwagi na pogorszenie sytuacji zdrowotnej podopiecznej, pogłębiające się problemy [...]. Pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził, że opieka syna jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania S. K. Wyjaśniono także, że opieka sprawowana jest w sposób należyty.
Z akt sprawy wynika również, że Skarżący na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 września 2020 r., nr SKO.4111.965.1661.2020 pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, przyznane na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2021 r., tj. na czas obowiązywania poprzednio wydanego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji S. K.
W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek w którym powstała niepełnosprawność. Kolegium prawidłowo powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z 32 ust. 1 Konstytucji, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie.
Odmawiając natomiast przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdziło, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nie usprawiedliwia rezygnacji z pracy, a co za tym idzie nie ma zawiązku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a rezygnacją z pracy, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem. Twierdzi, że przez cały czas sprawuje opiekę nad matką i pozostaje do jej dyspozycji. Jej stan zdrowia w stosunku do poprzedniego okresu, za który pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką, uległ pogorszeniu.
W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione, tym samym postawiony zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. okazał się uzasadniony. Organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego dotychczas świadczona przez Skarżącego pomoc matce stanowiła podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a aktualnie przestała. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę twierdzenia Skarżącego o pogarszającym się stanie zdrowia matki.
Jak wynika z akt Skarżący korzystał ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego z tytułu opieki nad matką za poprzedni okres. W poprzedniej decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne brak było rozważań dotyczących sprawowanej opieki i jej zakresu. Ze znajdującego się natomiast w aktach, poprzednio sporządzonego wywiadu środowiskowego wynika, że zakres opieki skarżącego nad matką był zbliżony do opieki aktualnie wykonywanej.
Podobnie, jak teraz stwierdzono, że podopieczna pozostaje pod stałą opieką lekarzy specjalistów: [...], wymaga stałego przyjmowania leków. Porusza się przy pomocy kul. Ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy drugiej osoby w umawianiu wizyt lekarskich, towarzyszenia podczas badań, robienia zakupów, utrzymania mieszkania w czystości i porządku, przygotowywania posiłków. W związku z nasilającym się bólem kręgosłupa oraz zawrotami głowy wymaga stałej opieki ze strony syna. Matka Skarżącego jest w wieku 70 lat. W dacie poprzednio wydanej przez organ II instancji decyzji miała 68 lat.
W ocenie Sądu zestawienie powyższych okoliczności z wydanym przez organ rozstrzygnięciem, co najmniej nieuzasadnioną czyni aktualnie dokonaną odmienną ocenę sytuacji.
Z wyjaśnienia tych rozbieżności w ocenie nie zwalnia organu fakt, że aktualnie prowadzone postępowanie dotyczy nowej sprawy. Złożenie wniosku na kolejny okres świadczeniowy determinuje wprawdzie nową sprawę, nie mniej jednak zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a.: organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Stan prawny nie uległ zmianie. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie zmieniły się. W stosunku do podopiecznej ponownie wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie przeprowadzono natomiast jakiejkolwiek analizy, z której wynikałoby, że doszło do zmiany okoliczności faktycznych, koniecznych dla uzasadnienia zmiany stanowiska organu.
Sąd zwraca przy tym uwagę na to, że art. 8 § 1 k.p.a. ustanawia również zasadę zaufania do władzy publicznej, na utratę którego powołuje się Skarżący. Na tle sprawy zasada ta powinna prowadzić do wniosku, że skoro Skarżący zrezygnował z pracy w związku z podjęciem się opieki nad matką, i w związku z utratą wynagrodzenia, udzielono mu wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, to ma prawo oczekiwać, że przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych, ten sam organ podejmie takie samo rozstrzygnięcie i nie dojdzie do sytuacji, w której ze względu na nieuzasadnioną zmianę stanowiska organu zostanie pozbawiony wynagrodzenia za pracę oraz świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Postępowanie wolne było od koszów postępowania.