II SA/RZ 385/20

II SA/Rz 385/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 257/21 - Postanowienie NSA z 2024-04-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 28 sierpnia 2018 r. JF (dalej: "skarżący") na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n. ", zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 77 w [...], polegającego na przeprowadzeniu w latach 70-tych XX wieku przez tę nieruchomość gazociągu DN50. Odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone w decyzji zezwalającej na wybudowanie tego gazociągu, wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawca nabył własność ww. nieruchomości w drodze umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 14 sierpnia 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Prezydent odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie, uznając, że skarżący nie posiada umocowania do występowania o ustalenie odszkodowania. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr
[...], uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podniósł, że rozpatrując wniosek organ I instancji oparł się jedynie na zawartym w nim stwierdzeniu, że gazociąg został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednak w aktach sprawy brak było decyzji, na podstawie której wybudowano gazociąg przebiegający przez obecną działkę nr 77. Brak decyzji zezwalającej na budowę gazociągu nie pozwala ustalić, czy przedmiotowy gazociąg został wybudowany na podstawie decyzji administracyjnej, a więc czy właścicielowi nieruchomości w ogóle przysługuje roszczenie o odszkodowanie w trybie administracyjnym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 3 460,00 zł z tytułu obniżenia wartości działki nr 77 w [...], w związku z wybudowaniem gazociągu wysokiego ciśnienia DN50. Do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał [...].
Organ I instancji uznał, że skarżący nabył prawo do odszkodowania przekazane przez MF (właściciela działki w dniu ograniczenia sposobu korzystania), na podstawie umowy przelewu wierzytelności zawartej dnia 25 września 2018 r. Organ I instancji ustalił, że gazociąg stanowi własność [...]. Z pisma P Oddział w [...] z dnia 12 lutego 2019 r. oraz pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 25 marca 2019 nr wynika, że przez działkę nr 77 przebiega gazociąg od czynnego odwiertu gazowego [...]. Gazociąg wybudowano na podstawie zezwolenia na wzniesienie urządzenia zakładu górniczego (urządzeń napowierzchniowych dla odwiertów gazowych [...] wraz z odnośnymi gazociągami) z dnia [...] listopada 1973 r. L.dz. [...], wydanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U. z 1961 r. Nr 22, poz. 113). Do eksploatacji gazociąg oddano na podstawie zezwolenia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. L.dz. [...] w przedmiocie dopuszczenia do ruchu stałego urządzenia technicznego odwiertu [...] z gazociągiem podłączeniowym. Ponadto organ I instancja podał, że w rejestrze wniosków o naprawienie szkód górniczych z 1974 r. pod pozycją nr 201 figuruje MF, któremu zgodnie z orzeczeniem Okręgowej Komisji ds. Szkód Górniczych z dnia 11 września 1974 r. ustalono wynagrodzenie w kwocie 278 zł za szkodę w lucernie na powierzchni 160 m2 z terminem wypłaty 9 października 1974 r. Z tych też względów organ I instancji uznał, że kwestia związana z odszkodowaniem za utracone pożytki w ramach poniesionych szkód została w pełni załatwiona, a skarżącemu przysługuje jedynie odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości.
W odwołaniu JF wskazał na błędnie sporządzony operat szacunkowy dla ustalenia kwoty odszkodowanie. Odwołanie od decyzji złożyła również P S.A. w [...], zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1 w zw. art. 128 ust. 4 u.g.n. przez ustalenie wysokości odszkodowania pomimo braku prawa wnioskodawcy do żądania odszkodowania, a także przez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskodawca nabył umową cesji, zawartą z poprzednimi właścicielami nieruchomości, wierzytelność o zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ podał, że ograniczenie w sposobie korzystania z działki nr 77 na skutek posadowienia na niej gazociągu DN50, nie wynika z decyzji administracyjnej. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie zezwolenie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. L.dz. [...] na wzniesienie urządzeń napowierzchniowych dla odwiertów gazowych wraz z odnośnymi gazociągami, ale w ocenie organu odwoławczego nie wywołuje ono skutków prawnych w rozumieniu art. 35 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn zm.). Podstawę prawną wydanego zezwolenia stanowi art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953r. - Prawo górnicze (Dz.U. z 1961r. Nr 23, poz. 113), zgodnie z którym właściwym do udzielenie zezwolenia w stosunku do budynków i urządzeń zakładu górniczego jest okręgowy urząd górniczy, jeżeli przepis szczególny wymaga zezwolenia na wzniesienie, przebudowę lub zniesienie budynku lub urządzenia. Przepis ten występuje w rozdziale regulującym ogólne zasady wynikające z eksploatacji złóż kopalin. A zatem zezwolenie to nie wywołało skutków prawnych tożsamych ze skutkami wywieranymi przez art. 35 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
W ocenie Wojewody, nieudowodnienie kwestii, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości powstało na skutek wydania decyzji administracyjnej oznacza, że w sprawie tej nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej nawet gdyby uznać, że na podstawie ww. zezwolenia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to skarżącemu i tak nie przysługiwałaby legitymacja do złożenia wniosku o ustalenie stosownego odszkodowania. Wnioskodawca nabył przedmiotowa nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym, a zatem nie wstąpił w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Bez znaczenia jest również fakt, że w dniu 25 września 2018 r. skarżący zawarł umowę cesji praw, gdyż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Wojewoda podkreślił, że o ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) może skutkować lub często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą lub obowiązków podatkowych), o tyle w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Potrzebna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JF wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1. art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez wskazanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, ponieważ na dzień wywłaszczenia nie był właścicielem nieruchomości;
2. art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, że 129 ust. 5 pkt 1 i 3 nie ma zastosowania do sprawy wywłaszczeń dokonywanych na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo Górnicze w związku z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości;
3. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności uznanie, że do wydanej w stosunku do MF decyzji przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] nie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji zdaniem organu, nieudowodnienie, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości powstało na wskutek decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Warunkiem przyznania odszkodowania w trybie ww. przepisu jest spełnienie łącznie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uprawnienie do odszkodowania, o którym mowa w tym przepisie, przechodzi na inne osoby, w szczególności na spadkobierców uprawnionego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są w tym zakresie trzy poglądy, co zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 336/2). Pierwszy z nich, prezentowany w zaskarżonej decyzji, opiera się na założeniu, że odszkodowanie przyjmuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (wyroki w sprawach sygn. I OSK 875/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19, I OSK 740/19, I OSK 402/19 - te i inne powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Według drugiego poglądu o odszkodowanie mogą ubiegać się również spadkobiercy takiej osoby tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym (wyroki w sprawach sygn. I OSK 2781/15, I OSK 3233/15, I OSK 2885/17. Wreszcie zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (sprawa sygn. I OSK 23/16).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwszy z wymienionych poglądów, prezentowany również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Roszczenie o zapłatę odszkodowania przysługuje podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi w skład spadku. Aby mogło przejść na inne podmioty konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście by umożliwiał. W orzecznictwie, jako szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się art. 136 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097).
Skoro w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przepisu takiego nie ma, to należy przyjąć, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.
Skarżący, który aktualnie domaga się odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie był, właścicielem nieruchomości, w dacie, gdy na nieruchomości nr 77 obr. 206 w [...] przeprowadzono gazociąg DN50. Z akt sprawy wynika, że skarżący nabył ww. nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym - umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. rep. [...]. Ma to o tyle istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż skarżący nie nabył, jak słusznie wskazał Wojewoda, własności przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji syngularnej, tj. w drodze zawarcia umowy darowizny. Z tego względu skarżący nie wstąpił w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący zawarł umowę cesji praw z MF i OF, gdyż roszczenie zgłoszone przez skarżącego ma charakter administracyjny. Taką też ocenę w zaskarżonej decyzji zawarł organ II instancji i Sąd ją podziela.
Stwierdzenie powyższego jest wystarczającą przesłanką do uznania, że wystąpiła bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania, która winna skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. Z tego względu zaskarżona decyzja o charakterze reformatoryjny odpowiada prawu.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie uprawniał do stwierdzenia, że nie zaistniała też przesłanka przedmiotowa do realizacji roszczenia odszkodowawczego w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ograniczenie w sposobie korzystania z działki nr 77 w obr. 206 miasta [...] powstałe na skutek posadowienia gazociągu DN50 nie wynika z decyzji administracyjnej. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] na wzniesienie urządzeń napowierzchniowych dla odwiertów gazowych wraz z odnośnymi gazociągami nie wywołuje skutków prawnych w rozumieniu art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podstawą prawną wydanego zezwolenia jest art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. (Dz. U. z 1961 r., nr 23, poz. 113).
W ocenie Sadu przyjęta teza na podstawie decyzji Dyrektora OUG w [...] z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...], że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wyklucza tryb administracyjny jest przedwczesny i niepoparty ustaleniami faktycznymi. Z treści tej decyzji wynika, że do wniosku o wzniesienie urządzeń zakładu górniczego - odwiertów gazowych [...] oraz Mirocin 20 wraz z odnośnymi gazociągami, inwestor - [...] z dnia 10 i 23 października 1973 r. dołączył między innymi dokumentację techniczną powtarzalną łącznie z planem sytuacyjnym w skali 1:25 000 zatwierdzoną przez [...]. Zatem nie można twierdzić jednoznacznie, że ograniczenie prawa własności nie nastąpiło w trybie administracyjnym.
Fakt niewyjaśnienie tej okoliczności nie ma jednak wpływu na wynik postępowania ustalony zaskarżoną decyzją, gdyż skarżący właścicielem działki nr 77 obr. 206 miasta [...] jest od 28 sierpnia 2008 r. na podstawie umowy darowizny.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.