II SA/Rz 392/20

II SA/Rz 392/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /sprawozdawca/
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1019/21 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 lit a i c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 15
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2016 poz 71
art. 60
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 8, art. 29, art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 59, art. 68, art, 33, art. 96, art. 97, art. 98
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] i Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [....] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Remont drogi powiatowej nr [...] w km 1+327 - 13+181 w miejscowościach [...] wraz z remontem przepustów w km 2+645, 4+330, 6+884" na działkach ewid. nr: 393/6, 510/1, 511, 455/1, 512, 453/1, 513, 452/1, 514, 519/1, 515, 393/17, 393/18, 393/19 w obrębie ewid. K., 89, 20/1, 16/1 w obrębie ewid. Ż., 35 w obrębie ewid. C., 109/1, 92/4, 60, 92/3 w obrębie ewid. G. - wszystkie w jednostce ewid. K. - na rzecz inwestora: Powiatowego Zarządu Dróg w [...](dalej też w skrócie PZD).
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "p.b.").
Z uzasadnienia decyzji i przedstawionych akt sprawy wynika, że dnia 12 września 2018 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] złożył do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie zamiaru wykonania remontu drogi powiatowej nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia m.in. o stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ) dotyczące możliwości potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. RDOŚ odmówił wydania Deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000. Powołał się m.in. na opinię Dyrekcji [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2018 r., według której inwestycja będzie miała negatywny wpływ na ten obszar.
Wobec powyższego Starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 96 ust. 3 w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 72 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 283, dalej zwanej "ustawą o.u.i.") postanowił nałożyć na Powiatowy Zarząd Dróg w [...] obowiązek przedłożenia R.D.O.Ś. m.in. zgłoszenia i karty informacyjnej przedsięwzięcia i poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej obejmującej teren przewidywanego przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. RDOŚ na podstawie art. 97 ust. 1, 2 , 3 , 4 i 7 oraz art. 68 ustawy o.u.i. postanowił:
1) nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar NATURA 2000,
2) nałożyć na PZD obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary NATURA 2000,
3) ustalił zakres raportu.
Wobec powyższego pismem z dnia [...] lipca 2019 r. informuje wnioskodawcę, że trzeba będzie uzyskać pozwolenie na budowę.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. RDOŚ na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o.u.i. w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zwraca się o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w trybie art. 33 – 36 i art. 38 ustawy o.u.i. Przekazał też Staroście Raport o oddziaływaniu inwestycji na obszar Natura 2000. Starosta w dniu 19 lipca 2019 r. obwieścił w trybie art. 33 w zw. z art. 98 ust. 4 ww ustawy o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na obszary Natura 2000.
Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o.u.i. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia - remontu drogi powiatowej, której dotyczyło zgłoszenie, ustanawiając w nim szereg warunków, które powinny być spełnione zarówno przy wykonywaniu remontu, jak i podczas użytkowania obiektu.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia planowanego remontu na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar NATURA 2000.
W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o pozwolenie na budowę, a następnego dnia jeszcze oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, na którym ma być prowadzona inwestycja.
Postanowieniami z dnia [...] i [...] września 2019 r. Starosta odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu zgłaszającym swój udział organizacjom ekologicznym takim jak Towarzystwo [...], Fundacja [....], Stowarzyszenie [...]. Postanowienia te zostały uchylone przez Wojewodę postanowieniami z dnia [...] i [...] listopada 2019 r. już na etapie trwającego postępowania odwoławczego.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji stwierdzając na podstawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...], że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a także, że złożony projekt budowlany uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia wynikające z tego postanowienia
o raz*, że inwestor spełnił wymagania, o których mowa w art. 32 ust. 4 p.b., a projekt budowlany wymogi z art. 35 ust. 1 p.b.
Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Starosta nadał ww decyzji [...] września 2019 r. rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższej decyzji odwołania wniosły: Stowarzyszenie [...], Ogólnopolskie Towarzystwo [...], Ogród W. Stowarzyszenie [...] oraz Towarzystwo [...].
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w miejscowości [....] zarzuciło zaskarżonej decyzji:
- naruszenie art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r., poz. 2081; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") w związku z art. 6 ust. 1 lit. a i lit. b oraz art. 9 ust. 2 lit. a i lit. b oraz art. 3 Konwencji z Aarhus poprzez niezgodne z prawem uniemożliwienie zaskarżenia rozstrzygnięcia mającego związek z ochroną obszarów Natura 2000;
- naruszenie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 28 ust. 4 p.b. poprzez brak zagwarantowania statusu podmiotu na prawach strony w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję,
- naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że realizowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko;
- naruszenie art. 59 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez brak skrupulatnej analizy zagadnienia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
- naruszenie art. 96 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niezgodne z prawem przeniesienie skutków procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natury 2000 i nieuprawnione wykorzystanie postanowienia RDOŚ z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000 wydanego w innym postępowaniu;
- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej merytorycznej oceny okoliczności istotnych dla sprawy (zwłaszcza negatywnego wpływu na obszar Natura 2000);
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej;
- naruszenie art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne, niewystarczające i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie.
Ogólnopolskie Towarzystwo [...] w treści złożonego odwołania, powołując się na przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, oświadczyło, iż przystępuje na prawach strony do toczącego się postępowania odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie procedur przewidzianych dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 przedstawionej w dziale V rozdział 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w szczególności naruszenie art. 103 ust. 2, art. 101 ust. 3 pkt 2, art. 96 ust. 3 ww. ustawy. Zarzuciło także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie organizacjom ekologicznym zgłoszenia udziału na prawach strony w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Jednocześnie w treści złożonego odwołania Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zaskarżyło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...], zarzucając naruszenie art. 99 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Również Ogród [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], powołując się na przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, oświadczyło, że przystępuje na prawach strony do toczącego się postępowania. Zarzuciło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. z uwagi na brak sprawdzenia czy inwestor posiada wymagane prawem pozwolenie Ministra Środowiska, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody - w sprawie odstępstw od ustawowych zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie [...] Parku Narodowego, wymienionych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie tego Stowarzyszenia brak powołanego zezwolenia Ministra Środowiska wskazuje na to, że wydana przez Starostę [....] decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Towarzystwo [...] również powołując się na przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, oświadczyło, że przystępuje na prawach strony do toczącego się postępowania odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie procedur przewidzianych dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 przedstawionej w dziale V rozdział 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w szczególności naruszenie art. 103 ust. 2, art. 101 ust. 3 pkt 2, art. 96 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie organizacjom ekologicznym zgłoszenia udziału na prawach strony w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przedmiotem zaskarżenia uczyniło również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia pn. "Remont drogi powiatowej nr [...] w km 1+327 - 13 +181" w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, któremu zarzuciło naruszenie art. 99 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ w jego uzasadnieniu nie rozpatrzono licznych wniosków i uwag wniesionych w trakcie udziału społeczeństwa, jak również zaleceń sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wojewoda nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Za bezsporne uznał, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził również, że planowany remont drogi powiatowej nr [...] w km 1+327 - 13+181 nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę; dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko" lub "Rozporządzenie RM") stanowiącego, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody.
Wyjaśnił także, że planowany zakres robót mieści się w pojęciu remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 p.b. Z analizy projektu budowlanego (str. 5) wynika, iż "zakres remontu obejmuje wykonanie nowej bitumicznej nawierzchni jezdni o szerokości 5,00 m poprzez wyrównanie i wyprofilowanie dolnej warstwy nawierzchni mieszanką tłuczniową o uziarnieniu ciągłym 0-63 mm i grubości 10 cm po zagęszczeniu, górnej z mieszanki mineralno-bitumicznej 0-16 mm o grubości 6 cm po zawałowaniu, następnie ułożenie nawierzchni mineralno-bitumicznej, grysowo-żwirowej KR 1-2, 012 mm, tj. warstwy asfaltowej ścieralnej grubości 4 cm po zagęszczeniu. W ocenie organu II instancji zakres przewidzianych robót nie wypełnia również dyspozycji § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia RM, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone.
Jako bezzasadne ocenił zarzuty dotyczące nieprawidłowego "wykorzystania" w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, postanowienia RDOŚ wydanego w ramach postępowania zgłoszeniowego.
Jak wyjaśnił przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewidują procedury ponownej oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Wobec powyższego nie można dwa razy dla tego samego zadania przeprowadzać oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, gdyż jest to nieuzasadnione, skoro taka ocena została już de facto dokonana. Jednocześnie ustawa o udostępnianiu nie reguluje trybu "przejścia" z procedury zgłoszeniowej na procedurę pozwolenia na budowę w sytuacji uznania przez RDOŚ konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Nie można, w jego ocenie uznać, iż załączenie przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] ww. postanowienia RDOŚ (wydanego na skutek dokonanego zgłoszenia przystąpienia do wykonania robót budowlanych) do wniosku o pozwolenie na budowę jest niedopuszczalne. Przemawia za tym między innymi fakt, iż zarówno postępowanie zgłoszeniowe, jak i późniejsze postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczą tej samej inwestycji. Ponadto, inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na skutek wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] o wyrażeniu sprzeciwu w sprawie dokonanego przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] zgłoszenia remontu drogi powiatowej nr [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. polegającego na braku legitymowania się pozwoleniem Ministra Środowiska, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55; dalej: "ustawa o ochronie przyrody") w sprawie odstępstw od ustawowych zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie [....] Parku Narodowego, wymienionych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy, uznał go również za chybiony. Wyjaśnił, że zgodnie z powołanym art. 15 ust. 1 pkt 1 i 20 ustawy o ochronie przyrody w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, a także zakłócania ciszy. Zgodnie jednak z § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1994 roku w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego (Dz. U. z 1994r., nr 126, poz. 618) w zarząd Parku nie przechodzą nieruchomości Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie rozporządzenia w zarządzie: Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] oraz grunty zajęte pod drogi publiczne lub Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] oraz grunty zajęte pod drogi publiczne. Na tej podstawie stwierdził, że remontowana droga powiatowa nie znajduje się w zarządzie [...] Parku Narodowego, a zatem w sprawie nie jest wymagane pozwolenie Ministra Środowiska, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto podkreślił, że przedmiotem inwestycji nie jest budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, lecz jego remont, zaś jak wynika z analizy akt sprawy, w tym projektu budowlanego (str. 5) wszystkie roboty związane z remontem drogi projektowane są w obrębie istniejącego pasa drogowego. Wskazał, również, że art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter generalnej zasady, zaś z treści ust. 3 nie wynika, aby przedmiotowe zezwolenie należało uzyskać przed pozwoleniem na budowę. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego wskazał, iż remontowana droga jest niezwykle istotna dla PN, ponieważ zapewnia możliwość dojazdu do ekosystemów nieleśnych - łąk i pastwisk znajdujących się w miejscu dziś nieistniejących wsi C. i Ż., które Park co roku wykasza, a ponadto umożliwia wywóz drewna oraz dojazd do ścieżki edukacyjnej K.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku zapewnienia organizacjom ekologicznym udziału w postępowaniu podniósł, że wskazana wadliwość została konwalidowana przez organ w ramach prowadzonego postępowania II instancji.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Starosta [...] odmówił Stowarzyszeniu [...] udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Towarzystwu [...], postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Fundacji [...]. Postanowienia te zostały uchylone przez Wojewodę postanowieniami odpowiednio: [...] listopada 2019 nr [...], [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Z kolei zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda zawiadomił o toczącym się postępowaniu i przedłużającym terminie rozpoznania: Ogólnopolskie Towarzystwo [...], Stowarzyszenie [...], Ogród W. Stowarzyszenie [...], kolejne zawiadomienie z dnia [...] listopada 2019 r. zostało skierowane również do Towarzystwa [...]. Wojewoda uznał, że organizacjom ekologicznym przysługuje prawo udziału na prawach strony w postępowaniu.
Wojewoda naprowadził przy tym, że organizacje ekologiczne brały udział w postępowaniu przed RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji, składały w prowadzonym postępowaniu wnioski i zastrzeżenia. Zwrócił przy tym uwagę, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
W ocenie organu nie można uznać, iż brak zapewnienia organizacjom ekologicznym udziału w postępowaniu przed organem I instancji skutkował naruszeniem interesu publicznego, w którego obronie organizacje ekologiczne występują w rozpoznawanej sprawie. Udział organizacji w postępowaniu przed RDOŚ, jak również umożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym sprawia, iż prawa organizacji do udziału w postępowaniu nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji.
Za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jak stwierdził, organ I instancji, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyjaśnił przesłanki, które przemawiają za zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia, co wynika z reguł określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Oceniając postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia pn. "Remont drogi powiatowej nr [...] w km 1+327 - 13 +181" w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 powołując się na art 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazał, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, wiąże organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
O tym czy przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na obszar Natura 2000, mogą przesądzać jedynie wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, a w szczególności ustalenia wyrażone w raporcie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z zasadniczych dowodów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zaś jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport stanowi merytoryczne opracowanie, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na wymagające ochrony elementy środowiska naturalnego. Treść raportu ma znaczenie decydujące dla kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, przy czym raport podlega weryfikacji organu uzgadniającego.
Dokonując kontroli postanowienia RDOŚ stwierdził, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Z treści postanowienia wynika, że właściwie i w przekonywujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów obszaru Natura 2000, zapewniono udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu w trybie art. 33-36 i 38 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
W sposób obiektywny wskazano, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, poinformowano strony o tym, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę i prawidłowo odniesiono się do zastrzeżeń składanych przez organizacje ekologiczne. W postanowieniu określono szereg warunków dotyczących wykorzystania terenu w fazie realizacji eksploatacji oraz użytkowania przedsięwzięcia, tj., że wszystkie roboty będą wykonywane w dotychczasowym śladzie drogi, zaś poza terenem drogi nie będzie organizowane zaplecze sprzętowo-materiałowe, oraz nie będą organizowane bazy lub magazyny materiałów do budowy w rejonie drogi, materiały bitumiczne będą dowożone na bieżąco. Kwestia wycinki drzew również została w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta poprzez wprowadzenie nakazu zaniechania jakiejkolwiek wycinki drzew i krzewów, w związku z realizacją przedsięwzięcia. Do minimum ograniczono warunek odśnieżania drogi w km ok. 2+450-13+181, nakazano prowadzenie prac jedynie w porze dziennej, oraz poza okresem 1 kwietnia - sierpnia, umieszczenie znaku zakazu używania sygnałów dźwiękowych, zakazu wjazdu motocykli, zakazu zatrzymywania się oraz wjazdu quadów. W ramach warunków dotyczących użytkowania drogi wprowadzono ograniczenie prędkości do 40 km/h, nałożono obowiązek zamontowania progów zwalniających (10 szt.), ograniczających prędkość do 18-20 km/h, czasowe ograniczenie ruchu dla pojazdów mechanicznych w okresie 1 kwietnia-31 sierpnia. Nałożono też obowiązek sprawowania nadzoru przyrodniczego nad robotami budowlanymi, a także monitoringu śmiertelności zwierząt przez 5 lat od zakończenia remontu drogi, oraz badanie natężenia ruchu przez okres 3 lat od zakończenia remontu.
Wszystkie te wymogi zostały zastrzeżone w pkt 4 decyzji udzielającej i zatwierdzającej pozwolenie na budowę.
Skargi na powyższą decyzję złożyło Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] (także określane jako OTOP) oraz Stowarzyszenie [...].
Ogólnopolskie Towarzystwo [...] wniosło o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 142 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) z dnia [...] września 2019 r. bez akt sprawy dotyczącej wydania wskazanego postanowienia organu współdziałającego, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. na skutek jego niezastosowania w odniesieniu do decyzji organu I instancji.
2) uchylenie w całości decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - w związku z istotnym naruszeniem przez organ I instancji wskazanych w skardze przepisów p.b. oraz ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku.
3) zasądzenie na rzecz OTOP zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia:
- art. 7 k.p.a. - przez błędne, w tym niepełne rozpatrzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ odwoławczy, poprzez niezauważenie niezgodności warunku zawartego w udzielonym pozwoleniu na budowę (realizacji 10 progów zwalniających na odcinku drogi przebiegającym w [...]Parku Narodowym) z projektem budowlanym - w którym nie przewidziano wykonania tego typu konstrukcji,
- art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b. poprzez brak sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, w szczególności z warunkami wskazanymi w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] września 2019 r. - ponieważ w projekcie tym nie przewidziano powstania 10 progów zwalniających, nakazanych przez wymieniony organ współdziałający,
- art. 35 ust. 1 pkt. 3 p.b. oraz z art. 15 ust. 1 pkt. 3, 20 ustawy o ochronie przyrody - poprzez zajęcie stanowiska, że udzielenie pozwolenia na budowę nie powinno zostać poprzedzone wydaniem przez Ministra Środowiska zezwolenia na odstępstwo od zakazów zakłócania ciszy i płoszenia zwierząt kręgowych, obowiązujących ustawowo w parkach narodowych - które nie zostaną dotrzymane w trakcie dopuszczonego remontu drogi - na jej odcinku w [...] Parku Narodowym,
- art. 100 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku oraz art. 101 ust. 3 pkt 2 tej ustawy - poprzez pominięcie faktu, że Starosta Powiatu [...] nie zamieścił w udzielonym pozwoleniu na budowę obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnych działań dotyczących zapobiegania lub ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia remontu drogi na obszary sieci Natura 2000 (na etapie eksploatacji drogi) - które zostały wskazane w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] września 2019 r. na podstawie przeprowadzonej przez ten organ oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000,
- art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska i art. 10 § 1 k.p.a. -poprzez błędne uznanie, że odmowa uznania przez organ I instancji przysługujących organizacjom ekologicznym praw strony w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzonego przez Starostę Powiatu [...], nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania i treść wydanej w dniu decyzji [...] września 2019r. organu I instancji,
- art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie oceny oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 na niewłaściwym etapie wydawania przez Starostę [...] sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do remontu tej drogi nie miało istotnego znaczenia dla wyników tej oceny.
2) art. 142 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie rzetelnej weryfikacji zaskarżonego w odwołaniu postanowienia RDOŚ, wydanego w wyniku przeprowadzenia przez ten organ współdziałający oceny oddziaływania przedsięwzięcia remontu drogi na obszar Natura 2000 - w związku z:
- przeprowadzeniem kontroli wskazanego postanowienia bez zasięgnięcia od RDOS w R. kompletnych akt sprawy, dotyczących jego wydania,
- art. 97 ust. 4b ustawy o ochronie środowiska poprzez niewzięcie pod uwagę prognozowanych oddziaływań skumulowanych z omawianym remontem drogi - np. planowanej przez inwestora (Zarząd Dróg Powiatowych w [...]) wycinki kilkudziesięciu drzew w pasie drogowym tej drogi, czy też wykonanej już (w trakcie trwania postępowania odwoławczego) wycinki blisko 100 dalszych drzew, przeprowadzonych w sąsiedztwie tej drogi przez [...] Park Narodowy.
Z kolei Stowarzyszenie [...] zarzuciła naruszenie:
1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11 f ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") - poprzez brak zastosowania wspomnianych regulacji w przedmiotowej sprawie i zamiast tego zastosowanie niewłaściwych regulacji p.b., co stanowi rażące naruszenie prawa i może być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.,
2) art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a) i lit. b) i art. 9 ust. 2 lit. a) i lit. b) oraz ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, dalej jako: Konwencja z Aarhus) poprzez niezgodne z prawem uniemożliwienie stronie skarżącej pełnego zaskarżenia rozstrzygnięć mających związek z ochroną obszarów Natura 2000;
3) art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że realizowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko;
4) art. 59 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez brak skrupulatnej analizy zagadnienia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
5) art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 98 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - poprzez niezgodne z prawem przeniesienie skutków procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nieuprawnione wykorzystanie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000 (wydanego w innym postępowaniu);
6) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny okoliczności istotnych dla sprawy (zwłaszcza negatywnego wpływu na obszary Natura 2000);
7) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i brak zagwarantowania stronie skarżącej udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co stanowi również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (uzasadniające uchylenie decyzji);
8) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy (zwłaszcza negatywnego wpływu na obszary Natura 2000) oraz naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji;
9) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne
uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.
Zarzucając powyższe, na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) i pkt 2) oraz § 2 P.p.s.a., wniosła o:
1) uchylenie w całości decyzji Wojewody, względnie: stwierdzenie nieważności tejże decyzji;
2) uchylenie w całości decyzji Starosty [...], względnie: stwierdzenie nieważności tejże decyzji;
3) uchylenie w całości postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r., nr [...];
4) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zawartych w skargach zarzutów wyjaśnił, że w sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.
Podał, że wydanie decyzji poprzedzone zostało procedurą oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, w efekcie której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia pn. "Remont drogi powiatowej nr [...] w km 1+327 - 13 +181" w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Przyznając, iż oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 dokonano w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych stwierdził, że w sytuacji "przejścia" z trybu zgłoszeniowego na tryb pozwolenia na budowę (stosownie do art. 29 ust. 3 p.b.), bez wpływu na wynik sprawy pozostała ww okoliczność, ponieważ ocena dla tożsamego przedsięwzięcia została dokonana, a w jej trakcie zapewniony został udział społeczeństwa.
W opozycji do skarżących wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zapewniono udział organizacjom ekologicznym poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz o prawie składania wniosków i zastrzeżeń. Pomimo powyższego, żadna z organizacji ekologicznych dopuszczonych do udziału w postępowaniu nie złożyła zastrzeżeń w zakresie planowanej inwestycji. Ponadto organizacje ekologiczne brały udział w postępowaniu przed RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji, a także składały w prowadzonym postępowaniu wnioski i zastrzeżenia. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących kontroli postanowienia RDOŚ z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżących stowarzyszeń przeprowadzona analiza postanowienia uzgadniającego wykazała, że nie narusza ono prawa. W przekonywujący sposób omówiono w nim kwestie dot. poszczególnych elementów obszaru Natura 2000, a także zapewniono udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, koresponduje ono z przedłożonym przez inwestora raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W kontekście zarzutu dotyczącego braku zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1474 z późn. zm.) organ wyjaśnił, że to zarządca drogi dokonuje wyboru w jakim trybie zamierza wystąpić o udzielenie "zgody" na realizację planowanego zamierzenia drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec wydania przez Przewodniczącego Wydziału w dniu 14 września 2020 r. zarządzenia na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) z uwagi na spowodowane pandemią zagrożenie dla stron, pełnomocników i pracowników Sądu, jakie mogło się wiązać z przeprowadzeniem rozprawy, przy braku technicznych możliwości jej przeprowadzenia z wykorzystaniem urządzeń technicznych służących do przekazywania obrazu i dźwięku na odległość.
Po zbadaniu sprawy we wcześniej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne.
Na wstępie więc zastrzec należy, że w ocenie Sądu brak podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewody odnoszącego się do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przedmiotem zamierzonej inwestycji był remont drogi powiatowej nr [...] wraz z remontem przepustów na działkach szczegółowo wymienionych na wstępie. Decyzja wydana w postępowaniu opartym na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma co do zasady znacznie szerszy zakres niż decyzja o pozwoleniu na budowę. Remont to zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 p.b. wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Droga to niewątpliwie obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 p.b.). Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawy rozpoczęcia robót budowlanych, co do zasady wtedy, kiedy jest to potrzebne, tj. w zakresie budowy czy przebudowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji geodezyjne i prawne (w ramach wywłaszczenia), wydzielenie obszaru, który ma zostać zajęty pod przyszłą drogę publiczną a także ocena projektu budowy w ramach zawartego w takiej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. W tych ramach ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, skrócił i uprościł drogę do realizacji inwestycji drogowej, która jest inwestycją celu publicznego, z drugiej zaś ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W kontrolowanej sprawie planowana inwestycja to wyłącznie remont drogi publicznej, która już istniała, chociaż jej stan był bardzo zły. Zupełnie niepotrzebne w takiej sytuacji było więc postępowanie lokalizacyjne, podziały geodezyjne czy wywłaszczenia.
Co do zasady zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Tyle tylko, że sporna droga powiatowa jest położona na terenach, gdzie istniała możliwość oddziaływania na obszar Natura 2000, gdzie ustanowiono także inne formy ochrony przyrody. Z tego właśnie powodu Starosta, do którego wpłynęło zgłoszenie postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 72 ust. 1a ustawy o.u.i. nałożył na PZD w J. obowiązek przedłożenia RDOŚ określonych dokumentów. Był to skutek postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2018 r., którym odmówiono wydania PZD deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 (na podstawie art. 96 ust. 3 i art. 33 ust. 1 ustawy o.u.i.). Po analizie przedłożonej dokumentacji, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia, RDOŚ postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. w oparciu o art. 97 ust. 1, 2, 3, i 7 oraz art. 68 ustawy o.u.i. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, nałożył obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i ustalił zakres tego raportu. Po obwieszczeniu przez Starostę o toczącym się przed RDOŚ postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, swój udział tam zgłosiły organizacje ekologiczne. Wnioski organizacji, które wpłynęły do Starosty zostały przez niego przekazane do RDOŚ. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia – tj. remontu drogi powiatowej nr [...], która wówczas była przedmiotem zgłoszenia zamiaru wykonania robót. W takiej sytuacji wobec ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 3 p.b., który stanowił, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy o.u.i., Starosta w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję w sprawie zgłoszenia sprzeciwu. W świetle art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy o.u.i. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 stwierdził RDOŚ już postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu w sytuacji, gdy przedmiotem planowanych robót był jedynie remont istniejącej drogi powiatowej (właśnie z uwagi na bardzo zły stan jej nawierzchni) nie było potrzebne uzyskanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie specustawy drogowej, do której zresztą w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej). Przeprowadzenie remontu drogi nie wymagało bowiem ani decyzji lokalizacyjnej, ani podziałów nieruchomości czy wywłaszczeń. Zakres tego postępowania byłby w tych okolicznościach taki sam, zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę wynikało jedynie z faktu, że RDOŚ nałożył na PZD obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Inwestor miał w takiej sytuacji wybór i mógł zdecydować, z której procedury skorzysta. Z niczego nie wynikał w tej sytuacji obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie decyzja wydana została na wniosek zarządcy drogi.
Nie są także zasadne zarzuty, że w związku z wydaniem decyzji wykorzystano postanowienie RDOŚ, które zostało wydane na potrzeby "postępowania zgłoszeniowego". Jak się podkreśla w judykaturze, procedura zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 p.b. nie jest postępowaniem administracyjnym. Takie postępowanie administracyjne sensu stricte zaczyna się dopiero z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie. Postanowienie uzgadniające warunki realizacji inwestycji RDOŚ wydał w dniu [...] września 2019 r. Decyzję o wniesieniu sprzeciwu Starosta wydał następnego dnia, tj. [...] września 2019 r. Ww postanowienie RDOŚ dotyczy warunków jakie muszą być spełnione w trakcie wykonywania remontu konkretnej drogi powiatowej i po jego wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że procedura oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, która została przeprowadzona dotyczy tej samej inwestycji, w odniesieniu do której zostało wydane postanowienie RDOŚ z dnia [...] września 2019 r., a ocena dotyczyła wpływu na ten sam obszar Natura 2000. Jasno wynika to zarówno z analizy treści samego postanowienia jak i treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika aby w okolicznościach sprawy zaszły jakieś zmiany, które wymuszałyby przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 tej samej przecież inwestycji – remontu konkretnej drogi na konkretnym odcinku. W ocenie Sądu postanowienie RDOŚ z dnia [...] września 2019 r., nie straciło więc swej aktualności, było wydane na potrzeby zbadania oddziaływania na konkretny obszar Natura 2000 konkretnej inwestycji, w odniesieniu do której wydane zostało pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2019 r. Stanowisko organów jest więc prawidłowe.
Kwestią zasadniczą jest także kwalifikacja inwestycji w świetle przepisów ustawy o.u.i. Według skarżących remont drogi to przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o.u.i. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Według ust. 2 realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:
1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1.
Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 60 ww Rozporządzenia RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32, (...) z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (a więc położonymi w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, obszarach Natura 2000).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z remontem a nie z budową albo przebudową drogi dłuższej niż 1 km. Nie zmienia tego okoliczność, że opisywany stan drogi jest bardzo zły. Występują bowiem liczne zniszczenia struktury nawierzchni, tj. pęknięcia, deformacje poprzeczne, koleiny, ubytki materiału, załomy, wykruszenia krawędzi jezdni. Brak też poboczy, występuje ich zamulenie, oberwanie lub rozmycie. Zakres przewidywanych robót przewidywał odtworzenie jezdni przez wyrównanie i ujednolicenie korony drogi (jezdni i poboczy) do szerokości 6m. Roboty obejmować miały wykonanie nowej bitumicznej nawierzchni jezdni o szerokości 5,00 m. Należało wyrównać istniejącą nawierzchnię bitumiczną i wyprofilować dolną warstwę mieszanki tłuczniowej o uziarnieniu ciągłym 0 – 63 mm i grubości 10 cm po zagęszczeniu, a następnie górną z mieszanki mineralno – bitumicznej 0 – 16 mm o grubości 6 cm po zawałowaniu. Na tak przygotowanym podłożu przewidziano ułożenie nawierzchni mineralno – bitumicznej, grysowo – żwirowej KR 1 – 2, 0 – 12 mm, tj. warstwy asfaltowej ścieralnej grubości 4 cm po zagęszczeniu. Nawierzchnię jezdni należało wyprofilować ze spadkami poprzecznymi w kierunku przyległych rowów odwadniających. Po wykonaniu nowej nawierzchni bitumicznej obustronne pobocza drogowe należało wyrównać, wyprofilować i na szerokości 0,50 m utwardzić mieszanką tłuczniową 0 – 63 mm o grubości warstwy 10 cm po zagęszczeniu, z odpowiednimi spadkami poprzecznymi, zgodnie z projektem. Remont obejmować miał również wymianę trzech przepustów rurowych pod drogą: Ø 60 cm z rur betonowych i Ø 150 cm z rur żelbetowych. Roboty miały być wykonane w obrębie istniejącego pasa drogowego.
Powyższe odpowiadało definicji remontu z art. 3 pkt 8 p.b.
Także zawarty w projekcie budowlanym opis nie pozostawia wątpliwości, że planowana inwestycja to remont istniejącej już drogi powiatowej. Droga, która istnieje nie jest nowym przedsięwzięciem, którego powstanie (z uwagi na długość powyżej 1 km) wymaga przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Ta droga, mimo że stan jej nawierzchni i poboczy jest bardzo zły, już istnieje a zakres inwestycji to remont, który co do zasady nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wynikał z faktu, że RDOŚ nie wydał oczekiwanej deklaracji stwierdzając, że inwestycja – remont może oddziaływać na obszar Natura 2000. Po przedstawieniu przez PZD wymienionych w wydanym na podstawie art. 96 ustawy o.u.i. postanowieniu Starosty z dnia [...] listopada 2018 r. dokumentów, RDOŚ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i ustalił zakres tego raportu. Skutkiem tego postanowienia wydanego w oparciu o art. 97 ust. 1 ustawy o.u.i. była konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu zarówno RDOŚ, jak i organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikowały planowaną inwestycję.
Analiza zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej "Rozporządzenie RM"), które miało zastosowanie z uwagi na przepis intertemporalny § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), w tym § 3 ust. 1 pkt 60 zestawionego z brzmieniem § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia RM nie pozostawia wątpliwości, że skoro w tym drugim przepisie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono rozbudowę, przebudowę lub montaż przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, to § 3 ust. 1 obejmuje stricte budowę tych przedsięwzięć. Inaczej zastrzeżenie z § 3 ust. 2 pkt 2 nie byłoby potrzebne, gdyby to nie było rozszerzenie ściśle rozumianej budowy przedsięwzięć wymienionych w ust. 1. Skoro więc w przepisie nie wymieniono także remontu, to remont drogi opisanej w § 3 ust. 1 pkt 60 Rozporządzenia RM nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tych okolicznościach zarzut dotyczący nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji jest zdaniem Sądu chybiony.
W ocenie Sądu, co prawda zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o.u.i., bo organizacje te powinny być dopuszczone przez Starostę do udziału w postępowaniu już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże ostatecznie udział organizacjom skarżącym zapewniono poprzez uchylenie naruszających prawo postanowień i dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu odwoławczym albo wobec rozpoznania złożonego odwołania. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o.u.i. organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Według ust. 2 tego przepisu, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.
Zauważyć trzeba, że organizacje ekologiczne, podobnie jak organizacje społeczne w postępowaniach administracyjnych, które nie wymagają udziału społeczeństwa co do zasady nie są jego stronami. Nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Na podstawie art. 44 ustawy o.u.i. mogą brać udział w postępowaniu na prawach strony a nie jako strony. W kontrolowanej sprawie co prawda Starosta bezzasadnie odmówił organizacjom dopuszczenia ich do udziału w sprawie, ale to postępowanie, mimo wydania przez Starostę w dniu [...] października 2019 r. decyzji, nie zakończyło się. Od tej decyzji złożone zostały odwołania, Wojewoda uchylił postanowienia odmawiające organizacjom udziału w postępowaniu, jednej z organizacji przywrócił termin do wniesienia odwołania, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował zaś o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W ocenie Sądu sprawa została rozpatrzona dwukrotnie bo przez organy I i II instancji. W okolicznościach sprawy nastąpiło to wyłącznie na skutek działań organizacji ekologicznych, które miały możliwość zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, miały możliwość zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów, które mogłyby w ich ocenie mieć wpływ na wynik sprawy, mogły zakwestionować legalność decyzji organu odwoławczego przez wniesienie skargi. Miały także zagwarantowany udział w postępowaniu, w którym RDOŚ oceniał wpływ planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, gdyż Starosta dokonał stosownych ogłoszeń. W tej sytuacji brak dopuszczenia do udziału w sprawie przez organem I instancji organizacji, która nie była stroną, ale która miała prawo do uczestnictwa na prawach strony i która mogła skorzystać ze swoich uprawnień na dalszym etapie postępowania - przed organem odwoławczym, który rozstrzygał tę samą sprawę, nie może być uznane za podstawę wznowieniową, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz uchybienie przepisom postępowania, które w tym konkretnym wypadku nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Organizacje, które zgłosiły swój udział w postępowaniu, powinny być bowiem dopuszczone do udziału w nim, ale właśnie z uwagi nie tylko na możliwość zaskarżenia postanowień odmownych, z której skorzystano, ale także zagwarantowaną przez przepisy ustawy o.u.i. – konkretnie art. 44 ust. 2, możliwość złożenia odwołania nawet w sprawie, w której wadliwie nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu i fakt, że nie dotyczyło to strony lecz organizacji, która tylko uczestniczy na prawach strony, według Sądu – mogły zrealizować swoje uprawnienia procesowe i je zrealizowały. Inaczej sytuacja musiałaby zostać oceniona, gdyby postępowanie zakończyło się na I instancji, ale tak nie było, właśnie na skutek działań procesowych podjętych przez organizacje.
Nie naruszono art. 15 k.p.a. z tego względu, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozstrzygnięta przez właściwe organy administracji. Organ odwoławczy rozpoznał ją na skutek odwołań złożonych przez organizacje ekologiczne. Jednemu z nich – Towarzystwu [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, kiedy Starosta także bezzasadnie odmówił dopuszczenia jej do udziału w sprawie.
W toku postępowania odwoławczego organizacje mogły zapoznać się z aktami, złożyć wnioski dowodowe, zarzuty, przedstawić swoje stanowisko. Skarżące organizacje, ale także Fundacja [...], Towarzystwo [...], Ogród W. Stowarzyszenie [...] brały udział w postępowaniu, które toczyło się przed RDOŚ zakończonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., którym uzgodniono realizację przedsięwzięcia, którego dotyczyła skarżona decyzja o pozwoleniu na budowę.
W ww postanowieniu RDOŚ zawarte zostały warunki realizacji przedsięwzięcia. Część z nich dotyczyła okresu, w jakim mogły być wykonywane prace związane z remontem, zasad i sposobu ich prowadzenia, organizacji tych prac, w tym dostarczania materiałów budowlanych czy ich magazynowania. Część z kolei zasad korzystania z drogi, jej utrzymania, ograniczenia czasowego, wreszcie obowiązków związanych z monitorowaniem śmiertelności zwierząt, natężenia ruchu.
W decyzji zostały zawarte warunki wynikające z postanowienia RDOŚ z dnia [...] września 2019 r. (pkt 4), w tym obowiązek zamontowania 10 progów zwalniających, których - zgodnie z tym postanowieniem – dokładna lokalizacja powinna być uzgodniona z [....] Parkiem Narodowym. Istotnie projekt budowlany nie uwzględnia wspomnianych progów zwalniających, ale w ocenie Sądu, nie było takiej konieczności. Wobec odnoszącej się do tej kwestii treści ww postanowienia RDOŚ, ich konkretna lokalizacja musiałaby zostać uzgodniona z M. Parkiem Narodowym. Ani Starosta, ani projektant nie mieli takiego obowiązku w toku postępowania, bo oznaczałoby to uzgodnienie dokonywane ze stroną postępowania na etapie tego postępowania. Po drugie, progi zwalniające nie są częścią drogi jako obiektu budowlanego. Nie stają się też częścią tego obiektu po ich zamontowaniu. Progi zwalniające pozostają urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego nawet po ich zamontowaniu na drodze. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji brak było podstaw do ich uwzględnienia w projekcie budowlanym. Wystarczające zaś było zastrzeżenie zawarte w pkt 4 decyzji Starosty, które dodatkowo zawiera sformułowanie "w szczególności", stąd nawet, gdyby późniejsze wymienienie warunków okazało się niepełne w porównaniu z warunkami ustalonymi przez RDOŚ, to i tak nie byłoby podstaw do przyjęcia, że któryś warunek realizacji remontu z postanowienia RDOŚ nie został uwzględniony w decyzji.
W ocenie Sądu zasadny jest natomiast zarzut związany z brakiem przeprowadzenia w ramach tego postępowania pełnej kontroli postępowania, które toczyło się przed RDOŚ, zakończonego postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. W sytuacji, gdy ocena oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 była przeprowadzona z udziałem w tej procedurze co najmniej kilku organizacji ekologicznych, które później po jej zakończeniu wadliwie nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu przez organ I instancji, zdaniem Sądu Wojewoda powinien był dołączyć akta tamtego postępowania i skonfrontować czy stawiane tam przez organizacje ekologiczne i inne podmioty zarzuty związane z realizacją i późniejszą eksploatacją przedsięwzięcia zostały rozpatrzone przez RDOŚ. Nie dysponując pełnymi aktami organ musiał opierać się wyłącznie na tym co zostało ujęte w uzasadnieniu postanowienia. Nie można więc mieć pewności czy rzeczywiście wszystkie zastrzeżenia zostały przez ten organ wzięte pod uwagę. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że wnoszące odwołanie i zażalenia na postanowienie odmawiające ich dopuszczenia organizacje ekologiczne zaskarżyły w ramach tego postępowania postanowienie RDOŚ i zakwestionowały jego kontrolę dokonaną przez Starostę. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika zaś aby organ ten dokonał jakiejkolwiek kontroli ww postanowienia. Jedyne odniesienie do niego jakie zawarto brzmi następująco: "Po złożeniu do RDOŚ przez Inwestora Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, przeprowadzenia oceny tego oddziaływania z udziałem społeczeństwa, w tym zainteresowanych organizacji ekologicznych, RDOŚ wydał, na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy ooś, postanowienie uzgadniając warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000, co równocześnie oznacza, że właściwy organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000".
Rzeczywiście zgodzić się wypada z Wojewodą, który odwołuje się do stosownego orzecznictwa, że możliwość działania organu architektoniczno – budowlanego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o.u.i. jest w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może sam wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie w ramach swoich kompetencji. Takie stanowisko jest jak najbardziej zasadne, jeśli chodzi o kwestie merytoryczne. Nie zwalnia to jednakże z obowiązku zbadania czy nie ma formalnych podstaw do zakwestionowania legalności takiego postanowienia, w tym także w aspekcie rozważenia wszystkich podnoszonych w toku postępowania, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie można tego stwierdzić bez zapoznania się z aktami sprawy zakończonej postanowieniem RDOŚ. W tym zakresie, w ocenie Sądu, naruszony został przepis art. 7 k.p.a.
Nie została także wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia dotycząca samej drogi, która ma być remontowana. Jest bowiem oczywiste, że już na etapie wykonywania prac remontowych, których zakres został opisany w pkt 4 opisu technicznego projektu architektoniczno – budowlanego przez pracujące maszyny, pojazdy dowożące materiały itp., będzie emitowany hałas.
Słusznie zarzuca się, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 55) w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 20 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się także zakłócania ciszy.
Według art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego lub potrzebą realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze parku narodowego, w przypadku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
Wbrew stanowisku Wojewody, zdaniem Sądu na tym tle nie jest istotne, że zgodnie z zapisami § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1994 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 126, poz. 618) droga powiatowa Nr [...] nie pozostaje w zarządzie M. Parku Narodowego. Rozstrzygające jest bowiem czy pozostaje w granicach obszaru, objętego ochroną M. Parku Narodowego. W § 2 pkt 1 i 2 tegoż Rozporządzenia Rady Ministrów zostały dokładnie opisane granice obszarów wchodzących w skład Parku. Tylko tyle, że opis ten pochodzi z 1994 r., a od tego czasu zmianom mogły ulec nie tylko oznaczenia dróg, które w tamtym czasie były określane jako publiczne, ale także i numery działek wymienionych w tym opisie. Ponadto wówczas nie istniały jeszcze powiaty, stąd drogi nie mogły być "powiatowe".
Zgodnie z art.15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą:
1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych;
2) (uchylony);
3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;
4) wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;
5) obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.
Remont drogi (obiektu budowlanego) nie został więc wymieniony w tym przepisie.
Według Sądu, jeśli zostanie ustalone, że droga powiatowa Nr [...], droga powiatowa Nr [...], na odcinku, na którym miał być przeprowadzony remont znajduje się na obszarach objętych granicami [...] Parku Narodowego, tj. obszarach objętych ochroną przewidzianą przepisami ustawy o ochronie przyrody jako park narodowy, to remont drogi będącej inwestycją liniową, wymagał uzyskania zezwolenia właściwego ministra, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Tylko w sytuacji bezsprzecznego położenia spornej drogi poza granicami obszaru [...] Parku Narodowego nie byłoby wymagane uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tego przepisu wynika, że takie zezwolenie powinno być uzyskane przed decyzją o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie bowiem jest możliwa kontrola czy zostało ono wydane.
Powyższe okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a mają one niewątpliwie decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz podkreślić należy, że błędne, według Sądu, jest stanowisko Wojewody, którego zdaniem istotne jest, że droga nie pozostaje w zarządzenie [...] Parku Narodowego. Zupełnie czym innym jest pozostawanie nieruchomości w zarządzie parku narodowego, a czym innym położenie jej na obszarze tego parku narodowego, na którym obowiązują zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, oraz brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego (PN). Wyjęcie spod zarządu PN nieruchomości Skarbu Państwa wymienionych w § 3 tego rozporządzenia RM nie jest tożsame z "wyjęciem" tych nieruchomości z granic obszaru parku narodowego. Wynika to wyraźnie z zestawienia brzmienia § 3 rozporządzenia z zapisami § 2 pkt 1, w tym § 2 pkt 1 lit. a – f, w których to wymienione zostały nieruchomości wyłączone z obszarów wchodzących w skład Parku objętych opisem granic.
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście ustawowych zakazów wynikających z art. 15 ust. 1 pkt 20 ustawy o ochronie przyrody oraz błędną wykładnię ww przepisu prawa materialnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 a i c P.p.s.a.
Jest to kwestia kluczowa dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, w tym dla oceny zgodności z prawem decyzji Starosty. Stąd odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg na tym etapie należy uznać za przedwczesne.
W ponownym postępowaniu organ ustali w pierwszej kolejności czy droga powiatowa Nr [...] jest położona w granicach obszaru [...] Parku Narodowego. W razie ustalenia, że leży na tym obszarze, sprawdzi czy inwestor dysponował zezwoleniem, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zażąda też pełnych akt postępowania, które zakończyło się postanowieniem RDOŚ z dnia [...] września 2019 r. i oceni czy rozważone zostały wszystkie istotne w świetle prawa okoliczności i zarzuty złożone w sprawie oceny wpływu remontu na obszar Natura 2000, w tym czy i na jakiej podstawie RDOŚ uznał, że remont drogi nie będzie znacząco oddziaływał na ten obszar, a przede wszystkim czy nie było uchybień formalnych w toku tego postępowania, które mogły wpłynąć na stanowisko RDOŚ.
Wojewoda sprawdzi także czy Starosta uczynił zadość obowiązkowi ogłoszeń, o których mowa w art. 33 i następnych ustawy o.u.i.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: w przypadku obydwu skarżących uiszczone wpisy od skarg, a w przypadku Stowarzyszenia [...] także opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).