II SA/RZ 367/25

II SA/Rz 367/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art. 28 ust. 2, ust. 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 31 stycznia 2025 r. nr SKO.4172.1.74.2025 w przedmiocie ustalenia należności podwyższonej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej – skargę oddala –
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r. nr SKO.4172.1.74.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (SKO), na skutek odwołania K. Z. (dalej także: "Skarżący") uchyliło w całości decyzję Starosty [....] z dnia 5 grudnia 2024 r. nr GN.6124.150.2024 i w tym zakresie orzekło merytorycznie, w podstawie prawnej powołując art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 4 pkt 11 - 13, art. 11 ust. 1, 1a, art. 12 ust. 1 i 7, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82), określanej w dalszej części "u.o.g.r.l."
Wskazaną decyzją Starosta stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego - Rlllb o powierzchni 0,5484 ha, obejmującego działki oznaczone w ewidencji gruntów nr ewid.: [...] i [...] oraz część działki nr ewid. [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] z przeznaczeniem pod plac składowy materiałów budowlanych. Ponadto, ustalił dla Skarżącego należność z tytułu trwałego wyłączenia
z produkcji rolniczej powyższego gruntu rolnego, podwyższonej o 10%, w kwocie 158 232,87 zł. Ustalił też dla Skarżącego opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu trwale wyłączonego z produkcji rolniczej w kwocie 15 823,29 zł, a którą należy uiszczać przez okres 10 lat - w terminie do 30 czerwca każdego roku.
W dniu 24 października 2024 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w [...],
w ramach kontroli stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeprowadzili oględziny terenowe na działkach ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w J. Stwierdzili, że część działki ewid. nr [...] o pow. 0,2223 ha oraz działki ewid. nr: [...] i [...] w całości - zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wszystkie kontrolowane działki zajęte są pod działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem firmy pod nazwą: "[...]". Na powyższym terenie znajduje się budynek garażowy z częścią administracyjną i myjnią samochodową, budynek handlowo-usługowy, waga, a cała pozostała powierzchnia jest utwardzona płytami betonowym oraz kostką brukową i stanowi plac składowy, głównie pod kruszywo naturalne, materiały budowlane. Cały teren jest ogrodzony. Większość tego terenu, tj. działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej w latach 2012-2014 - sukcesywnie po ich zakupie. Natomiast istniejący na działce ewid. nr [...] budynek - w 2019 r. rozbudowano i dobudowano myjnię samochodową, wchodzącą na działkę ewid. nr [...] - na powyższe uzyskano decyzję Starosty [....] zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej (decyzja z 10 września 2018 r. nr GN.6124.100.2018). Pozostała część terenu zajętego pod działalność gospodarczą, obejmująca działki ewid.: nr [...] i [...] oraz działkę [...] zostały utwardzone (kostką betonową i płytami betonowymi) w terminie późniejszym, tj. jak twierdzi właściciel - w 2020 r. Wyłączenie z produkcji rolniczej na przedmiotowych działkach nastąpiło bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.
Skarżący złożył od decyzji Starosty odwołanie, w którym nie zgodził się ze sposobem obliczenia opłat. Zauważył, że w decyzji ustalono należność podwyższoną o 10 % to jest w kwocie 158 232,87 zł bez pomniejszenia jej o wartość gruntu w dacie wyłączenia, o czym mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Ponadto w art. 28 ust. 2 tej ustawy mowa jest o należności podwyższonej o 10 %, a nie ma mowy o opłatach rocznych.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r. SKO w Krośnie uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o:
wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej użytku rolnego wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego - RIIIb o powierzchni 0,5484 ha, obejmującego działki oznaczone w ewidencji gruntów nr ewid. [...] i [...] oraz część działki nr ewid. [...], położone w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [....], z przeznaczeniem pod płac składowy materiałów budowlanych, jako wyłączonych z produkcji bez decyzji na to zezwalającej,
ustaleniu Skarżącemu należności podwyższonej o 10% - z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej wskazanego gruntu rolnego - w wysokości 158 232,87 zł a także ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wyłączonego gruntu o powierzchni 0,5484 ha w kwocie 15 823,29 zł, płatnej przez okres 10 lat.
Kolegium zacytowało brzmienie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, a następnie stwierdziło, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W przeciwnym przypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy, zaś jedną z sankcji jest określona w art. 28 ust. 2 ustawy, która stanowi swoistą legalizację samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest by grunty objęte wyłączeniem były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze (nieleśne). Wówczas legalizując wyłączenie gruntów z produkcji rolnej organ wydaje z urzędu (bez wniosku strony) decyzję o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. tj. "zezwalającą" na takie wyłączenie. Jednocześnie sprawca wyłączenia, tj. osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej, jest obowiązana uiścić należność podwyższoną o 10 % i opłaty roczne.
Powołując się na orzecznictwo sądowe SKO podniosło, że na gruncie regulacji art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., gdzie w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, następczo wydaje się decyzję
o wyłączeniu z produkcji, nie może mieć zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntów, określona w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. W takim przypadku organ z urzędu wydaje decyzję hybrydową, która oprócz wydanego post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jednocześnie nakłada sankcję finansową. Pomniejszenie należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 u.o.g.r.l. i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności jedynie w zakresie legalnych wyłączeń gruntów rolnych z produkcji. Z mocy § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.), określenie gruntów w ewidencji gruntów symbolem R (grunty orne), przesądza o rolnym charakterze gruntu. Z akt sprawy wynika, że na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w J., Skarżący tj. właściciel tych działek prowadzi działalność gospodarczą.
Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, grunty działek nr ewid.: [...] (w części), [...] i [...] zostały określone jako grunty rolne oznaczone symbolami RIIIb, o powierzchniach odpowiednio: 0,2223 ha, 0,2793 ha, 0,0468 ha. Wobec tego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskutek utwardzenia terenu ww. działek doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych klasy IIIb z produkcji rolnej o łącznej powierzchni 0,5484 ha. Poza sporem jest również okoliczność, że Skarżący nie posiadał decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie ww. gruntów z produkcji rolnej i to, że teren tych działek jest objęty Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [....], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2018 r. poz. [...]). Przedmiotowe działki w planie tym posiadają następujące przeznaczenie: usługi komercyjne (UC3, UC4), tereny mieszkaniowe i usług komercyjnych (M2/U), tereny ulic lokalnych (KL1), tereny ulic dojazdowych (KD6), co oznacza, że grunty te zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tym samym, na działkach nr ewid.: [...] (w części), [...] i [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] zostały dokonane czynności faktyczne polegające na utwardzeniu terenu, w wyniku których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów.
Spełnione zostały więc przesłanki określone w cyt. art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. i Organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. oraz zastosowania sankcji określonych tym przepisem. Starosta dokonał prawidłowego obliczenia należności podwyższonej o 10 %: 0,5484 ha (powierzchnia wyłączonego z produkcji gruntu rolnego klasy IIIb) x 262 305 zł (należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych dla klasy IIIb - art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.) = 143 848,06 zł (należność). Zatem podwyższona należność o 10% to 158 232,87 zł (143 848,06 zł x 1,1). Z kolei opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10 (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.) to kwota 15 823,29 zł (10 % z 158 232,87 zł), tj. 0,1 x 158 232,87 zł (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.).
Odnosząc się do zarzutu Skarżącego Kolegium podniosło, że z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie wynika, że należność ta ma być pomniejszona o wartość gruntu. Zalegalizowanie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji (w odróżnieniu od uzyskania zezwolenia na takie wyłączenie) wyłącza więc możliwość zastosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l.
Nietrafny jest również zarzut odwołania dotyczący ustalenia "opłat rocznych", bowiem w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. jest wskazane, że w wyniku legalizacji wydaje się decyzję ("zezwolenie" na wyłączenie), o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.
Organ odwoławczy podkreślił, że konieczność dokonania reformacji sentencji decyzji podyktowana była brakiem wyraźnego wskazania przez Starostę wydania z urzędu obligatoryjnej decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. tj. zezwalającej na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej oraz braku wymogu decyzyjnego stwierdzania, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, zostały faktycznie wyłączone z produkcji bez decyzji na to zezwalającej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO w Krośnie Skarżący zakwestionował jej pkt 2 dotyczący ustalenia należności
z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej użytku rolnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie wysokości należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych bez pomniejszenia jej o wartość gruntu. Skarżący wniósł o uchylenie tego punktu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że stanowisko organów nie znajduje oparcia tak w wykładni literalnej, jak i systemowej i celowościowej. Według Skarżącego, z brzmienia art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie wynika, aby stosowanie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. było wyłączone w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji przed uzyskaniem decyzji. Skoro ustawodawca w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. używa tego samego pojęcia "należność", co w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., to wykładnia literalna nie może prowadzić do wniosku, że pojęcia te należy różnie rozumieć. Nie może więc budzić wątpliwości, że do obliczenia "należności", o której mowa w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. zastosowanie znajdzie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Organ nie widzi sprzeczności w tym, że obliczając należność na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. korzysta z art. 12 ust. 7 tej ustawy - systemowo umieszczonego dalej w treści przepisu art. 12. Jednocześnie żaden z pozostałych przepisów ustawy nie wyklucza stosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. przy ustalaniu należności, na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Skarżący podkreślił, że wyłączenie stosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. przy ustalaniu należności na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowiłoby dodatkową, nieuzasadnioną sankcję, która nie wynika wprost z przepisów rangi ustawowej. Nakładana byłaby ona poprzez arbitralną wykładnię dokonywaną przez organy stosujące prawo, a nie przez ustawodawcę. Gdyby prawodawca chciał nałożyć taką sankcję na obywateli, wyartykułowałby to wprost: wprowadzając przepis wyłączający stosowanie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania decyzji lub używając w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. innego pojęcia niż "należność". Ponadto, nawet w przypadku pomniejszenia sankcyjnej należności o wartość gruntu, gdy wartość ta przewyższa należność ustaloną zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l., sankcja finansowa w postaci podwyższenia należności o 10% zostaje zachowana przy obliczaniu opłaty rocznej. Wyinterpretowywanie dodatkowej sankcji nie jest konieczne dla zachowania celu tej regulacji.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna stanowi jeden z dopuszczalnych przedmiotów kontroli sądowej. Jest ona badana pod względem zgodności z prawem, bowiem takie kryterium przewiduje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Przy czym, tylko określone ustawą uchybienia stanowią podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Są to mianowicie: przesłanki z art. 156 K.p.a., które skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jak też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które z kolei powodują konieczność uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli natomiast wady powyższe nie miały miejsca, to skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Analizowaną w niniejszej sprawie decyzją SKO w Krośnie uchyliło w całości decyzję Starosty [...] i orzekło o wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie
z produkcji rolnej użytku rolnego wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego - RIIIb o powierzchni 0,5484 ha, obejmującego działki oznaczone w ewidencji gruntów nr ewid.: [...] i [...] oraz część działki nr ewid. [...], położone w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], z przeznaczeniem pod płac składowy materiałów budowlanych oraz o ustaleniu Skarżącemu należności podwyższonej o 10% - z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej wskazanego gruntu rolnego - w wysokości 158 232,87 zł a także ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wyłączonego gruntu o powierzchni 0,5484 ha w kwocie 15 823,29 zł, płatnej przez okres 10 lat.
Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia Organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia faktyczne. Działki nr: [...] i [...] oraz część działki nr [...] (o pow. 0,2223), położone w J., a stanowiące własność Skarżącego to użytek rolny RIIIb, na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy uproszczone wypisy z rejestru gruntów. W świetle protokołu oględzin z dnia 24 października 2024r., zajęte są one na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą przez firmę handlowo-usługową "[...]". Ich powierzchnia utwardzona jest płytami betonowymi i kostką brukową, stanowiąc plac składowy – głównie pod kruszywo naturalne i materiały budowlane. Utwardzenie to miało miejsce - zgodnie z oświadczeniem Skarżącego - w 2020 r. Wskazane wyłączenie z produkcji rolniczej nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji zezwalającej na nie. Z tym, że jeśli chodzi o działkę nr [...] to w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia 10 września 2018 r. (nr GN.6124.100.2018), która zezwala Skarżącemu na trwałe wyłączenie z produkcji użytku rolnego wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego RIIIb o pow. 0,0580 ha, obejmującego część wskazanej działki w przeznaczeniem pod budowę garażu i myjni samochodowej. Zgodnie zaś z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [....] (uchwała Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]), działki nr: [...] i [...] położone są na obszarze o przeznaczeniu: "Tereny o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji usług komercyjnych" (UC3, UC4), "Tereny przeznaczone dla funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych" (M2/U), "Tereny planowanych ulic lokalnych" (KL1), "Tereny ulic dojazdowych" (KD6). Natomiast działka nr [...] znajduje się na obszarze z przeznaczeniem: "Tereny planowanych ulic lokalnych" (KL1) oraz "Tereny o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji usług komercyjnych" (UC3).
Mając to na uwadze Kolegium uznało, że grunty powyższe zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej, przy czym, nastąpiło to bez uprzedniej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Ponadto, grunty te przeznaczone są w planie miejscowym na cele nierolnicze. To zaś dało podstawę do zastosowania względem Skarżącego sankcji przewidzianej w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., tj. ustalenia należności za wyłączenie, podwyższonej o 10 % względem należności ustalanej w sytuacji ubiegania się o wyłączenie gruntów z produkcji przed takim wyłączeniem.
W ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie pozwoliło na ustalenie wszystkich istotnych w niej faktów i doprowadziło do właściwego zastosowania materialnoprawnych regulacji.
Jak stanowi art. 1 u.o.g.r.l., ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Jednym ze sposobów takiej ochrony jest w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 tego aktu ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na takie cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego ministra, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). Zasadą jest, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb (oznaczające w świetle art. 4 pkt 11 rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów) może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). W rozstrzygnięciu tym określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a), a obowiązkami tymi w świetle art. 12 ust. 1 są: konieczność uiszczenia należności oraz konieczność uiszczania opłat rocznych.
Jeśli jednak wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło w sposób niezgodny z prawem, to art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. przewiduje konsekwencje takiego działania. Mianowicie, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie
z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (ust. 1). Jeśli jednak grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone
z produkcji bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (ust. 2). Ta ostatnia sytuacja, a więc opisana w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano, działki nr: [...], [...] oraz część działki nr [...] to użytki rolne RIIIb, które utwardzone są płytami betonowymi i kostką brukową, tworząc plac składowy, a zatem zostały wyłączone faktycznie z produkcji rolniczej. Wyłączenia takiego Skarżący nie poprzedził uzyskaniem decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. zezwalającej na takie działanie. Poza tym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały one przeznaczone na cele nierolnicze. W tego rodzaju uwarunkowaniach zasadne było zastosowanie w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Z tym, że Starosta [...] w wydanej decyzji ograniczył się do ustalenia dla Skarżącego należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz opłaty rocznej. Stało to w oczywistej sprzeczności z brzmieniem powołanego art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., który wprost stanowi o tym, że w razie spełnienia przewidzianych w nim warunków organ wydaje z urzędu decyzję zezwalającą na wyłączenie. Dlatego też SKO w Krośnie uchyliło rozstrzygnięcie Organu I instancji w całości i orzekło reformatoryjnie tj. o wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, a nadto o ustaleniu podwyższonej należności i opłat rocznych. Przy określaniu tej należności Organ odwoławczy miał na względzie art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l., który podaje, że należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wynosi w przypadku gruntów ornych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych symbolem RIIIb 262 305 zł. Łączna powierzchnia gruntu wyłączonego w niniejszej sprawie to 0,5484 ha, gdzie powierzchnie poszczególnych wyłączonych z produkcji działek wynoszą: 0,2793 ha (działka nr [...]), 0,2223 ha (działka nr [...]) i 0,0468 (działka nr [...]). Zatem należność wynosi 143 848,06 zł. Powołany art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. wymaga jednakże, by podwyższyć ją o 10 %, co daje kwotę 158 232,87 zł. Z kolei, opłata roczna wedle art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. to opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10. W niniejszej sprawie wynosi więc ona 15 823,29 zł.
Skarżący nie zgodził się z powyższymi obliczeniami. Wskazał bowiem, że w sprawie winno mieć zastosowanie rozwiązanie przewidziane w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Przewiduje ono, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zdaniem Skarżącego, skoro w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie ma mowy o wyłączeniu stosowania tej regulacji, to nie ma podstaw by do niego nie sięgnąć, zwłaszcza, że Organy skorzystały także z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.,
a zatem z kolejnej jednostki redakcyjnej art. 12.
Organy nie podzieliły powyższego zapatrywania. Przyjęły bowiem, że rozwiązanie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. dotyczy tylko legalnego wyłączenia gruntów z produkcji.
W ocenie Sądu, w sporze tym rację należy przyznać Organom. Zasady postępowania dotyczącego sytuacji, gdy właściciel działki zamierza wyłączyć ją z produkcji rolniczej określa Rozdział 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatytułowany: "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Natomiast art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. znajduje się w Rozdziale 7 o tytule: "Kontrola wykonywania przepisów ustawy". Pokazuje to, że są to odrębne regulacje, odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana dokonaniem wyłączenia występuje do właściwego organu z wnioskiem o zgodę na powyższe. W art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. mowa jest wyraźnie o tym, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych następuje po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Jest to więc sytuacja, kiedy można mówić o legalnym wyłączeniu gruntów z produkcji. Natomiast drugi przypadek dotyczy sytuacji, kiedy do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej doszło bez wcześniejszego uzyskania powyższej decyzji, wyrażającej na to zgodę, a zatem kiedy doszło w istocie do deliktu administracyjnego tj. działania nieodpowiadającego wymogom wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tych ostatnich uwarunkowaniach prawodawca przewidział zastosowanie sankcji w postaci obowiązku ustalenia podwyższonej należności (o 10 %). Jest to więc ewidentnie rodzaj represji stosowanej w postępowaniu legalizacyjnym. W takim przypadku chodzi o ukaranie sprawcy samowolnego wyłączenia, ale także o umożliwienie mu działania zgodnego z prawem poprzez następcze zezwolenie na wyłączenie. Nie ma więc znaczenia podniesiony przez skarżącego argument, iż art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie wyłącza stosowania art. 12 ust. 6 tej ustawy, zatem również podlega on zastosowaniu. Jak już zaznaczono, sama systematyka ustawy, a więc umieszczenie powołanych wyżej dwóch przepisów
w dwóch różnych rozdziałach, normujących różne stany faktyczne wskazuje na potrzebę odmiennego traktowania. Nielogiczne byłoby zresztą pomniejszanie należności w oparciu na art. 12 ust. 6 u.o.g.r. w sytuacji, gdy art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. mówi o jej podwyższeniu. Ponadto, gdyby przyjąć za możliwe stosowanie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. do sytuacji przewidzianych w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., to niejednokrotnie skutkiem powyższego byłby brak sankcji za zachowanie nieodpowiadające przepisom prawa. Byłoby tak wówczas, gdyby wartość gruntu, o której mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. okazała się być wyższa niż należność ustalona zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. Wypaczyłoby to istotę postępowania legalizacyjnego i udaremniło represyjny cel ustalanej należności. Nie można byłoby zastosować sankcji finansowych, pomimo bezspornego naruszenia zasad wyłączenia gruntu z produkcji. W art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., który to przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, nie ma tymczasem mowy o żadnych wyjątkach od jego stosowania. Nie ma też zarzucanego przez Skarżącego rozdźwięku pomiędzy niestosowaniem przez Organy art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. a stosowaniem przez nie art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. Sam bowiem sposób wyliczenia należności wskazany jest w tym ostatnim unormowaniu i może on jak najbardziej dotyczyć każdego przypadku kiedy ustalana jest należność związana z trwałym wyłączeniem gruntów z produkcji, a zatem zarówno wtedy kiedy wyłączenie to nastąpiło legalnie, jak i wówczas, gdy dopiero po jego dokonaniu, w ramach postępowania legalizacyjnego, wydawana jest decyzja zezwalająca na wyłączenie. Natomiast, w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. unormowane jest pomniejszenie należności, które nie powinno jednakże premiować sprawcy deliktu administracyjnego. Zatem, z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. nie wynika jak ustala się należność, tylko, że się ją pomniejsza. Natomiast to, w jaki sposób ją obliczyć podaje art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. Innymi słowy, art. 12 ust. 6 u.o.g.r. przewiduje pewien dodatkowy mechanizm, który jednakże może mieć zastosowanie tylko w określonych sytuacjach tj. legalnego wyłączenia.
Z tych przyczyn uzasadnione jest, by do osoby wyłączającej grunt z produkcji
w sposób niezgodny z prawem nie stosować takich samych zasad jak w przypadku osoby, która takiego wyłączenia dokonuje zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Stanowisko powyższe prezentowane jest w orzecznictwie sądowym, w którym podnosi się, że na gruncie regulacji art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., gdzie w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, następczo wydaje się decyzję o wyłączeniu z produkcji, nie może mieć zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntów określona w art. 12 ust. 6 tej ustawy. W takim przypadku organ z urzędu wydaje decyzję hybrydową, która oprócz wydanego post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jednocześnie nakłada sankcję finansową. Pomniejszenie należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 u.o.g.r.l. i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności jedynie w zakresie legalnych wyłączeń gruntów rolnych z produkcji [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.09.2020 r. II OSK 1039/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 17.04.2024 r. IV SA/Po 112/24, wyrok WSA we Wrocławiu z 28.11.2019 r. II SA/Wr 658/19].
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono złożoną skargę jako nieuzasadnioną.