II SA/Rz 394/25

II SA/Rz 394/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 36 ust. 4, art. 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2025 r. nr SKO.415/360/2024 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 394/25
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 stycznia 2025 r. nr SKO.415/360/2024 dotycząca ustalenia opłaty planistycznej.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 11 lipca 2024 r. nr BGM.IV.41.171.2022.EK Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] (dalej: Dyrektor BGM) ustalił dla Spółdzielni jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zbyciem udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] [...], spowodowanego uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....] w wysokości 299,50 zł.
Spółdzielnia w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez nieustalenie, że ustanowiła ona odrębną własność lokalu w wykonaniu umowy o budowę lokalu zawartej z członkiem spółdzielni, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 438, dalej: u.s.m.) oraz brak analizy zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że wartość nieruchomości wzrosła w sposób określony w operacie.
Zarzuciła również obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2 i 4 oraz art. 19 ust. 1 u.s.m. polegającą na błędnym przyjęciu, że "zbycie" nieruchomości o którym mowa w tym przepisie znajduje zastosowanie do czynności ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego przez spółdzielnię mieszkaniową w wykonaniu umowy o budowę lokalu mieszkalnego zawartą pomiędzy członkiem spółdzielni a spółdzielnią.
SKO wskazaną na wstępie decyzją z 20 stycznia 2025 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że w sytuacji gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, która nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Opłata jest ustalana przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) w drodze decyzji niezwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego obejmującego umowę zbycia nieruchomości (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.), przy czym jej ustalenie powinno nastąpić, jeżeli nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od dnia w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Na gruncie u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "zbycia". Jak wskazuje się w doktrynie, użyte w art. 36 ust. 4 ustawy pojęcie "zbycia" należy odnieść przede wszystkim do tych czynności prawnych, których przedmiotem jest przeniesienie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przysługujących do nieruchomości, a więc do czynności mającej charakter rozporządzający tymi prawami, gdy w ich wyniku następuje zmiana podmiotu tych praw. Regulacją szczególną ustanawiającą prawo własności lokalowej jest ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1084 ze zm., dalej: u.w.l.) określająca sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 3 ust. 1, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (ust. 2).
W aktach sprawy przekazanych organowi odwoławczemu zalega zawarta w formie aktu notarialnego z 7 kwietnia 2022 r. umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia jego własności, na podstawie której Spółdzielnia w trybie u.w.l. oraz art. 21 u.s.m. ustanowiła odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku nr [...] przy ul. [...] w R. (znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] [...]) i przeniosła na rzecz osób trzecich własność lokalu mieszkalnego wraz ze związanym z tym lokalem udziałem w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Na podstawie powołanej wyżej czynności prawnej SM dokonała zbycia nieruchomości gruntowej o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.w.l. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie nie tylko gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem, ale również jej wydzielonej części lub idealnej części określonej jej ułamkiem - udziału (m.in. wyroki 14 lutego 2014 r. II OSK 2216/12 i z 10 marca 2010 r. II OSK 505/09).
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] obr. [...] objęta jest aktualnym MPZP, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [....] z dnia [...] września 2018 r., zgodnie z którym działka położna jest na terenie oznaczonym symbolem MN1 (który wg rysunku planu przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz w niewielkiej części na terenie oznaczonym symbolem ZP1 (który wg rysunku planu przeznacza się pod teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej). Niniejszy plan wszedł w życie z dniem 23 listopada 2018 r. Uprzednio działka ta objęta była MPZP Nr [....] , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Zgodnie z jego postanowieniami, ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 4ZP, który wg rysunku planu przeznacza się pod zieleń parkową. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego.
W aktach sprawy zalega sporządzony 27 maja 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową w/w nieruchomości gruntowych dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej. Opracowanie to - sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomościami - odpowiada regułom prawidłowego zastosowania metody szacowania wartości nieruchomości. Z przedmiotowego operatu wynika, że wskutek uchwalenia aktualnego MPZP nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości nr [...] o kwotę 2 170 zł. Prawidłowo obliczono wysokość przedmiotowej opłaty z uwzględnieniem zbycia części udziału i stawki procentowej w wysokości 30%, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] września 2018 r. Nr [...] ustalającą stawkę procentową stanowiącą podstawę do określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.
Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą Spółdzielnia zaskarżyła w całości decyzję SKO z 20 stycznia 2025 r., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
a) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez niedokonanie ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym brak odniesienia się do zarzutów skarżącej i ograniczenie się wyłącznie do oceny stanowiska organu I instancji, ogólnikowe stwierdzenie co do prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo że w ponownie wydanej decyzji organ I instancji nie uwzględnił wytycznych organu odwoławczego z poprzedniej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji,
b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczną analizę materiału dowodowego, a to zalegających w sprawie odpisów aktów notarialnych i wskutek tego nieustalenie, że Spółdzielnia ustanowiła odrębną własność lokalu w wykonaniu umowy o budowę lokalu zawartej z członkiem spółdzielni, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.s.m.,
c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczną analizę i ocenę materiału dowodowego, a to zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że wartość nieruchomości wzrosła w sposób określony w treści decyzji, co rzekomo miało być następstwem uchwalenia planu miejscowego,
d) art. 7a § 1 k.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą opłatę planistyczną, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej i jej zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, a organy I i II instancji nie rozpoznały ich na korzyść strony skarżącej, w sytuacji braku przesłanek wyłączających takie działanie, a to braku istnienia spornego interesu stron lub osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ,
e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom o którym mowa w tym przepisie, a nadto nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji,
f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegającą na błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 tej ustawy oraz art. 1 ust. 11, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 4 i art. 19 ust. 1 u.s.m., polegającą na błędnym przyjęciu, że "zbycie" nieruchomości o którym mowa w tym przepisie znajduje zastosowanie do czynności ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego przez spółdzielnię mieszkaniową w wykonaniu umowy o budowę lokalu mieszkalnego zawartą pomiędzy członkiem spółdzielni a spółdzielnią, w sytuacji gdy spółdzielnia nie może osiągać korzyści kosztem swoich członków z tytułu ustanowienia praw do lokali, nie może uwzględnić wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wkładu budowlanego, gdyż członek spółdzielni nie płaci ceny lokalu jak w przypadku osób nabywających lokale i udziały w nieruchomości od innych podmiotów, lecz wnosi wkład budowlany odpowiadający wyłącznie kosztom budowy lokalu oraz kosztom zakupu gruntu przez spółdzielnię na którym zlokalizowany jest budynek, spółdzielnia zobowiązana jest do rozliczenia kosztów budowy i zwrotu członkom różnicy między wniesionym wkładem a rzeczywistymi kosztami budowy, a ustanawiając odrębną własność dokonuje w istocie przekształcenia ekspektatywy odrębnej własności lokalu w prawo własności a nie zbycia, co doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie tego przepisu i wymierzenia opłaty planistycznej w stosunku do spółdzielni.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zwrot od organu na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podała, że funkcjonuje i buduje lokale na rzecz swoich członków w oparciu o u.s.m., która z tego tytułu nakłada na nią określone obowiązki i z tego względu nie można bezrefleksyjnie utożsamiać każdego ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia ułamkowego udziału w prawie do gruntu na którym zlokalizowany jest budynek ze "zbyciem" o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Błędna wykładnia tegoż przepisu dokonana przez organy w sprawie wynika z faktu oparcia się wyłącznie na jego literalnym brzmieniu oraz wskazanych w decyzjach wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych, pomijając całkowicie wykładnie celowościową oraz funkcjonalną tego przepisu. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się na dzień sprzedaży. Z tego należałoby wyciągnąć wniosek, że zbycie o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. należałoby odnosić do tych czynności prawnych, które zakładają osiągnięcie określonej korzyści majątkowej przez zbywającego, w tym tej korzyści majątkowej która okazała się większa w następstwie uchwalenia planu miejscowego przez gminę. Zatem wymierzenie opłaty planistycznej dla podmiotu, który wskutek ograniczeń nałożonych ustawą oraz treści samego stosunku prawnego, którego podstawowe zasady określa ta ustawa i nie ma możliwości osiągnięcia przysporzenia i skorzystania na wzroście wartości nieruchomości, jest tożsamy dla skutków jakie wiążą się z wymierzeniem tej opłaty dla podmiotu, który dokonał jej przeniesienia pod tytułem darmym, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej i może nieść dla zbywcy poważne konsekwencje. Spółdzielnia ma ustawowy zakaz by "skorzystać" na wzroście wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, gdyż realizując lokal w oparciu o spółdzielczą umowę o budowę lokalu na rzecz członków zobowiązana jest do rozliczenia poniesionych kosztów budowy (na które składa się także koszt zakupu gruntu pod inwestycję) z wysokością wkładów budowlanych wniesionych przez członków spółdzielni na pokrycie kosztów budowy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z 20 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora BGM z 11 lipca 2024 r. o ustaleniu dla skarżącej Spółdzielni jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec zmiany planu miejscowego w związku ze zbyciem udziałów w prawie własności nieruchomości. Zdaniem w/w organów, uchwalenie m.p.z.p. skutkowało wzrostem wartości nieruchomości, a jej zbycie obligowało organ I instancji do ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie natomiast skarżącej Spółdzielni, ustanowienie odrębnej własności lokalu nie mieści w przesłankach normatywnych zbycia nieruchomości, ponadto z treści operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia kwoty wzrostu jej wartości nie wynika jakoby wzrost wartości był następstwem uchwalenia planu.
W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenia o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] obr. [...], której dotyczy sprawa, objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...]. Wedle jego postanowień, położona jest ona w większości na terenie oznaczonym symbolem MN1, który przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w niewielkiej wschodniej części na terenie oznaczonym symbolem ZP1, który przeznacza się pod ogólnodostępną zieleń urządzoną. Natomiast uprzednio, tj. przed wejściem w życie tego Planu, przedmiotowa działka objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....], wedle którego postanowień położona była na terenie oznaczonym symbolem 4ZP, przeznaczonym pod zieleń parkową.
W dniu 2 grudnia 2019 r. pomiędzy Spółdzielnią a A.R. została zawarta umowa o budowę lokalu nr [...], na zawarcie której zgodę wyraził J.R. Umowę aneksowano [...] kwietnia 2021 r. [...] kwietnia 2022 r. zawarta została przez Spółdzielnię z A.R. i J.R. (akt notarialny Rep. A nr [...]) umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności. Na podstawie wskazanej wyżej umowy ustanowiona została odrębna własność lokalu mieszkalnego położonego na działce nr [...] w R., z którym związany jest wyszczególniony w decyzji organu I instancji udział w nieruchomości wspólnej, a następnie Spółdzielnia przeniosła własność tego lokalu wraz ze związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej na rzecz wymienionych wyżej osób.
Obciążenie opłatą planistyczną związane jest ze zbyciem nieruchomości, o czym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sporne w sprawie było m. in. To, czy wskazaną wyżej czynność prawną, której dokonała Spółdzielnia, można uznać za zbycie w rozumieniu tego przepisu.
Na mocy art. 10 pkt 3 ustawy z 28 listopada 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), zawarte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie "sprzedaje" zastąpiono sformułowaniem "zbywa". Przedmiotowego zastąpienia dokonano również w art. 37 ust. 5 u.p.z.p., gdzie mowa jest o spoczywającym na notariuszu obowiązku przesłania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wypisu z aktu notarialnego, którego przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Jednocześnie jednak nie dokonano modyfikacji brzmienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na dzień sprzedaży. Powyższa nowela weszła w życie 22 września 2004 r. Na gruncie u.p.z.p. brak jest definicji ustawowej pojęcia "zbycie", jednak w zakresie tym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z 10 grudnia 2009 r. (II OPS 3/09) przesądził, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. NSA zauważył, że definicja zbycia znajduje się w art. 4 pkt 3b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie wskazał jednak, że pomimo, iż art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła do przepisów tego ostatniego aktu, to czyni to tylko "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych". Nie można więc przyjąć, że odesłanie to znajduje zastosowanie także w odniesieniu do definicji zbycia nieruchomości. Pojęcie to nie mieści się bowiem ani w zasadach określania wartości nieruchomości, ani też w zasadach określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a próba rozszerzającej wykładni w tym zakresie byłaby obarczona tą wadą, że prowadziłaby do niedopuszczalnego domniemania obowiązków publicznoprawnych, które mogą być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej. NSA podniósł, że opłata o której mowa jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym - które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego - jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe o którym mowa nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana.
Dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie istotne jest także przedstawienie unormowań zawartych w u.s.m. Stosownie do jej art. 18 ust. 1, z osobą ubiegającą się o ustanowienie odrębnej własności lokalu spółdzielnia zawiera umowę o budowę lokalu. Umowa ta, zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności, powinna zobowiązywać strony do zawarcia, po wybudowaniu lokalu, umowy o ustanowienie odrębnej własności tego lokalu, a ponadto powinna zawierać m. in. zobowiązanie osoby ubiegającej się o ustanowienie odrębnej własności lokalu do pokrywania kosztów zadania inwestycyjnego w części przypadającej na jej lokal przez wniesienie wkładu budowlanego określonego w umowie (pkt 1). Wedle art. 18 ust. 2 u.s.m., osoba o której mowa w ust. 1, wnosi wkład budowlany według zasad określonych w statucie i w umowie o której mowa w ust. 1, w wysokości odpowiadającej całości kosztów budowy przypadających na jej lokal. Przy czym, jeżeli część wkładu budowlanego została sfinansowana z zaciągniętego przez spółdzielnię kredytu na sfinansowanie kosztów budowy danego lokalu, osoba ta jest obowiązana do spłaty tego kredytu wraz z odsetkami w części przypadającej na jej lokal. Jak stanowi art. 19 ust. 1 u.s.m., z chwilą zawarcia umowy o budowę lokalu powstaje ekspektatywa własności, która zbywalna jest wraz z wkładem budowlanym albo jego wniesioną częścią, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Nabycie ekspektatywy własności obejmuje również wniesiony wkład budowlany albo jego część (art. 19 ust. 2 u.s.m.). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 u.s.m., spółdzielnia ustanawia na rzecz osoby z którą zawarła umowę o budowę lokal albo nabywcy ekspektatywę własności odrębnej własność lokalu w terminie 2 miesięcy po jego wybudowaniu, a jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest wymagane pozwolenie na użytkowanie - w terminie 2 miesięcy od uzyskania takiego pozwolenia. Na żądanie członka spółdzielnia ustanawia takie prawo w chwili, gdy ze względu na stan realizacji inwestycji możliwe jest przestrzenne oznaczenie lokalu.
Przytoczone wyżej regulacje świadczą o tym, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółdzielni, umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu jest czynnością ekwiwalentną. Ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienie własności następuje w zamian za wniesienie wkładu budowlanego na podstawie zawartej wcześniej umowy o budowę tego lokalu. Wkład budowlany pokrywa zatem koszty budowy danego lokalu. Nie ma więc zdaniem Sądu podstaw do tego by uznać, że w przypadku zawarcia umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu niemożliwe jest ustalenie opłaty planistycznej tak jak w wypadku darowizny, o czym mowa w powołanej wyżej uchwale NSA. Stanowisko powyższe jest jednolicie prezentowane przez tut. Sąd (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 20 marca 2025 r. II SA/Rz 71/25, z 8 kwietnia 2025 r. II SA/Rz 76/25, z 21 maja 2025 r. II SA/Rz 94/25 i z 9 maja 2025 r. II SA/Rz 96/25).
W sytuacji więc kiedy istotna jest ekwiwalentność zbycia, nie ma znaczenia podniesiony przez Spółdzielnię argument, iż funkcjonuje ona na specyficznych zasadach, do których zalicza się przede wszystkim tę wyrażoną w art. 11 u.s.m., wedle którego spółdzielnia mieszkaniowa nie może odnosić korzyści majątkowych kosztem swoich członków, w szczególności z tytułu przekształceń praw do lokali. Ekwiwalentność nie jest bowiem równoznaczna z zyskownością. Należy jeszcze podkreślić, że u.p.z.p. nie zawiera wyłączeń podmiotowych jeśli chodzi o ustalenie opłaty planistycznej. Oznacza to, że wyłączną przesłanką powyższego jest przesłanka przedmiotowa w postaci zbycia nieruchomości w sytuacji, kiedy jej wartość na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wzrosła. Nieistotne są w tym względzie również kwestie wzajemnych rozliczeń cywilnoprawnych między Spółdzielnią a jej członkami.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że prawidłowo organy przyjęły, że miało miejsce "zbycie" o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Spółdzielnia przeniosła bowiem na rzecz osób trzecich własność lokalu mieszkalnego wraz ze związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej, a zatem dokonała zbycia nieruchomości. Dla oceny wystąpienia warunków określenia opłaty planistycznej kluczowe znaczenie miał zatem fakt dokonania zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej, a kwestią wtórną było to, że zbycie to towarzyszyło sprzedaży odrębnej własności lokali. Nie ma też żadnego znaczenia fakt, że bez sprzedaży własności lokalu do sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej w ogóle by nie doszło. Z punktu widzenia przesłanek opłaty planistycznej relewantny prawnie jest bowiem wyłącznie fakt dokonania zbycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, które z mocy przepisów szczególnych towarzyszyło sprzedaży nieruchomości lokalowej.
Przechodząc do dalszych kwestii należy podnieść, że jak stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., aby ustalić przedmiotową opłatę konieczne jest wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła, a przyczyną tego wzrostu było uchwalenie planu miejscowego bądź też jego zmiana. Opłata nie może więc obejmować wzrostu wartości wywołanego innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem czy też zmianą m.p.z.p. Podstawową zatem kwestią dla ustalenia opłaty planistycznej jest wyjaśnienie, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym faktycznie wpłynęła na zmianę wartości nieruchomości, przy czym ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie administracji.
Podstawowym dowodem w postępowaniu które prowadzone jest w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, wydawany w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości przyjętych do wyceny, oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących.
Operat szacunkowy został w niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] maja 2023 r. i stanowił podstawę decyzji Dyrektora BGM z 27 lipca 2023 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Kolegium z 15 grudnia 2023 r. Organ II instancji w decyzji kasacyjnej wskazał, że podstawę do ustalenia opłaty planistycznej daje wyłącznie oczywiste wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych, co wymaga dokonania przez organ I instancji oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Zdaniem Kolegium, organ I instancji ocenę taką całkowicie pominął, a rozstrzygnięcie stanowiło pełne odzwierciedlenie twierdzeń biegłego i nie zawierało własnego stanowiska co do przedmiotowego dowodu i wynikających z niego ustaleń. Kolegium zobowiązało więc organ I instancji do dokonania wyczerpującej oceny operatu szacunkowego pod względem jej rzetelności, kompletności oraz zgodności z przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie.
Celem wykonania powyższych zaleceń Prezydent pismem z 29 stycznia 2024 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie wyjaśnień odnośnie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, w szczególności braku uwzględnienia w wycenie cech różniących nieruchomości przyjętych do porównania oraz wskazanie, dlaczego wzrost wartości nieruchomości jest następstwem uchwalenia planu miejscowego, jak też czy i jak na ten wzrost przełożyły się okoliczności związane z rosnącą inflacją, niskimi stopami procentowymi oraz dużym wzrostem kosztów budowy i materiałów budowlanych.
W odpowiedzi z 27 lutego 2024 r. rzeczoznawca wskazał, że w operacie określono i wzięto pod uwagę cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównania. Podniósł też, że wzrost wartości nieruchomości określony w operacie jest następstwem uchwalenia planu i został określony przy zastosowaniu procedury opisanej w art. 37 u.p.z.p., którego brzmienie w odpowiedzi zacytował.
Po ponownym uchyleniu przez Kolegium z powodów proceduralnych decyzją z 17 maja 2024 r. decyzji Dyrektora BGM z 15 kwietnia 2024 r., organ ten następnie w decyzji z 11 lipca 2024 r. stwierdził, że w wyniku uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....] nastąpił wzrost wartości działki nr [...]. Oceniając operat szacunkowy w decyzji z 11 lipca 2024 r. organ I instancji podniósł, że został on wykonany zgodnie z przepisami prawa materialnego, a zawarte w nim wnioski są logiczne i wynikają ze stanu faktycznego nieruchomości. Dodał, że operat jest kompletny i nie zawiera wewnętrznych niejasności, a zawarte w nim twierdzenia poparte są rzetelną analizą rynku nieruchomości i należycie uzasadnione. Dyrektor BGM podkreślił, że dokonał dokładnego sprawdzenia i przeanalizowania operatu pod względem formalnym jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie, tj. z 27 lipca 2023 r.
W ocenie Sądu taki sposób oceny operatu szacunkowego nie wpisuje się w obowiązek rzetelnej oceny tego dowodu, bowiem nie zawiera rozwinięcia powyższych sformułowań z odniesieniem się do konkretnych fragmentów operatu. Nie wiadomo w dalszym ciągu, na jakiej podstawie organ doszedł do takich wniosków i czy w rzeczywistości operat został poddany kontroli. Ponownie aktualne zatem stały się poprzednie wytyczne SKO które legły u podstaw wydania przez ten organ decyzji kasatoryjnej 15 grudnia 2023 r., tj. że organ I nie zawarł w decyzji własnego stanowiska w sprawie zawierającego ocenę opracowanych przez biegłego dowodów i wynikających z nich ustaleń, co czyni zasadnym zarzuty braku wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Mimo że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie, operat powinien podlegać ocenie orzekającego w sprawie organu administracji publicznej jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, a podważanie wynikających z niego ustaleń może nastąpić jedynie w zakresie niezwiązanym ze sferą wiadomości specjalnych jakie posiada jego autor. Organ nie może jednak bezkrytycznie przyjmować ustaleń zawartych w operacie. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Konieczna jest natomiast ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad, niejasności, pomyłek i braków które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową biegłego (por. wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 1931/15, z 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2719/17 i z 16 grudnia 2021 r. I OSK 206/19).
Organ I instancji nie uczynił zadość temu obowiązkowi, bowiem nie odniósł się do zarzutów strony co do tego, czy wzrost wartość nieruchomości nastąpił z powodu uchwalenia miejscowego planu, czy też na skutek innych czynników obiektywnych, a organ odwoławczy zaaprobował takie stanowisko. Ocena organu odwoławczego jest również lakoniczna i ogólnikowa, bowiem nie podał on żadnych konkretnych argumentów, które wskazywałyby na poprawność operatu, zwłaszcza w kontekście konsekwentnie podnoszonych w toku postępowania zarzutów Spółdzielni względem tego dokumentu. Zarzuty dotyczyły prawidłowości doboru działek przyjętych do porównania które są zlokalizowane w innych częściach miasta oraz mają inną konfigurację i parametry, a także czasokresu transakcji przyjętych do porównania nieadekwatnego do momentu na który należało dokonywać oceny wzrostu wartości nieruchomości. Kwestie te odwołująca uznała za znaczące z tego względu, że ceny nieruchomości zmieniały się dynamicznie i różnice w tym zakresie nie musiały być spowodowane wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z uchwalenia planu.
Skutkuje to konkluzją, że organ odwoławczy utrzymał w mocy wydaną w ponownym postępowaniu decyzję pomimo tego, że zalecenia co do należytej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zawarte w jego decyzji z 15 grudnia 2023 r., nie zostały w dalszym ciągu wykonane. Kolegium nie tylko zaakceptowało rozstrzygnięcie organu I instancji, ale również z uchybieniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania nie dokonało własnej oceny przedmiotowego dowodu. Ogólnikowe twierdzenia o wiarygodności operatu, bez podania konkretnych motywów w tym przedmiocie - w sytuacji kiedy strona skarżąca dokument ten kwestionuje w toku postępowania podnosząc konkretne zarzuty - nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Narusza to bowiem zasady rzetelnego prowadzenia postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 k.p.a. Uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć nie odpowiadają zaś wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji II instancji wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań, wiążących na mocy art. 153 P.p.s.a.
O kosztach postępowania obejmujących opłacony przez skarżącą Spółdzielnię wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika (radcy prawnego) z wyboru – 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.